钱忠好等：外部利润、同意一致性与昆山富民合作社制度创新

作者：刘芳钱忠好郭忠兴来源：《农业经济问题(月刊)》 2006年第12期日期：2012-04-05 浏览：529

　　外部利润、同意一致性与昆山富民合作社制度创新

　　—— 昆山富民合作社制度创新的制度经济学解析

　　内容提要： 本文认为，为了解决土地征用诱发的矛盾，农地股份合作制应运而生。江苏省昆山富民合作社在农民集体土地上建造厂房、楼房出租，将农民土地承包经营权延伸到工业领域，农民直接分享土地非农化增值收益，这种做法既有效地回避了与现行法律的直接冲突，又实现了农民、集体、用地单位和政府的一致同意，最大限度地减少了制度变迁的成本，取得了良好的制度绩效。

　　关键词：外部利润同意一致性合作社制度创新昆山富民合作社

　　一、问题的提出

　　改革开放以来，我国经济得到了长足的发展， 20 世纪90 年代后更是进入工业化和城市化的快速发展期。与之相伴随，必然要有一部分农用地转变为非农用地。

　　我国现行农地非农化的唯一合法途径是土地征用或征收。应该承认，政府为了公共利益的需要动用征地权是完全应该的，并且，在财力有限的情况下，通过土地征用能有效地解决政府特别是地方政府财力不足的问题，因而，这一模式得到了政府特别是地方政府的支持和欢迎( 周其仁， 2004; 钱忠好， 2004) .但是，现行的土地征用政策不仅突破了公共利益的限定，而且土地征用补偿偏低，农地非农化增值收益绝大部分为国家垄断性占有，导致土地市场非均衡，直接损害了农民的土地权益，带来了社会福利的损失( 钱忠好， 2004; 周其仁， 2004) .党国英的测算表明， 1952 ! 2002 年，农民向社会无偿贡献的土地收益为51535 亿元； 2002 年农民无偿贡献的土地收益为7858 亿元，相当于被无偿剥夺了价值26 万亿元的土地财产权，而累计支付给农民的土地征用费不超过1000 亿元( 党国英， 2005) .目前，全国失去土地沦为# 种地无田、低保无份、上班无岗?状态的农民总数已经达到4000~ 5000 万人，远远超过下岗工人的人数( 王平， 2005) .

　　为了解决土地征用诱发的种种矛盾，各地纷纷在正式制度边际上进行探索和创新，农地股份合作制由此应运而生。

　　农地股份合作制作为一种自下而上的诱致性制度创新( 史金善， 2000; 温铁军等， 2002) , 源于当事人对外部利润的追逐以及由此形成的制度创新一致同意( 钱忠好等， 2006) , 而且，地方政府和农民群众一起扮演着谋取外部利润的第一行动集团的角色( 傅晨， 2003) .王琢( 1994) 认为，农地股份合作制突破了现行农地制度的束缚，初步形成农民土地产权和股份合作法人产权的双层土地产权结构；股份合作制的实质是合作制( 杨坚白， 1994; 陈和均， 1993) , 是在经典的合作制中引入了股份制的某些做法，是对经典合作制的继承和发展( 尹云松， 1995) , 它满足了部分农民公平与效率的双重追求( 于宗亮等， 2004) , 实现了劳动的联合和资本的联合( 冯开文， 2003) ; 傅晨认为，农地股份合作制实现了股份制和合作制的融合( 傅晨， 2001) ; 巫继学( 2005) 认为，农地股份合作制是一种土地私有制；章政( 2005) 认为，农民以土地使用权入股，降低了产权界定的技术难度，节省了管理费用，便于实现土地实物形态上的合并；刘承礼( 2003) 认为，农地股份合作制所有权的共有性与治理的封闭性导致较高的内生交易费用。蒋省三等( 2003) 认为，农地股份合作制在不改变集体土地所有权性质的前提下，打破了国家统一征地、垄断农地非农化的格局，为农民利用自己的土地推进工业化留下了一定的空间。

　　尽管现有研究对农地股份合作制制度创新的诱因、性质进行了较为深入的分析，但大多缺乏对个案的深刻解剖。江苏昆山农民借助富民合作社，在农民集体土地上建造标准厂房、打工楼出租给用地单位，将农民土地承包经营权延伸到工业领域，直接分享土地非农化增值收益。昆山富民合作社的做法既有效地回避了与现行法律的直接冲突，又实现了农民、集体、用地单位和政府的一致同意，最大限度地减少了制度变迁的成本，取得了良好的制度绩效。因此，研究者选择昆山富民合作社为研究对象，以“外部利润”同意一致性! 农地制度创新。为研究主线，对昆山富民合作社的制度创新进行制度变迁视角的解读，探讨蕴含其中的理论价值和政策含义。

　　二、外部利润、同意一致性与农地股份合作社制度创新：理论解释

　　( 一) 外部利润与制度创新按照制度变迁理论，制度创新的动力基础是外部利润，外部利润又与制度环境变化有关。外部环境的变化使得外部利润不断累积，并诱致当事人进行制度创新。

　　尽管几乎所有的研究都证明，改革开放后，以家庭联产承包责任制为主要内容、农村土地所有权与承包经营权相分离为主要特征的农地承包经营制度极大地促进了中国农业的增长，但是，一个不可否认的事实是，随着时间的推移，中国社会经济正逐步由农村社会向城市社会、农业经济向工商业经济、计划经济向市场经济转型。在这样的转型期，农地制度所面临的外部环境条件必然会并且已经发生着深刻的变化( 张红宇， 2005) .

　　从理论上分析，经济转型可能会导致农地承包经营制度创新。一方面，经济转型所导致的资源利用效率的改进将导致关键经济参数如非农就业率、工农产品相对价格等变动，而这些参数的变动又将改变农户及其他经济主体经济活动的潜在收益和成本；另一方面，经济转型意味着制度价值取向的改变，非农制度安排如农村税费制度、农村社会保障制度等的改革同样会影响到经济当事人制度选择的边界，改变着经济活动的收益和成本。经济行为主体潜在收益和成本的变动将改变农地制度的收益结构并产生两种外部利润：生产性利润和非生产性利润。前者源于当事人的生产性努力，后者源于当事人的分配性努力。由于这种外部利润并不能在现行农地制度安排下获取，当事人就会产生新的农地产权追求，诱致农地制度创新。

　　钱忠好等( 2006) 的研究表明，农地股份合作制的外部利润主要包括农地规模经营收益、农地非农化增值收益及其分享、节约的交易费用。外部利润的存在诱致着当事人农地股份合作制制度创新的努力。

　　( 二) 利益集团与制度创新青木昌彦( 2001) 认为，制度的本质特征是参与人行动选择的自我实施规则，这些规则规制着参与人持续不断的互动过程。由于制度创新的过程其实质是产权的重新界定、调整、配置的过程，这势必会对当事人的经济利益有所影响，而各个行为主体效用函数的多样性、不确定性，又会导致其利益结构的差异，这样，具有不同偏好、利益和政治力量的制度创新主体就会组织起来，形成能够采取集体行动的同盟性组织即利益集团，而且，利益集团的规模制约着集体行动的能力，集团规模是集团行动效能的函数变量( 奥尔森， 1995) .显然，利益集团之间利益的耦合程度及其力量对比关系决定着制度变迁的路径和维度( 程虹，2000) .车裕斌( 2004) 将中国农地产权制度创新的利益集团分为三类：私人产权要求者、农村基层管理者、政治家和官僚。经验观察显示，我国农地股份合作制制度创新的参与主体或利益集团大体可分为中央政府、地方政府、用地单位或企业、乡村集体经济组织和农民。

　　( 三) 同意一致性与制度创新制度创新源于经济当事人对外部利润的追逐。但是，个体理性并不是集体理性的充分条件，制度创新是一个集体选择行动的过程，利益集团之间能否就制度创新行动达成一致同意将影响到制度创新的速度、成本，决定着更加有效的制度创新能否发生( 青木昌彦， 2001) .按照维克赛尔的观点，判断制度创新是否具有效率的标准是当事人之间能否达成一致同意( J. M. Buchanan, 1989) .因此，在研究制度创新问题时，我们不仅要考察制度环境变化所带来的外部利润，而且要研究制度创新中是否实现了经济当事人的一致同意?? .

　　在农地股份合作社制度创新中，利益集团的一致同意意味着实现了帕累托改进，而一个帕累托改进的农地股份制制度创新会得到所有参与人的拥护和支持。

　　三、昆山富民合作社制度创新的制度经济学解析

　　( 一) 昆山富民合作社发展概况昆山市地处江苏省东南端的太湖下游，位于上海1 小时车程辐射区内，四周与常熟、太仓、吴县、吴江和上海市的嘉定、青浦接壤，地理位置优越，交通发达。

　　改革开放以来，昆山社会经济得到了迅速的发展。目前，昆山市已经形成以开放型经济为主导、一二三产业协调发展的良好局面。2004 年，地区生产总值和一般预算收入总量居江苏省第三位，人均地区生产总值和人均一般预算收入高居江苏省各县( 市) 之首位，在全国百强县( 市) 评比中位居第二位。

　　昆山富民合作社的制度创新衍生于昆山农地非农化的进程中。初期，受现行政策的约束，昆山农地非农化的唯一合法途径是国家征用。但是，较高的土地出让金和较低的农民征地补偿的矛盾极大地挫伤了农民和集体农地非农化的积极性，非农建设用地供求缺口极大。1996 年9 月，苏州市政府下发文件，允许集体存量建设用地使用权可以有条件地进行转让、出租。这为规避土地征用政策、集体土地直接非农化带来了契机。制度环境的变化诱致对外部利润有敏锐感知能力的熊彼特意义上的企业家产生农地股份合作社制度创新的需求。????

　　2002 年，为规范农地股份合作社的发展，昆山市政府正式将农地股份合作社命名为富民合作社，并得到了昆山、苏州和江苏省地方党委领导人的认可。昆山市委为此发布富民政策28 条，明确要求由富民合作社进行原创型企业基地建设。原创型企业基地经政府统一规划后，由镇政府、农村集体经济组织以及农民共同参股投资，统一修建三层以上标准厂房和道路、食堂等公共服务设施，为成长型小企业的发展提供基地载体。这一全新的政策规定为农地直接非农化打开了制度缺口。

　　2003 年6 月，苏州市政府出台相关政策，允许农民自发以土地使用权或资金入股，组成富民合作社租赁集体土地，建造标准厂房对外出租，年终按股分红。2003 年11 月，江苏省政府批准昆山作为全省集体土地使用制度改革试点单位，允许农民集体直接以土地或将土地开发为标准厂房等出让出租，集体建设用地同国有土地一样可以出让、转让、出租、抵押、作价入股。除集体土地使用权不能进入经营性领域外，集体土地和国有土地使用权一视同仁，两种产权，同一市场，统一价格，同场交易。

　　截至2005 年8 月底，昆山全市累计登记组建的富民合作社达160 家，入社农户11927 户，入社股金36138 万元。其中，农户入股24750 万元，集体参股11388 万元，平均每户入股2 万元。

　　( 二) 外部利润与昆山富民合作社制度创新1?? 正式规则保留的例外：制度边际上创新的可能性。尽管我国现行法律规定的农地非农化唯一合法途径是土地征用或征收，但是，现行政策规定保留了例外，这为地方政府制度边际上的创新提供了可能性。

　　例外之一： 1997 年4 月15 日，中共中央、国务院颁布的《关于进一步加强农村集体土地管理的通知》中明确规定， “用于非农业建设的集体土地，因与本集体以外的单位和个人以土地入股等形式兴办企业，或向本集体以外的单位和个人转让、出租、抵押附着物，而发生土地使用权交易的，应依法严格审批，要注意保护农民利益”。

　　例外之二：《土地管理法》第60 条规定，农村集体经济组织“与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的”，可以在符合土地利用规划、通过行政审批的条件下，合法将农地转为非农建设用地。这意味着农村集体经济组织可以以土地使用权与其他单位或个人共同投资兴办联营企业。

　　土地征用制度确定的征地补偿标准与农民心里预期相差甚远，农民既要获得尽可能多的土地增值收益，又不能在原则上违反现行法律法规，这意味着农民只能在制度边际上进行创新，在法律法规留下的制度空间上进行创新。昆山农民以土地使用权或资金入股，组成富民合作社租赁集体土地，建造标准厂房对外出租，年终按股分红，非常巧妙地在国家正式制度边际上跳了一次舞。

　　2.先行者农地股份合作社制度创新的示范效应：节约学习成本。早在20 世纪90 年代，国家就在广东南海进行农地股份合作制的改革试验，并取得了良好的效果。( 初可佳， 2002; 中共南海市委、南海市人民政府， 2001) % .南海土地股份合作制的制度创新既解决了集体公共品的投入问题，也解决了农民对土地级差收益的长期分享问题，又降低了企业的创办费用和门槛，同时使政府的土地征用行为得到了规范，实现了农民、企业、地方经济发展的# 三赢?( 国务院发展研究中心课题组， 2003) .广东南海农地股份合作社制度创新的成功，对昆山有着极强的示范效应，并大大节约了昆山富民合作社制度创新的学习成本。

　　3.土地增值收益及其分享：富民合作社制度创新的外部利润。20 世纪90 年代初期，随着上海市产业结构的快速升级，一批设备陈旧、污染严重的企业急需外移。与此同时， 20 世纪50 ! 60 年代随上海企业外迁内地的一些技术人员想回上海却囿于户籍管理制度的限制无法落户。于是，毗邻上海、地价相对低廉的昆山成为上海企业外迁、人员回流的首选。这为昆山地方经济的发展提供了技术、设备、人员的支撑。随着昆山经济的发展，昆山市非农建设用地需求日益扩张，供应量逐年上升( 见表1) .尽管土地征用补偿有所增加( 见表2) , 但土地增值收益大多为各级政府所占有，农民所得甚少( 见表3) .

　　日益提升的农地非农化增值收益及其分享构成昆山富民合作社制度创新的外部利润之源，并诱致着当事人制度创新的努力。

　　( 三) 利益集团的同意一致性与昆山富民合作社制度创新富民合作社制度创新的利益集团或博弈的局中人，大体可分为中央政府、地方政府、用地单位、乡村集体经济组织和农民。考虑到富民合作社是一种地方性的制度创新，并且假设中央政府默认这样的制度创新，研究者因而仅仅讨论地方政府、用地单位、集体经济组织和农民的制度创新行动。

　　1.地方政府与昆山富民合作社制度创新。昆山富民合作社作为一种地方性的制度创新，无疑需要得到地方政府的支持，或至少是默许??

　　, 因为这可以最大限度地减少制度创新的阻力，降低制度创新的成本。财政分权后，基层政府掌握的收入相对于所要负担的支出来说更少( 姚洋， 2003) , 越是底层的政府面临的财政压力越大，这迫使地方政府不得不更加关注地方经济发展。而且，地方政府作为中央政府的一级行政代理人，相对于其他微观主体而言，有着更强的组织集体行动和制度创新的能力。

　　地方政府在富民合作社制度创新过程中获得的收益主要包括土地使用权租金、税收( 包括富民合作社上缴的税收和用地单位发展上缴的税收) 、社会效益。其一，土地使用权租金。据调查， 2005 年昆山土地租金一般为8~ 10 元/平方米，昆山共有71. 86 万平方米土地通过富民合作社流转。按9 元/平方米计算，地方政府每年获得的土地总租金为646. 74 万元。此外，相关政策规定，土地使用权租金每3 年调整一次，租金可调高30% .其二，税收。富民合作社完全遵循公司化的运作模式，要向地方政府纳税。尽管按照昆山市政府《富民政策28 条》规定，从富民合作社成立起三年内，属地方税收实得部分全额返回给富民合作社，地方政府财政至今未获得富民合作社的税收收益，但是，富民合作社租赁土地期限至少为20 年，在未来一个相当长的时期内，地方政府可获得颇丰的税收收入；同时，富民合作社开发标准厂房出租给用地单位，降低了工业企业的启动成本，促进了工业企业的发展，这为地方政府提供了源源不断的税收来源。

　　其三，社会效益。对地方政府来说，昆山富民合作社的发展带来了显着的的社会效益：富民合作社使农民有机会分享农地非农化的增值收益，减轻了政府和农民的对立，一定程度上化解了社会矛盾；富民合作社降低了工业企业发展的启动成本，不仅为当地农民提供了众多的就业机会，而且吸引了大批的外地人才落户昆山，提升了昆山经济的核心竞争力。2004 年，昆山登记的失业率仅为2. 58%, 实现了充分就业；富民合作社农地非农化制度创新，不仅使地方建设用地紧张状况得到了缓解，而且带来企业的群集发展，改善了昆山投资环境；昆山富民合作社的制度创新，为我国农地非农化政策的改革和完善提供了有益的启示。

　　2.用地单位与昆山富民合作社制度创新。在富民合作社制度创新中，用地单位的积极响应是制度创新得以成功不可或缺的重要因素。用地单位的收益主要包括企业启动成本的降低、交易费用的节约、风险的规避、企业群集优势。其一，年租制代替了土地出让金，降低了企业启动成本。土地投资对用地单位来说是一种沉淀性投资。在征地制度模式下，企业必须一次性支付较大数额的土地出让金，这制约了一些中58小企业的发展。此外，昆山实施土地新政后，企业用地成本大幅度上升。富民合作社建设标准厂房等出租给用地单位，企业分期支付土地成本，有利于中小企业低成本扩张。其二，交易费用的节约。用地单位租赁富民合作社的标准厂房，将交易环节由土地征用中农民! 政府! 企业改变为农民! 企业，供需双方直接谈判交易，减少了中间环节，避免了行政操纵，节约了交易费用。其三，风险的规避。我国现行法律规定，集体建设用地不得直接进入市场。这意味着，用地企业如果直接使用农村集体非农建设用地就需要直接承担相应的法律责任。但是，在富民合作社制度安排下，用地单位只是租用富民合作社的厂房设施，并没有直接使用农村集体非农建设用地，有效地规避了国家相关法律。其四，企业群集优势。工业企业发展的群集，有助于地区专业分工，节约市场交易费用。富民合作社优惠、灵活的租用地形式吸引一批中小企业和民营企业，促进了相关产业上下产业链的形成，形成了企业群集优势。2004 年，昆山市新增私营企业3300 家，个体工商户6700 户，新增注册资本50 亿元。

　　3. 集体经济组织与昆山富民合作社制度创新。集体经济组织及其代表乡村干部在富民合作社制度创新中扮演着熊彼特意义上的敢于冒风险、具有敏锐观察能力和组织能力的“ 企业家”的角色。集体经济组织在富民合作社制度创新中获得的收益主要包括土地增值收益的分享、社区动员组织能力的增强。其一，土地增值收益的分享。富民合作社与政府签订土地使用权租赁合同获得土地后，修建标准厂房出租，直接分享土地增值收益。若一个富民合作社占地7. 5 亩，建设工业标准厂房的容积率为2. 5, 建筑面积则为18. 75 亩，计125 万平方米；按照标准厂房出租均价110 元/平方米计算，该富民合作社年收入为1375 万元。与征地补偿相比，集体经济组织获得了更多的收益。并且，土地使用权租赁是一个长期的过程，这使得集体经济组织在一个较长的时期内能有一个较为稳定的收入来源。其二，社区动员组织能力的增强。

　　富民合作社大都提取一定数额的公积金、公益金，用于社区集体经济组织的公共服务，在一定程度上弥补乡村财力的不足，使得乡村集体能够利用集中的财力修建道路、绿化环境、建立合作医疗、提供社会保障和社会福利等，增强了凝聚力，提高了农民生活质量，集体经济组织社区动员组织能力得到了明显的增强。

　　4. 农民与昆山富民合作社制度创新。无疑，现行的征地制度无法满足农民土地产权的利益诉求。随着农民政治地位的提高以及宪法秩序的改变，农民不断地搜寻着既能维护自身利益、又能在国家法律法规允许范围内的农地非农化路径—— 富民合作社。农民在富民合作社制度创新中获得了更多的土地非农化增值收益，具体表现为股份分红收益及社会保障功能的显化。其一，股份分红收益。昆山富民合作社集体土地使用权流转净收入的75% 返回农民，使农民获得长期而稳定的股份分红收益。据调查，通过昆山富民合作社，农民平均每亩可增加收入5000~ 7000 元。其二，社会保障功能的显化。富民合作社土地使用权租赁合同的长期性及较多的农民股份分红，不仅显化了土地的社会保障功能，而且在保障农民土地权益的基础上，实现了农地生产功能和社会保障功能的分离。

　　以上的分析表明，富民合作社制度创新中，地方政府、用地单位、集体经济组织、农民四方当事人的福利都得到了相应的改善，是一致同意基础上的制度创新。

　　( 四) 昆山富民合作社制度创新绩效昆山富民合作社呈现良好的发展态势，农民收入显着增加，地方经济快速发展，富民合作社取得了良好的制度绩效。2004 年，昆山市工业生产持续快速增长，全市共完成工业总产值1633. 31 亿元，工业增加值368. 65 亿元，分别比2003 年增长43. 0%、27. 4% ; 全年共批准利用外资项目521 项，合同利用外资23. 96亿元，实际利用外资12. 20 亿元。2004 年共批准1000 万元以上的大项目168 项，比2003 年增加68 项。全市三资产业总产值占全市工业产值比重为84. 9%; 全年涉外税收38. 70 亿，比2003 年增长28. 3%.

　　四、简要的研究结论及其政策含义

　　本文以“外部利润—同意一致性—农地制度创新”为研究主线，对昆山富民合作社进行了制度诠释。研究表明，富民合作社是昆山人在现行制度边际上创新的产物。它在保留集体土地所有权的前提下，通过将农民的土地承包经营权延伸到工业领域，使农民和集体经济组织有机会分享土地非农化增值收益，有效地解决了现行征地制度下农地非农化土地增值收益分配不尽合理的矛盾。昆山富民合作社的制度创新较好地实现了地方政府、用地单位、集体经济组织、农民的一致同意，取得了良好的制度创新绩效。昆山富民合作社的成功经验告诉我们，伴随农地制度环境条件的变化，会产生当事人在现行农地制度安排下无法获得的外部利润。外部利润的存在会诱致当事人进行制度创新。由于制度创新的过程在一定程度上同时也是利益重新调整的过程，这就在制度创新中形成不同的利益集团，而利益集团的一致同意可以最大限度地降低制度创新的成本，推动制度创新的快速发展。这一研究最直接的现实政策含义是：土地征用不一定是农地非农化的唯一有效途径，在条件合适时，推行农地股份合作社不失为一种较优的政策选择。它不仅能有效地弥补现行征地制度的不足，而且能实现不同利益集团的一致同意。

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