摘要： 政府规制是政府为了维护公众利益和纠正市场失灵而规范市场主体活动的行为。农民专业合作社是因提高农民组织化程度而具有广泛正外部效应的特殊市场主体，如何规范并推动其发展，是政府规制的重要议题。除了规制主体(政府)和规制客体(合作社)之外，“第三方”的积极参与也可以有效提高农民专业合作社政府规制绩效。“社团法人”和“事业法人”作为“第三方”,助力农民专业合作社政府规制的关键，是强化对合作社的服务功能。即政府在原规制体系内，将原本由规制机构承担的部分服务职能委托非行政机构承担，集中为农民专业合作社提供服务，使农民专业合作社规制效果得到很大改善。

　　关键词：农民专业合作社；政府规制；社团法人模式；事业法人模式

　　政府规制(简称规制)是政府为了维护公众利益、纠正市场失灵，依据法律和法规，以行政、法律和经济等手段限制和规范市场中特定市场主体活动的行为，确立市场竞争秩序，促进市场经济稳健发展。[1]

　　农民专业合作社，是一种有效提高农民组织化程度的合法垄断组织，因其发展能够带来广泛的正外部效应，需要政府通过市场干预赋予其一定“特权”;而作为一类市场主体，政府又须留出市场规律发挥作用的空间，使其在竞争中焕发生机。农民专业合作社政府规制的创新，有利于优化合作社发展的外部环境。

　　在全国农民专业合作社发展如火如荼的大背景下，各级地方政府对合作社规制的“地方经验”非常多。本文选择并分析两个由“第三方”助力政府展开农民专业合作社政府规制的案例，分别来自上海市奉贤区和北京市密云县(本文案例涉及的数据和信息，直接来源于密云县合作社服务中心和上海市奉贤区农联会)， 其“第三方”助力政府规制的做法，分别可以冠以“社团法人模式”和“事业法人模式”,二者皆有可圈可点之处。

　　一、社团法人模式——上海市奉贤区的经验

　　奉贤区政府对农民专业合作社的规制另辟蹊径，培养了一个承接部分政府职能的有效载体--奉贤区农村合作经济组织联合会(以下简称农联会)：指导农民专业合作社规范化运行和市场化经营，为其提供多样化服务，协调其与政府职能部门、银行、保险公司、供电单位等各类组织的关系。农联会承接了原本由相关政府部门承担的部分指导、服务和协调职能，一定程度上化解了政府规制过程中的信息不完全、政府机构行政效率较低和寻租问题。

　　(一)政府推动成立社团法人--农联会上海市奉贤区地处上海市南部，人口80.84 万人，下辖8 镇。该区合作社发展速度较快，总体呈现覆盖面广、发展数量快、门类齐全、模式多样的特点。截至2009 年末，全区共有农民专业合作社250 家，其中当年新增61 家。出资成员总数19492 户，出资总额14981.55 万元，注册资本14535 万元，带动社员56424 户，农民组织化程度达62%.

　　1. 农联会的成立。奉贤区农村合作经济组织联合会成立于2004 年3 月，在奉贤区社会团体管理局登记，属社团法人，业务主管单位是奉贤区农业委员会。农联会依照章程运行，理事会四年改选一次；每两个月召开一次会长会议；半年召开一次理事会议，汇报理事会的工作和财务收支情况；每年召开一次会员大会，在会上除总结、汇报、规划外，还表彰先进会员。农联会实行会员制管理，现有287 家会员单位，50 家理事单位，设会长1 名、副会长6 名。农联会的经费来源由三部分构成：会费收入占60%,政府财政补贴占15%,为合作社服务收取附加会费占25%.

　　2. 政府的认可与支持。农联会的存在，离不开政府的认可与支持。一方面，农联会属非政府组织，运行经费是组织存续面临的第一个问题。奉贤区农委给予大力支持，人员从下属单位借调，借调人员的工资奖金由原单位负担，财力上给予适当补助，办公场所由农委安排，农联会负责基本费用。另一方面，协调作用的发挥必须得到政府职能部门大力支持。农联会在农业部门对合作社的管理中，承担着业务管理过程中的协调作用。落实农业和财政扶持项目，工商部门登记注册，税务部门减免税，农业部门确立示范社，银行发放贷款，技术监督、卫生和环保部门发放证照，供电部门落实用电优惠等，都会参考甚至主要依据农联会提供的合作社信息。固然，从理论上分析这种做法可提高行政效率，但如果没有各政府部门的配合，显然无法实施。

　　(二)农联会的职能上海市奉贤区农民专业合作社的政府规制职能主要仍由政府规制机构执行，如工商、税务、农业等部门各司其职，出台和依据相关规制法规对合作社予以规制。农联会是社团法人，没有行政职能，亦无法履行规制之责。但是，农联会对规制机构更好地履行其职能，提高规制效率，发挥了非常显着的作用。通过在合作社与规制机构之间的协调，通过对合作社运行的指导，通过对合作社的服务，原本由政府规制机构承担的大量琐碎细致的工作转至农联会，减轻了规制机构负担，提高了规制效率，规制机构及合作社都从中受益。

　　1. 协调。在各级政府针对农民专业合作社的扶持政策接踵出台之际，各项优惠政策的贯彻落实都面临大量协调工作。农联会作为农民专业合作社的代表，在融资、办证、登记、税收、用电协调等方面发挥了突出作用，涉及到工商、税务、银行、供电、保险公司等不同类型的组织，解决了单个合作社无力解决、政府职能部门不易解决的问题。截至2010年6 月，帮助合作社协调贷款余额达1.2 亿元，帮助协调合作社享受减免税116 家，减免税销售额5.2亿元，帮助协调合作社享受电价优惠、用地优惠和市财政项目扶持等。

　　2. 指导。农联会的指导职能主要体现在合作社登记设立和组织规范化建设两个方面。在指导合作社组建和运行中，农联会要求会员合作社要持续经营有效益，积极开拓对外经营业务和逐步完善经营体制；要求会员合作社的办公场所、财务制度和决策顺序要规范；要求会员合作社建立理事会议事制度、农业技术培训制度和食用农产品的安全监管制度。

　　3. 服务。农联会提供的服务主要体现在三个方面：营销、宣传和培训。2009 年农联会筹备成立了“奉贤区农产品营销联合会”,经农委审批，区民政局登记。

　　联合会成立后，建立了营销网站，收集了会员单位的经营信息上网，目前点击率不断攀升。农联会还积极向新闻媒体推荐典型合作社，介绍全区市级示范合作社。农联会还在落实各规制机构的培训任务、组织展开培训、提高培训效率方面发挥了积极作用。

　　(三)社团法人模式的成效及难点上海市奉贤区农联会是典型的非政府组织，针对农民专业合作社提供诸多服务，实质上是在协助政府对农民专业合作社予以规制，而且取得了很好的成效。

　　1.农联会减少了因信息不完全造成的政府失灵。

　　合作社信息是否全面准确，是影响行政决策主体判断的一个重要因素。一方面，农民专业合作社因组建门槛低、管理规范化程度低、新建合作社数量多等原因，信息汇总数量少且可信度低，影响规制部门根据翔实信息对之予以规制；另一方面，各级政府针对农民专业合作社的规制措施出台时间集中，各种政策和不同部门之间的衔接尚未理顺，信息统计、汇总和发布也存在不少问题，影响合作社对所需信息的获取和利用。

　　总之，规制主体与客体在信息的汇总、处理和沟通上短期内很难顺利契合。

　　农联会成为政府与合作社信息沟通的中介，减少了因信息不完全造成的效率损失。对合作社而言，通过农联会的服务，可及时了解政府各部门的相关法规和政策，正确理解政府在农业发展中的政策导向；迅速找到在管理和运行中随时会遇到的障碍，表达自身对政府各部门服务的需求。对政府各规制机构而言，工商部门的登记注册，税务部门的减免税收，技监、卫生、环保和供电部门的监控与优惠措施的实施，都需要以翔实的合作社信息为依据，以降低规制成本并提高规制效率。

　　2. 农联会降低了寻租机率。政府大力扶持农民专业合作社，推高了社会寻租预期。近几年各地普遍出现的“假合作社”和一些套用扶持资金的现象，就是寻租预期释放的表现。而规制体系的合理设计可堵住很多寻租漏洞，通过非政府组织在权力行使过程中发挥制衡作用就是一个有益的探索。作为非政府组织的上海市奉贤区农联会，一方面，缩小了寻租空间。农联会的介入是以提供翔实可信的信息为前提的，因此可堵住信息不完全造成的违规漏洞，缩小寻租空间。另一方面，增加了寻租成本。如果扶持项目的审批者直接面对合作社，在项目运行的规定尚存在漏洞时，二者比较容易形成“共谋”,违规违法事件亦容易产生。但是，当农联会对合作社的评价和判断成为政府部门实施优惠政策的必要条件时，规制权力和自由裁量权的使用就多了一个牵制者，寻租行为的成本也会相应增加。

　　3. 农联会提高了服务的效率。在农民专业合作社发展中，“服务”是政府的一项重要职能。但是，对数量多、规模小、实力弱、初成立者居多、规范化程度低的合作社而言，服务需求种类多且数量大。诸如填写减免税、享受农业用电、借贷申请等申请表，准备申报项目的材料，商标注册，会计记账等琐碎事务都需大量服务与指导。各政府部门，尤其是基层政府职能部门，若想直接面对大量合作社并满足其服务需求，难度很大。

　　由于辖区内农民专业合作社都是其会员，农联会可以在较短时间内，收集、汇总和处理合作社信息，准确把握大部分合作社急需解决的问题，有重点分层次地予以协调或解决；包括服务需求在内的各种信息，也可应用于各政府规制机构，有助于提高服务效率；农联会直接面对合作社的服务和沟通工作，在一定程度上使规制机构摆脱了大量诸如政策解读和程序解释之类的繁琐事务，将更多精力投入到政策措施的改善和控制上；农联会还代表合作社在与诸如银行、保险公司、媒体等单位的交涉中获得话语权，帮助合作社解决一些政府无暇协调，而单个合作社又无力协调的难题。

　　4. 作为社团法人的联合会，发挥其服务功能的主要难点在于，如何既得到政府支持，又不受政府影响并坚持独立运行。这主要取决于两个因素。一是联合会运营经费能否保持独立。目前其经费中政府补贴比例较小，占15% ;会员缴纳比例最高，占60%,服务收费25%,这使其对政府的经费依赖度很低，对其保持独立性很有利。二是联合会的服务功能与原属规制机构的利益相冲突时，能否得到支持。该联合会在规制机构适度放权中实现了更多服务功能，例如在合作社办理减免税申请时，联合会确认的相关信息，成为税务部门办理免税的主要依据，这实质上是税务部门将申报信息审查的权力部分委托于联合会。这样的放权，既发挥了联合会作为农民专业合作社联合组织的信息优势，又降低了规制机构的行政成本。

　　但是，这种规制方式的选择，也需要具备一定客观条件。奉贤区地处上海市郊区，农民的市场意识和民主意识较强；政府的行政能力和财力支持也具备一定优势，这些因素都为这一尝试的成功奠定了坚实基础。

　　二、事业法人模式--北京市密云县的经验

　　密云县政府对农民专业合作社的规制，是通过将一些规制机构的服务职能整合到新成立的事业单位--合作社服务中心，改善对合作社的服务，最终提高规制效率。合作社服务中心的主要职责：一是规划，研究拟定合作社发展规划。二是服务，包括推进合作社组建；落实合作社扶持优惠政策；为合作社提供融资、信息、培训、保险等服务；协调解决合作社发展遇到的困难和问题。三是监督，包括指导和监督合作社财务工作和推进合作社规范化运行。

　　(一)通过规制机构改革成立事业单位--服务中心目前，密云县的农民专业合作社获得快速健康发展，在联结农户与市场，引导农民参与市场竞争方面成绩卓着：合作社总体规模迅速增长，到2010 年9 月，全县农民专业合作社发展到767 个，入社成员占全县从事一产农户的77.9% ;合作社实力持续增加，全县70% 农产品由合作社组织销售，农业主导产业和特色产业的龙头基本上由合作社牵领；对农民增收的带动作用显着，2009 年，合作社成员来自社内的人均收入达4500 元，远高于该县人均农业纯收入2500 元的水平。这样的成绩，与该县政府的规制创新不无关系。

　　2003 年，密云县委县政府成立了农民专业合作社工作领导小组，下设办公室，经管站内设专业合作指导管理科，乡镇一级也随之设立相应组织机构。2008年6 月，密云农民专业合作社服务中心(以下简称服务中心)正式成立，定性为全额拨款的正处级事业单位。市农村经管部门对其给予业务指导，下设8 个主要业务科室。服务中心在乡镇一级主要依托经管站，每个经管站平均设置3 ~ 5 人，并设1 名专管员。

　　(二)服务中心的职能服务中心承担的服务，覆盖了农民专业合作社经营的管理、商业、资本、技术、会计和安全活动等各个环节。

　　1. 登记注册服务与推动合作社规范运行。服务中心建立了合作社注册登记“一站式”服务平台，建立起全程代理的“一站式”服务制度。在各镇经管站建立了注册登记二级服务平台，简化注册手续。组织“民主日”活动，通过召开成员( 代表) 大会、理事会、监事会现场观摩会的形式，展开规范运行宣传。

　　2. 建立市场营销平台。2008 年成立的产品销售中心，截至2009 年6 月底，共为140 余家合作社销售100 余类农产品，销售额共计5200 余万元。

　　3. 建立融资服务平台。2008 年，北京密云农业担保有限公司成立，注册资本5000 万元，企业化运作，主要为农产品生产加工企业、农民专业合作社、乡村旅游和农户贷款作“信用担保”.截至2010 年底，分别与国家开发银行、北京银行、北京农业银行签订了贷款担保协议，先后为17 家合作社发放贷款担保累计4745 万元，贷款主要用于合作社的流动资金，缓解了合作社融资难的问题。

　　4. 建立培训服务平台和信息服务平台。对乡镇主管领导、经管站站长、农民专业合作社专管员、合作社理事长及财务人员，采取专家讲授、中心领导讲课、典型发言等多样化的培训形式展开大量培训。

　　2009 年以来，服务中心还采用开通网站、广播、电视、手机短信等方式，提供信息服务和宣传。

　　5. 建立会计服务平台，规范财会管理。建立专业合作社财务服务托管制度，享受国家扶持补助资金、北京密云农业担保有限公司担保以及与县农民专业合作社产品销售中心直接对接的专业合作社，全部纳入托管范围。

　　6. 建立农业保险服务平台。大力发展政策性农业保险业务，2009 年，种植业保险共承保34743.69 亩，涉及农户7625 户，6663 户受灾农户得到赔偿113.9万元。2010 年，合作社政策性农业保险覆盖范围进一步扩大，涉及险种18 项。

　　(三)事业法人模式的成效及难点事业法人是否可被视为非政府组织，这一点容易产生争议；但本案例的服务中心是独立于规制机构和合作社的“第三方”却是不争的事实。这种通过组建事业单位作为“第三方”,协助政府规制机构服务于农民专业合作社的方式，成效也比较显着。

　　1. 通过机构与职能整合提高服务效率。现有政府管理体制存在因部门分割造成的管理低效问题，合作社扶持政策密集出台，且涉及职能部门较多，部门之间工作衔接不畅便在所难免。成立服务中心，可减少因部门职责衔接不畅带来的行政效率损失。同时，在对农民专业合作社规制中，政府须将服务理念贯彻在每个工作环节中。服务中心针对合作社服务需求而设立，为合作社提供服务的优势与奉贤区农联会有异曲同工之妙：通过收集和整合合作社各类信息，准确把握合作社需求；通过指导农经站工作，直接服务于合作社；通过与政府职能部门协调，解决合作社一些具体困难，对提高政府相关服务效率大有益处。

　　2. 先建章立制，再依法规制。服务中心运行有一个突出特点，即先完善相关制度和措施，制定对合作社的规制依据，然后依法开展各项工作。合作社服务中心建立健全了密云县农民专业合作社规制制度，于2008 年底出台并下发规制文件汇编--《密云县农民专业合作社24 项制度及办法》，内容涉及合作社运行和政府扶持、服务与指导相关的各项制度，全面涵盖农民专业合作社经营涉及的内部管理、商业、技术、财务、会计和安全等领域，是合作社规范运行和政府依法规制的依据。

　　3. 唤醒农户在合作社中的主体意识。服务中心在推动农民专业合作社发展过程中，非常重视唤醒小农户的主体意识，培养成员的合作意识。一方面，中国目前推行的农民合作事业在农村是一项全新事业，多数农民对合作社的本质和特点缺乏认识，特别是经历过人民公社时期的农民仍对合作社心存芥蒂；另一方面，农民专业合作社是农民自治组织，政府滥用命令只会给其发展带来诸多隐患。

　　4. 主要难点是规制者利益格局的调整。各规制机构“权力与责任”的权衡，是设置规制机构和对其进行职能调整时很难处理的问题。成立服务中心就此须解决两个问题：一是如何将部分职能从原有规制机构中剥离出来，顺利整合到服务中心，二是如何实现原规制机构与服务中心的权责交替和衔接。

　　暂且不论服务中心成立时的责权分配之难，即便目前服务中心运行已然处于基本顺畅的阶段，仍会受其困扰。例如，服务中心针对合作社承担了大量服务，并掌握了诸多行政决策所需的合作社信息，那么，在农委就有关合作社方针政策、项目支持和能力建设等进行决策时，在其他拥有支农项目审批权的规制机构进行相关决策时，服务中心应当直接参与决策，还是只要提供决策所需信息即可?定性为事业单位的服务中心，在整合服务过程中，需要拥有哪些“权”,才能既有利于其职能发挥，又不增加异变为行政机构的风险?再如，合作社财务管理指导和审计工作原属经管站职责，目前虽由服务中心承担，但尚未实现职能顺利衔接。打破旧的利益格局，重新建立贯彻服务理念的规制机构或服务机构之间的权责布局，是密云县在农民专业合作社规制探索中，需要进一步破解的难题。

　　三、“第三方”助力政府规制的关键：强化对合作社的服务功能

　　政府规制的主体是行政机构。奉贤的农联会和密云的服务中心都不是行政机构，二者为农民专业合作社提供的服务，从严格意义上讲，不能被称为是政府规制行为。但是，二者都作为既非规制主体，亦非规制客体的“第三方”,履行着农民专业合作社规制法规中要求相关规制机构履行的服务职责。

　　实质上，两地政府都将在原规制体系内，将原本由规制机构承担的部分服务职能，委托非行政机构集中为农民专业合作社提供，并因此使当地的农民专业合作社规制效果得到很大改善。其优点很突出：一是职能整合提高了效率，破解了不同行政机构之间的协调难题，减少了不同机构履行各自职能时的摩擦；二是信息的收集、整合和共享也提高了效率，合作社信息可应用于各规制部门的行政过程，各规制部门的信息也可在整合之后被传递到合作社；三是人员整合提高了效率，培养了一批既深入了解基层合作社，又熟悉各规制部门所有规制政策的服务人员。这样，规制政策的调整更加及时合理，贯彻更加到位，建立了规制机构与合作社之间畅通的沟通渠道。

　　二者的最大差异在于所委托机构的组织性质完全不同，奉贤区政府是委托辖区内农民专业合作社组成的联合会，是社团法人；密云县政府是在行政机构改革中整合一些规制机构的服务职能，委托给新成立的服务中心，是事业法人。因机构性质不同，运行中产生的问题也有差异。

　　密云县的做法，承担了较高的服务中心行政化风险。

　　根据《民法通则》第三章的规定，我国的法人类型包含四类：企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。事业单位，是中国旧的行政体制下产生的至今仍在改革的一类独特法人，与行政机构之间关系复杂，很多承担着行政执法职能。服务中心在承担了一些原本属行政机构的职能后，很容易产生“要权”的冲动，在中国事业单位与行政机构边界不清的情况下，不知不觉间走向行政化。服务中心运行中感受到旧的利益格局阻碍了其开展服务职能，因此倾向于将原有规制机构的一些决策权，随其事务一同转移到服务中心。这种想法，实质上是旧的行政体制下形成的惯性思维。如果这样，无论给其组织如何定性，服务中心都会逐渐异化为因合作社规制需求而分设出来的又一个行政机构，最终难免生出一些行政机构固有的弊病。因此，在农民专业合作社规制中，政府可以建立服务中心，但需要强调的是其“服务”职能。服务中心发挥信息优势和整合优势，应当通过参与决策、影响决策和为决策提供依据等方式，绝不是掌握决策权。服务中心定位是否准确和明确，会影响到这一探索的最终效果。

　　奉贤区的做法则不存在农联会行政化的风险，但须坚定保持其独立性。农联会的健康运行，既离不开政府支持，也离不开其独立性的维护。诚然，在欧美发达国家，大量非政府组织为农民合作社提供着多样化服务，代表合作社向政府表达诉求，代表合作社与相关市场主体交涉，发挥着政府组织不可替代的重要作用。但是，在中国，非政府组织健康发展面临一个悖论：没有政府支持，便既无运转资金，又无实现某些功能和作用的空间；得到政府支持，又因受制于政府而丧失独立性，逐渐异变为政府的附属品。奉贤区农联会接受了政府资助，但自筹资金占大部分，因此所受牵制有限；政府的支持更大程度上体现在通过规制机构适度放权，给联合会留出更多服务空间。做到这一点，实属不易，既需要政府置身于外的决心，也需要联合会坚持民主管理的恒心，还需要会员合作社对联合会运行的积极参与和监督。联合会能否继续保持其独立性，是影响到这一探索最终成效的关键因素。

　　在农民专业合作社规制中，大量庞杂的服务需求必然会与规制机构难以提升的行政效率产生巨大矛盾，缓解这一矛盾是政府必须迎接的一个挑战。中国目前社会服务滞后，使很多本可由社会承担的服务功能，都留在了行政机构内部；而行政机构承担这些服务，不但推高了服务的生产成本，还加剧了一些行政机构的痼疾。密云和奉贤两地的探索，都取得了显着成效，关键就在于将这些服务剥离出行政机构，集中向农民专业合作社提供，大大提高了服务效率。当然，两地具体承担服务的机构性质有所不同，对此不能简单评价孰优孰劣，只要是基于本地复杂的现实条件做出选择后，趋利避害，把握方向，就可改善对农民专业合作社的服务，提高规制效率。

　　参考文献：

　　[1] 王健.中国政府规制理论与政策[ M ] . 北京：经济科学出版社，2008.4.

　　作者简介：

　　任梅，内蒙古财经学院副教授，管理学博士，呼和浩特市，010051.

　　刘银喜，内蒙古大学公共管理学院副院长、教授，管理学博士，呼和浩特市，010021.