——访国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英

　　日前，《全国土地整治规划(2011—2015年)》(以下简称“《规划》”)经国务院批准正式颁布实施。作为我国继《土地开发整理规划》后的第二个土地整治事业五年规划，《规划》以保障国家粮食安全为首要目标并以推进新农村建设和统筹城乡发展为根本要求，为我国“十二五”期间的土地整治工作明确了思路。

　　事关耕地保护、国家粮食安全及城乡统筹发展的土地整治工作，当前正面临哪些待解难题?就此，中国经济时报记者专访了国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英。

　　生态安全影响土地整治战略设计

　　中国经济时报：你认为如何在城镇化加速推进的背景下有序开展土地整治工作?

　　刘守英：目前，我国的城镇化路径正从以“土地城市化”向“以人口城市化”为主转变。近20多年以来，我国大中城市的框架已基本搭建完成，当前面临的主要问题是如何在现有城市规模内接纳更多的城市人口。

　　原来的工业城镇化模式是以牺牲土地甚至是多占土地为制度代价的。随之而来的2亿多农村人口不断涌入城市带来了进城农民原先占有宅基地、承包经营土地如何退出的问题。对土地整治制度设计而言，重点是要创造“人地分离”的机制。

　　中国经济时报：随着农村人口大量进城或外流，农业人口减少和国家粮食安全间的关系有着怎样的变化?

　　刘守英：在城镇化快速推进，农村人口大规模进城前，农业份额比重和农村就业率都较高，当时的粮食安全是以自我平衡为前提和基本设计的，小规模农户是提供粮食安全的主体。

　　然而，当农业份额不断下降，农户收入结构中的非农收入比重提升后，农户的生产积极性也显著下降，促使以小农作为粮食安全供给主体的思路面临巨大挑战。

　　当劳动力供求发生变化后，农村和城市间争夺劳动力的局面也随之加剧，结果就是“不合算就弃耕”。在这种格局下，一是以低价粮支撑，靠小农户支持的粮食安全时代要结束了；二是粮食安全区域自给政策含义要发生很大变化，需要重新考虑。这需要注重对所谓农业份额下降后的国家粮食安全战略展开研究。

　　中国经济时报：我国的土地整治未来面临的形势怎样?

　　刘守英：就我国农业发展和土地整治宏观战略而言，生态安全的重要性正在不断提高，并对土地整治战略设计产生着重大影响。

　　原来的农业制度设计主要是出于保证粮食安全的考虑，现在则更多要考虑生产和生活之间的竞争，未来则会重点考虑生态因素。因此，后期的土地整治要更多考虑生态因素的制约作用，进行土地整治区域综合分析，对从生态角度不适宜进行整治的区域，就要坚决予以退出。

　　保障粮食安全和实现城乡统筹

　　中国经济时报：本次《规划》对土地整治提出保证粮食安全和统筹城乡发展的目标要求，你如何理解?

　　刘守英：首先，从早前目标较为单一的土地整理向综合整治的土地整治改革方向转变是正确的。其次，从原来整治单一为“保障粮食安全”的目标变为“保障粮食安全和实现城乡统筹”的目标要求，正是对土地整治与经济社会发展相适应的有力尝试。

　　为此，要加强对城乡统筹制度设计中有关土地整治与其他相关制度安排之间关系的研究。城乡统筹是个大的宏观目标，而土地整治则是其中的一项工具，其与其他制度、机制是有关联但并不完全统一的。目前，针对城乡统筹的整体制度安排与土地整治制度安排之间的关系研究还不充分。

　　中国经济时报：据了解，实现《规划》建设4亿亩旱涝保收高标准基本农田的目标，预计总投资约需6000亿元，你认为这笔资金投入该如何花?

　　刘守英：这是土地整治资金组合使用的问题。目前来讲，涉农资金下达到地方以后，会按照不同来源途径划分资金的不同功能和用途。其中，农业、农发、水利、交通、国土等不同部门的资金会通过不同路径下达，也会发挥不同作用，并实现不同目标。因此，要将这些资金从中央角度进行统筹是不可能的。

　　对此，究竟需要落实到哪一个层面，才能有效促进这些资金有机整合，继而使不同资金聚合以后为土地整治服务，并使土地整治的整体效益发挥到最大值得关注和思考。

　　中国经济时报：你认为我国当前土地整治制度还有哪些问题，应如何应对?

　　刘守英：目前，土地整治的项目管理制度在保证大项目实施上是比较有效的，但这套制度目前存在两个问题：一是农民的亲切度不够，即农民的参与度不足。这就容易导致整治项目仅是“国家在整治”；二是整治后的后续维护机制不够。

　　因此，应做好三方面考虑：第一，重大项目和一般项目应该有所区别。当前，国家工程和地方工程都混在一起，国家项目基本建设完成后就不管了，这样就使一些重大工程丧失了长期维护的能力；第二，土地整治资金的使用。从国家层面来讲，主要应考虑如何建立监督机制和评价机制来保证土地整治资金的有效投入和使用；第三，加强研究以农户为主体的整治机制。如果整治后的新增耕地完全在政府手中，农户对土地的使用积极性就不高，重大工程整理出来的土地在权属上应该有一整套制度安排，以长期保持项目和农民之间的利益契合