一、反垄断法与合作社法立法目的的比较

　　合作社作为参与市场竞争的主体， 必然应当由竞争法进行规制， 但是却享有反垄断法的豁免， 究其原因， 笔者认为， 主要在于反垄断法和合作社法内在价值的一致性。

　　根据反垄断法的规定， 其立法目的是预防和制止垄断行为， 保护市场公平竞争， 提高经济运行效率， 维护消费者利益和社会公共利益， 促进社会主义市场经济健康发展。也就是说， 反垄断法旨在保障有效的市场竞争， 控制垄断， 实现企业间自由、平等、公正的竞争。法律本身是一种利益的衡量。利益衡量在反垄断法上占有重要位置， 即在限制竞争行为既有促进竞争的益处(积极效果) , 又有排斥或者限制竞争的损害(消极后果) , 相比之下积极效果大于消极效果时， 反垄断法就可以网开一面， 对此类限制竞争行为予以豁免。从发达国家的反垄断法律制度的发展来看， 各国为了使反垄断法的宗旨与国家的产业政策和社会公共利益相协调， 都在一定程度上规定了反垄断法豁免制度， 从而在某些特殊领域内对合法垄断予以保护， 并且呈现行业豁免逐步被行为豁免所取代的发展趋势。

　　由此看来，《反垄断法》第五十六条的规定是符合国际反垄断法的惯例的。

　　就合作社的立法实践而言， 世界各国规制合作社的主要目的都在于， 在弱势群体和强势群体之间构建对话的桥梁， 以实现法律的公平和社会正义的价值目标。在家庭承包经营体制下， 农业市场化最突出的障碍就是农民的小规模生产与大市场的矛盾。农民专业合作社则在农村家庭承包经营的基础上， 把同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者联合， 在农业生产资料的采购、农产品的销售等方面形成竞争力的集合， 将有效解决小生产与大市场的矛盾。《农民专业合作社法》赋予合作社法人地位， 农民专业合作社可以作为独立的市场主体进行谈判和交易， 有利于合作组织参与市场竞争。所以说， 合作社立法立足我国农业发展的现实， 致力于消除农业发展和农民增收中因为地位不平等所面临的障碍， 促进合作组织的发展，通过合作社的平台提升农民与其他市场主体合作、竞争时的地位。

　　总之， 反垄断法以“维护效益， 弘扬竞争”为根本宗旨， 其目标在于实现市场经济的有效竞争， 而合作的本质在于消除小规模经营者之间的恶性竞争， 合作社法恰恰是要保护小规模经营者通过合作社这一组织形式的联合， 取得与企业集团在竞争地位上的平衡。因此， 从参与竞争的角度讲， 反垄断法与合作社法的内在价值具有一致性， 这使得合作社享有反垄断豁免从理论上具备了可能性。

　　二、合作社反垄断豁免的理论分析

　　《反垄断法》第三条规定的垄断行为包括： 经营者达成垄断协议， 经营者滥用市场支配地位， 具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。与《反垄断法》的规定相比， 我国的农民专业合作社在实践中无论何种组织牵头领办， 其经营行为大多表现为通过合作组织的平台， 为成员提供技术、信息、购销、储运、加工等服务， 保障农民利益， 提高农民收入，具有明显的互助性特点。从理论上讲， 合作社的经营行为与垄断行为在价值上有着本质的区别。

　　首先， 从合作社的本质特征和原则看合作社不具备垄断的价值取向。合作社的本质特征在于所有者与使用者的同一。我国正处在发展阶段的农民专业合作社， 是市场经济体制下农民为提高竞争能力、降低交易成本、实现规模经济而自发产生的具有互助性质的经济组织。它以成员自我服务为目的， 在运行中体现“民办、民有、民管、民受益”的性质。所以说， 合作社最大的价值体现在服务社员， 提高农民的市场地位。合作社在原则上始终坚持民主管理和惠顾返还， 力求通过合作社的建立和发展， 保护相对弱势的群体、保障社会的公平。我国《农民专业合作社法》第三条规定， 农民专业合作社应当遵循下列原则： 成员以农民为主体； 以服务成员为宗旨， 谋求全体成员的共同利益； 入社自愿、退社自由； 成员地位平等， 实行民主管理； 盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量( 额) 比例返还。这些原则体现了农民专业合作社以人为本的价值， 是合作社成立时的主旨和发展过程中必须遵守的基本准则。合作社的本质属性和原则决定了其在运营中对成员服务不以营利为目的， 因此， 从这个角度看， 合作社并不具备垄断的价值取向。

　　其次， 合作社特殊的财产制度在一定程度上限制了其资本的积累和扩张。①合作社的本质在于成员对组织的利用，而不是追求资本报酬， 其设立目的和功能决定了产权关系的特殊性。农民专业合作社享有的是对成员财产的支配权利( 占有、使用、处分) , 而不是所有权。②从制度设计的层面以及我国合作社发展的现实情况来看， 资金约束是合作组织面临的最大障碍。一方面合作社法规定成员出资可以由章程规定， 这就意味着合作社中可以有不出资的成员； 而另一方面法律中又规定了资本报酬的限制制度， 致使合作社不具备吸引成员出资的内在机制。合作社的门户开放政策又使得合作社成员在退社时可以将其出资及记载在其成员账户的公积金份额自由抽走。③在合作社的资本问题上， 虽然企业与农民结合已成为我国现阶段农民专业合作社发展中比较普遍的现象， 但是由于农业和农民的弱势性特点， 现实中我国农民专业合作社更多地显示出了组织运行与资本关联不大的早期的合作经济特色。鉴于合作组织面临资金不足的现实情况， 为防止合作组织大量吸收外来资本而导致合作社本质的变化， 农民专业合作社法一方面将出资问题赋予章程规定，另一方面在法律中对成员结构进行了明确的规定， 并且通过对表决权、盈余分配等的制度设计来保障农民的主体地位。④合作社的组织目的和本质属性决定着其盈余分配方式具有特殊性和阶段性的特点。《农民专业合作社法》规定的盈余分配制度兼顾了合作社中出资成员的利益与不出资但利用合作社服务的成员的利益。借鉴国外新一代合作社的经验和立法案例， 我国《农民专业合作社法》在保护农民成员利益的基础上， 一定程度上地满足投资者对合作社的投资愿望。该法第三条第五项确立了农民专业合作社“盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量( 额) 比例返还”的原则，第三十七条将这一原则具体化为返还总额不得低于可分配盈余的百分之六十。为了保护投资成员的资本利益， 法律规定对惠顾返还之后的可分配盈余， 按照成员账户中记载的出资额和公积金份额比例返还于成员。同时， 合作社接受国家财政直接补助和他人捐赠所形成的财产， 也应当按照盈余分配时的合作社成员人数平均量化， 以作为分红的依据。合作社特有的盈余分配方式， 充分体现了合作社的本质特征， 也体现了合作社资本积累与企业法人的显着区别。基于以上四点， 笔者认为， 合作社特殊的财产制度在资本积累和扩张方面起到了一定的限制作用。这种限制在保障农民成员利益的同时使得合作社在发展的过程中不能像企业法人那样迅速集聚资本， 扩大对外经营， 由此导致合作社在经营中很难形成市场支配地位。

　　第三， 合作社“一人一票”的民主决策机制避免了合作社管理中的权利集中。在制度设计上达到或者保护一组社会的和政治的价值， 尤其是包括避免在少数人手中的经济权力的“巨大化”和集中是反垄断法所追求的立法目的。《农民专业合作社法》第十七条规定， 农民专业合作社成员大会选举和表决， 实行一人一票制， 成员各享有一票的基本表决权。同时， 为了解决合作社的资金约束和鼓励成员与合作社之间的交易， 法律还设定了附加表决权制度， 并且对附加表决权的票数作了限制， 即不得超过本社成员基本表决权总票数的百分之二十， 以防止附加表决权的设置损害农民成员的民主决策权。附加表决权的规定有效的防止了合作社规模扩大后，资本投入多的核心成员对合作社决策的影响。合作社“一人一票”的民主管理机制相比公司“一股一票”的决策机制而言， 前者强调了成员的权利， 体现了公平的原则； 而后者强调了资本的权利， 体现了效率的原则。因此， 在合作社内部， 很难形成强势决定权的局面， 合作社的决策也很难受到个别单位或某几个社员的意志的影响。合作社决策机制上的这种效率的弱势性， 使得合作社缺乏形成垄断的基础。

　　综上所述， 笔者认为， 合作社在价值上并不具有垄断的取向， 并且其制度设计也使得合作社缺乏形成市场优势地位和垄断的基础。因此， 从保护农民的利益， 提高农民的市场竞争力的角度来说， 对农民通过合作组织这种弱小和尚不具规模的联合行为给予保护和反垄断法上的豁免具有很大的积极意义。

　　三、合作社经营行为的分析

　　实践中合作社的经营行为具有阶段性和多样性的特点。从合作社理论的角度看合作社并不具有垄断的价值取向， 从我国农民专业合作社的发展现状来看， 处在发育过程中的农民专业合作社也尚不具备垄断市场的能力， 但是， 随着合作经济组织的发展壮大， 合作组织的联合或者协同行为可能会在一定程度上妨碍正常的市场竞争秩序。根据《反垄断法》

　　第二条和第十二条的规定， 既然农民专业合作社从事商品生产、经营或者提供服务， 也具有法人地位， 因此其作为市场主体理应受到《反垄断法》的规制， 但该法同时又在第五十六条将农民专业合作社排除适用。我们有必要从公平交易的角度对合作社的经营行为进行分层分析， 从而更加合理地适用《反垄断法》的规定。

　　首先， 处在起步阶段的小规模农民专业合作社的经营行为主要是按照自愿互利的原则将分散的农户组织起来，根据生产经营发展和社员的需要， 为社员提供技术指导和服务、农资采购和供应、农产品的收购和销售等。入社农民实现了技术、信息的共享， 降低了生产成本， 提高了产品质量。合作社已经成为联系农户和市场的纽带。以合作社的名义参与谈判， 保护了弱小农民的利益， 有效地解决了农产品销售难的问题。这种分散农民的集中联合经营是局部的， 以解决农户与市场的矛盾为主要目的， 其形成的价格同盟或协同行为并没有明显的市场扩张的色彩， 因而不可能形成市场优势地位。

　　其次， 合作社作为社员利益的共同体， 同时也是利益的追求者， 不能排除合作社的经营行为会对市场交易秩序造成一定程度的影响。在参与市场竞争的过程中， 其可能的市场垄断行为主要会通过以下两种方式表现出来： 一是形成价格同盟。产品按照市场行情和农民协商定价后统一收购， 由合作组织一致对外是合作社经营中的主要方式之一。随着合作组织带动农户的增多和辐射范围的扩大， 合作社在与其他主体交易的时候谈判地位进一步提高， 通过合作社形成的价格同盟亦会在一定程度上影响谈判结果， 尤其是在一定区域内的合作组织， 可能因为产品供给的地域性特点， 合作社整体效益的影响会更为明显。二是滥用优势地位。合作社在对内关系上体现服务社员的宗旨， 而在对外关系上则是作为一个拥有法人地位的市场主体参与竞争。为了促进合作社发展，国家制定《农民专业合作社法》保护合作社公平地参与市场竞争， 并且在法律中明确国家的扶持政策。所以， 合作社整体上在资金、技术、市场信息等方面相对单个的农户而言具有明显的优势， 不能排除发展好的合作社利用质量、价格、政府支持等手段排挤其他规模不大的合作社或者农户个体。考虑到农业和农民的弱势性特点， 虽然价格同盟本身是市场经济中的一种变相的垄断行为， 限制了市场经济中自由竞争的法则， 但农民专业合作社是农民的合作社， 农民的这种价格同盟是其在市场竞争中的制衡力量， 以此提升自己的谈判地 位。因此， 虽然特定区域内的价格同盟会构成垄断， 但只要这种垄断不是以排挤其他市场主体为目的的， 对其进行反垄断豁免， 利用价格同盟的制衡实现反垄断法追求的法律公平价值是无可厚非的。同样， 对合作社经营过程中出现的滥用市场优势地位的行为， 也需要从合作社行为的目的出发做出价值判断。

　　最后， 考虑到一定时期内合作社与企业的联合越来越紧密， 合作社间的合作需求越来越强烈， 合作社的经营行为越来越复杂的趋势， 对合作社经营过程中的某些损害交易公平性的行为应当适用反垄断法进行规制。就普遍存在的企业与合作社结合的情况来说，《农民专业合作社法》中通过对非农民成员的数量限制、表决权、盈余分配等制度加以约束， 而实践中， 农民对龙头企业的依赖性较强， 农民虽然是合作社的社员， 但是他们往往只注重的是能否增收的现实问题， 对合作社的发展决策通常不会予以过多的关注， 所谓的民主决策也流于形式， 这实质上是企业借助合作社的外壳进行生产经营， 极易形成滥用市场优势地位的局面。如果这样的合作社之间进行合作， 那么势必会形成同一行业的企业间的价格同盟， 而这种企业间的价格同盟往往会背离市场经济竞争的本质， 是反垄断法规制的对象。

　　四、合作社反垄断豁免法律制度的完善

　　对农民专业合作社的联合、协同等特定的垄断行为予以豁免具有巨大的积极意义。但是， 鉴于对合作社经营行为的分析， 我国《反垄断法》的规定还需要进一步完善。

　　( 一) 国外合作社反垄断豁免立法实践的总结关于反垄断法对合作社的豁免适用， 反垄断立法比较完善的国家都在本国的相关立法中予以明确规定。例如， 德国《反限制竞争法中》第二十八条规定了对农业这一特定经济领域的豁免； 日本1 996 年修订的《禁止私人垄断及确保公平交易法》第六章规定了对合作社适用除外； 欧盟基于农业在国民经济中处于基础地位等特点， 除了允许经营者之间订立限制竞争的协议外， 还规定最低保护价格， 实行出口补贴， 根据《欧共体条约》第四十二条的规定， 欧共体的农业政策优先于竞争政策， 农业是惟一可以得到欧共体反垄断法豁免的行业； 美国1 922 年通过的《卡帕-沃尔斯坦德法》有条件的排除了反垄断法对合作社的适用， 许可合作社之间在不以独占市场为目的的前提下达成价格同盟。

　　国外立法实践的借鉴意义主要在于： ①对合作社的反垄断豁免是将合作社从反垄断法对某些限制竞争协议和企业联合的规制中豁免， 是有条件的豁免； ②反垄断豁免的发展趋势是对行为的豁免而不是对行业整体的豁免， 现代反垄断法的规制原则已经从传统的“结构规制主义”转向了“行为规制主义”, 在国际经济环境的影响下， 反垄断豁免越来越强调对特定行为的豁免。

　　( 二) 我国合作社反垄断豁免法律制度的完善笔者认为， 我国关于合作社反垄断豁免的法律制度应当借鉴美国、日本等国家的经验， 并结合合作社发展中复杂多样的特点进行安排。在制度安排上应当强调目的与行为的结合， 而不是单一的行为衡量。针对合作社经营行为的具体表现， 在是否应当适用反垄断法的问题上， 要考量行为的出发点。这是划分反垄断法对其豁免或适用的界限所在。具体来说， 制度设计中要包含以下方面：

　　首先， 立法中应当明确界定不属于垄断的经营行为。局部的分散的农户以解决小生产与大市场的矛盾为目的的集中联合经营， 不会影响市场竞争秩序， 因而其达成的价格同盟理应享有反垄断豁免。

　　其次， 从发展的角度出发， 对合作社做出的虽然影响交易公平性， 但并不以排挤其他市场主体为目的的行为应当排除适用反垄断法。合作社为促进成员增收的目的形成的一定区域范围内的价格同盟， 虽然对交易秩序造成一定的影响，1合作社的价格同盟是对市场交易的损害， 而从整体上看这种价格同盟取得的是与其他强势市场主体的制衡， 这种制衡恰恰是符合反垄断法的宗旨的。所以， 为了促进农业和农村的发展， 支持合作社的发展， 立法中应当规定对此类行为排除适用。

　　再次， 对合作社滥用市场优势地位的经营行为应当由反垄断法进行规制。农民专业合作社形成市场支配地位， 一定程度上有赖于与农民成员相结合的具有强势地位的企业成员， 会产生借合作社外壳进行经营的行为， 滥用市场支配地位， 其实质上已经背离了合作社的本质， 会影响公平交易， 破坏竞争秩序， 因此在规制的原则、方法、责任承担等问题上，对合作社垄断行为的规制应当与其他市场主体垄断行为的规制相一致。

　　最后， 要注意处理好反垄断法律规定和《农民专业合作社法》的衔接， 避免产生法律适用上的矛盾。

　　作者单位：中国农业大学人文与发展学院