统一主体与多元主体：农业社会化服务体系组织的权变性建构

作者：来源：中国农民合作社研究网日期：2012-04-11 浏览：273

　　摘要：农业服务组织的建构是影响农业社会化服务体系建设的重要因素，建构与农业产前、产中、产后相适应的、多形式的服务组织是完善农业社会化服务体系运行的保障。本研究在梳理新中国成立以来农业社会化服务组织的发展轨迹和分析农业社会化服务组织建构存在问题的基础上，提出中国目前农业社会化服务体系组织的建构思路主要有“统一主体”、“多元主体”和“统一主体和多元主体相结合”三种思路；在对每一种思路比较和分析的基础上，本研究认为未来农业社会化服务组织建构的发展方向或是“统一主体和多元主体相结合”的权变性建构，这既利于发挥各种社会力量服务于农业的积极性，也利于农业社会化服务组织适应复杂多样的现代化农业发展需求。

　　关键词：农业社会化服务组织；统一主体；多元主体；权变性建构

　　随着社会主义市场经济的逐步建立和中国加入WTO，农业的发展面临着越来越大的国际竞争压力，建立完善的农业社会化服务体系被认为是克服分散经营小农经济弊端的有效途径。党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确提出要“建设覆盖全程、综合配套、便捷高效的社会化服务体系”,但现有农业社会化服务体系，由于服务种类单一、水平低下、公共服务缺失、信贷保险落后等原因，没能发挥应有的作用，成为阻碍农业经济发展的“瓶颈”[1].在此背景下，国内诸多学者对农业社会化服务的产生、发展、作用、存在问题和政策等方面都作了详尽的论述，并取得了丰硕成果。但建构何种类型的农业服务组织以形成适应中国实际的农业社会化服务体系的研究则阙如。鉴于此，本研究从服务组织建构的角度来探讨农业社会化服务体系的组织建构思路问题，旨在通过对新中国成立60 年以来农业社会化服务体系组织建构历程及其存在问题进行系统梳理的基础上，总结出中国目前农业社会化服务体系的组织建构的思路。进一步探讨农业服务组织克服家庭经营弊病的功能，为提高农业服务组织为不同地区农业生产各个环节提供相适应的、多种形式和层次的服务能力提供依据，也为政府部门相关决策提供理论参考。这对于稳定和完善以家庭联产承包为主的双层经营体制，促进现代农业发展具有重要意义。

　　一、农业社会化服务体系组织建构的历史演进及存在问题

　　建国以来农业社会化服务体系的组织建构历程，大致经历了两个阶段：第一阶段是计划经济时代“一大二公”集体化思路影响下的统一服务组织主体阶段。此阶段，尽管大跃进和人民公社运动对农业社会化服务体系的组织建构产生了严重冲击，但这一时期仍初步形成了“体制内循环”[2]的农业服务组织类型，初步建立了从农业的种子、植保、农机到林业、水利、畜牧兽医等较齐全的服务组织[3],并在20 世纪70 年代末普遍建立了“四级( 县、公社、生产大队、生产队) 农科网”[4].第二阶段是改革开放以来，在市场经济不断发展和农户家庭经营重新成为基本生产单位背景下的多元服务组织主体阶段。随着市场经济的快速发展和农业商品化、专业化程度的提高，这一时期的农业社会化服务体系，不仅被作为一个独立概念提出，而且开始了由“体制内循环”向“体制外循环型”的转化[2],表现在：农业社会化服务的组织出现了向多元化服务主体方向发展的趋势，即由改革前国家涉农相关的服务机构一家独办，向现在的多渠道、多元服务主体共办的方向发展。通过对新中国成立以来农业社会化服务体系组织建构历程的梳理，笔者认为这两个阶段农业社会化服务组织的建构思路，都是希望推进中国农业现代化生产的步伐。但实践证明，这两种组织建构思路都未达到目的。计划经济时期的服务组织建构思路，不仅忽视了经济发展的规律，而且严重脱离了中国当时生产力水平和农业的发展状况。

　　随着人民公社的解体，农业社会化服务组织受到再一次冲击，刘胤汉[5]和汤锦如[6]等学者认为许多地方农业社会化服务组织面临着“网破、线断、人散”的风险。在此背景下，国家把农业社会化服务作为稳定农村农业生产的重要措施，开始着手对农业社会化服务的组织建设进行调整。而改革开放以来的30多年间，尽管农业社会化服务体系组织在经济所有制性质上开始向公有制经济成分、个体私营服务等多种经济成分并存转化，在农业社会化服务组织的层次上也开始从上到下逐步延伸，出现了向多元化服务组织主体方向发展的趋势，但是农业社会化服务体系仍面临着诸多问题。一方面是与其所处的宏观管理扶持和法律等政策环境、地域间发展不平衡等因素息息相关的，如王西玉等[3]、汤锦如等[6]、中南财经大学课题组[7]、李炳坤[8]等学者就注意到农业社会化服务组织地区发展的不平衡性问题；另一方面，从服务组织建构的角度看，中国农业社会化服务体系是一个“多种经济成分、多渠道、多层次”的社会化服务组织，这决定了农业社会化服务体系的各服务组织主体之间在服务组织的内容、范围、地位作用和领域等缺乏高效率的协调和相互配合，从而使农业服务的组织建构存在如下问题：

　　一是政府涉农服务组织主体的“部门化”问题，不仅使得服务机构组织之间缺乏紧密的合作联系，服务组织难与农民结成利益共同体，而且这种部门化体制很容易造成支农资金的条块分割以及农业社会化服务体系组织结构的紊乱。其后果不但造成了农业服务部门化、层级化的服务组织主体之间，容易受部门利益驱使而竞相进入高利润的农业服务领域，而且难以进行有效监管和规范。

　　二是村集体服务组织“统”的功能不足问题。中南财经大学农经系课题组[7]、李炳坤[8]等学者认为由于村集体服务组织在农村的主体地位并不明确，加之经济不发达地区村集体自身的经济实力往往薄弱，缺乏内部管理制度，致使村集体服务组织难以为农户提供“统一”的功能，从而弱化了其应有的指导、协调农户生产的服务功能。

　　三是非盈利农业社会化服务组织的缺位问题。

　　一些学者如刘胤汉和刘彦随[5]、夏英[9]、蔡家富[10]等认为，缺位的原因是各类服务组织因其承担风险的能力弱、自身大多规模小，为了生存和发展，其不得不选择那些能为其带来高经济效益的项目进行服务，而这种“盈利服务相互争抢、对亏损服务相互推诿”,往往容易造成服务组织提供的服务内容、服务方向与农户的真正需求脱节。

　　二、统一主体和多元主体：农业社会化服务体系的组织建构思路

　　面对上述农业社会化服务体系所存在的问题，在中国目前以农户家庭经营为主体的生产经营体制下，我们应如何建构与家庭经营相适应的农业社会化服务组织主体从而实现农业生产各个环节的社会化、市场化、专业化服务，无疑是人们关注的焦点。围绕此问题，许多学者已做了详实的研究。目前学术界对农业社会化服务体系的组织建构思路主要有以下三种。

　　第一种思路认为，农业社会化服务体系的组织主体应该是统一的，或为政府或为企业等，即统一主体思路。而农业社会化服务组织的主体，即使做不到在全国范围内农业社会化服务主体的统一，但在一个较大的范围内还应该是统一的( 图1) .

　　统一主体的组织建构思路的优势，一是在强调综合配套的农业社会化服务体系建设要求背景下，此种组织建构方式利于协调解决农业各种服务环节“盈利性的服务相互争抢、对亏损性服务相互推诱” ，而造成服务“断环”现象；二是统一主体可通过自上而下的方式，打破地方保护主义、部门条块分割等，高效率协调基层各服务组织主体之间的关系，从而在制度设计上达到多主体平等参与。

　　第二种思路是基于多元主体参与的农业服务组织思路，这种思路主张服务主体应从主要由政府、农业事业单位向政府涉农部门、事业单位、企业、合作社、协会、农户等多主体发展。具体的组织建构思路如图2 所示。

　　持多元组织主体建构思路的学者，如王西玉[3] 等根据不同服务组织主体同农户的关系，认为多元服务组织主体可以分别由社区组织、合作组织、政府、批发市场和企业等主体承担；汤锦如[6]和郭翔宇[11]则提出了以“村集体或社区经济组织+ 农户” 为基础，以“合作经济组织+ 农户”为主导，以“政府+农户”为依托，以“公司+农户”为补充的多元化农业社会化服务组织发展模式。

　　第三种思路是以某一服务主体为主的多元化组织建构。此服务组织建构思路的理由是，以某一服务主体为主的多元化组织建构，由于既能发挥统一主体的综合协调作用，又可发挥多元组织主体的广泛性，所以不但能及时掌握情况和反馈信息，而且能有效实现各种农业服务组织主体间的互补。第三种组织建构思路的示意图如图3.

　　持以某一服务主体为主的多元化组织建构思路的学者，如蔡家富[15]主张建立以区域性合作为主体的集体经济组织，使集体经济组织在产生规模效益的生产经营环节上进行统一经营，使为主的多元化服务组织体系对外能参与市场竞争，对内配置资源和开展合作服务；段大恺[12]在牟平县调研基础上，从农村生产力发展的角度出发，提出建立由县涉农部门牵头、既能充分发挥其“龙头”作用、又能发挥“承转”各服务组织作用的多元服务体系；蒋永穆[13]根据中国地域辽阔、各地经济水平参差不齐的国情，认为任何单一主体都无法完全承担农业社会化服务的众多内容。他进一步建议在政府有关组织和职能部门的引导和支持下，建立以某一服务主体为主、以其他服务组织为补充的多元化服务组织主体模式。

　　三、农业社会化服务体系组织建构的思路比较

　　综合比较上述三种农业社会化服务体系的组织建构思路，本研究认为第一种思路，主要是借鉴美国等发达国家农业社会化服务体系的建设经验，主张以“自上而下”的方式，通过高效率地协调各基层服务组织主体间的关系，在制度的文本设计上达到多组织主体平等参与的目的。持此种组织建构思路的学者，如樊亢和戎殿新[6]认为农业社会化服务体系的主体应为涉农的政府部门，但其不是以“包办婚姻”的方法将其下属服务组织作为农业社会化服务体系的附属或辅助机构，而是应在转变观念的基础上，以市场机制、商品交换为基础，将自身作为对生产发挥组织、协调和引导作用的组织，从而实现从“体内循环”向“体外循环”的转变。统一主体的建构思路，确实有利于协调解决农业各种服务环节“盈利性的服务相互争抢、对亏损性服务相互推诱”而造成服务“断环”现象。然而，根据中国国情，笔者认为实行统一主体的思路存在诸多制约因素，如黄青禾[14]和胡庄君[15]等人认为政府没有足够的资金和精力单独推动农业社会化服务，需要多元主体的共同参与，才可能较好地解决单一主体第二种服务组织建构思路可以说是对第一种思路进行反思的结果，如黄佩民[16]从明确农业社会化服务组织的产权关系角度出发，主张将产权关系不清的多元服务组织实体与行政部门彻底脱钩，以达到杜绝腐败温床和使多元服务组织实现独立、自主经营的目的；胡庄君等[15]学者就反思到第一种思路中统一主体---政府，没有足够的资金和精力单独推动农业社会化服务，所以需要多元组织主体的共同参与；而农业社会化服务的多元组织主体有其自身特点，各类服务组织主体参与到农业服务中不仅有利于克服“政府部门的利益垄断”,发挥各类服务组织的优势，互相补充，扬长避短，而且多元组织主体也可以及时满足农民生产经营中的各类服务需求。但笔者认为，第二种服务组织建构的思路尽管其认识到政府能力的有限性和“多元主体”平等参与的重要性，也不失为一种解决问题的方法，但是在多服务组织主体平等参与的情况下，必然存在各服务组织主体的分工和不同利益诉求。由于受利益的驱动，尤其是对于非盈利性的农业社会化服务内容和项目来说，这种分工必然造成各服务主体各自为政发展的现象，从而容易造成农业社会化各服务环节的“断环”现象。

　　针对第三种思路---以某一服务主体为主的多元化组织建构，持此思路的学者，不仅认识到统一主体建构思路在中国地域辽阔、各地经济水平参差不齐的国情下无法完全承担农业社会化服务众多内容的能力有限性和所提供的农业服务覆盖面过窄等问题；再如，农业服务组织统一主体建构的制度设计初衷---各主体的平等参与，在现实中也缺乏相关的制度保障。的劣势，而且认识到多元化服务组织建构思路亦无法克服当前服务组织主体的“逐利”行为和服务环节的“断环”现象。可以说，第三种组织建构思路是建立在对第一、二种组织建构思路进行反思和综合的基础之上的。一方面，以某一服务主体为主，在制度设计上无疑有利于发挥第一种思路中所倡导的统一主体的综合协调作用；另一方面，某一服务主体综合协调作用下的多元组织主体，无疑既能更好地根据各地市场发达程度、农业产业化以及社会分工水平，相互间补充彼此配合，又可以发挥第二种思路多元组织主体的广泛性和服务互补性优势。所以，这样不但能及时掌握情况和反馈信息，而且可为农业社会化服务体系提供多层次、多形式和系列化的服务。

　　而上升到理论的层面来看，以某一服务主体为主的多元化组织建构思路，之所以能较好地克服第一种和第二种思路的弊端，笔者认为是因为其内含着统一主体和多元主体相结合的“权变性”建构思想。

　　四、统一主体和多元主体相结合的“权变性” 建构“权变性”从其字面的意思理解，是指“随机应变、权宜应变、随机制宜”之意，而组织建构的“权变性”理论思想则兴起于20 世纪60 年代末70 年代初的美国。以科学管理理论为代表的组织建构理论，往往追求普遍适用的、最合理的组织形式，而这些组织理论在解决一组织面临瞬息万变的外部环境时，又显得无能为力。在实践中人们发现，何种组织体系更能发挥其功能，是由各类复杂因素决定的。不存在一种绝对好或绝对不好的组织结构体系。正是在此背景下，一种组织框架和结构的构建取决于所处环境状况的权变思想和理论开始形成[17].以米歇尔·克罗齐耶( Michel. Crozier) 与E. 费埃德伯格( E. Friedberg) 为代表的法国组织社会学决策分析学派提出了“权变性”的概念[18],其核心内容是认为组织建构不存在“一成不变、普遍适用或最好的”组织结构；组织要依据自身所处的内部和外部环境随机应变，适时调整组织的自身结构和机制。

　　根据农业特点和农户生产特点，联系中国当下农业社会化服务体系组织建构的实践，笔者认为在政府有关组织和职能部门的引导和支持下、以某一服务组织为主体、以多元服务组织为补充、因地因时因人制宜，形成统一主体与多元化组织主体相结合的“权变性”服务组织建构思路，抑或是中国未来农业社会化服务组织建构的发展方向。中国构建“权变性”农业社会化服务组织体系的原因有三：

　　一是由农业的公共产品特性所决定。农业是具有公共产品性质的特殊产业，主要是由人类对农业产品需求的必须性、农业的多功能性和农业的弱质性所决定[19].而正是农业的这种公共产品性质决定了支持农业是政府的一项重要责任。作为支持农业的重要手段，政府扶持和建立完善的农业社会化服务体系，不仅符合乌拉圭回合农业协议绿箱政策中关于政府对农业实施支持与保护的规定，而且绿箱政策所规定的服务内容( 包括农业科研、科技推广、病虫害控制、自然灾害的预报服务、检疫和抗灾行动、农业科技人员和农民教育、检验服务、市场促销服务以及农业基础设施建设等) 也决定了政府在农业社会化服务体系中的主体地位。但现阶段，中国政府对农业社会化服务体系的财政政策支持仍然有限，农业服务组织往往存在服务功能单一、服务质量不高的问题。因此，只有政府介入和引导( 税收、财政投入和政策扶持等) ,才能对农业社会化服务体系的组织建构起到根本性的保障作用。

　　二是缘于农业社会化服务需求的多样性与复杂性。中国地域范围广阔，各地差异较大的自然条件、经济社会条件以及农业产业化和社会分工程度等不尽相同的现实，使得对农业服务的需求千差万别，不仅对服务内容要求不同，而且对服务方式的要求也存在巨大差异。单一的服务组织结构或服务模式难以满足农业生产发展对农业服务的需要。“权变性” 思想为中国的农业社会化服务组织的建构，提供了这样一种视角：农业服务组织的适应性，往往取决于农业服务的组织结构与农业社会化服务体系所处环境需求之间的匹配程度。只有在“权变性”思想指导下，通过农业社会化服务体系组织的多元主体性建构，形成多元化的、服务形式和模式各异的服务组织，才能满足农户在产前、产中和产后的技术、信息、金融、销售等复杂的农业服务需求。农业社会化服务体系组织的建构过程，就是在不断满足中国家庭经营发展的需要的前提下，不断改变服务组织结构以适应社会的契合过程。

　　三是由统一主体和多元主体相结合的组织建构本身的特性所决定。从理论层面看，以某一服务主体为主的多元化服务组织建构特性，能较好地克服第一种和第二种组织建构思路的弊端。之所以如此，一则因为以某一服务主体为主，在制度设计上无疑利于发挥第一种思路中所倡导的统一主体的综合协调作用，可有效解决农业服务中对“盈利服务相互争抢、对亏损服务相互推诿”的不利现象，协调以盈利服务贴补亏损服务，实现各种农业服务的互补，从而较好地避免服务环节“断环”现象；二则某一服务主体综合协调作用下的多元组织主体，既能更好地根据各地市场发达程度、农业产业化以及社会分工水平，相互补充彼此配合，又可以发挥第二种思路多元组织主体的广泛性和服务互补性优势，有效解决单一主体能力有限和服务覆盖面窄等制约因素。所以，这样不但能及时掌握情况和反馈信息，而且为农业社会化服务体系提供多层次、多形式和系列化的服务。

　　现实存在的各类农业服务主体，如社区组织、专业合作组织、政府部门、事业单位、农业企业、专业农业服务公司等，都可以成为构建某一地区、某一服务行业或某一服务内容的统一主体，并与其他农业服务主体构成的多元主体结合而形成农业服务组织体系。究竟依托何种组织为统一主体，则要依据当地组织形态和农业生产者的需求。如在专业合作社高度发展的地区，专业合作社就可能成为这种“权变性”的统一主体；在“农业企业+ 农户”的生产模式下，农业企业就可能是“权变性”的统一主体，与其他多元农业服务组织构成农业服务体系。这种“权变型”的统一主体和多元主体相结合成的农业服务体系，可以很好适应复杂多变的农业生产需求。需要强调的是，无论是哪一种“权变”模式，政府都负有支持和指导的责任，特别是在财政投入、政策补贴等支持方面，要平等地对待每一个农业服务主体。从这个意义上说，政府是农业社会化服务体系中本质上的“统一主体”,农业服务组织体系的“权变”只是为提高农业服务效率而采取的服务管理措施。在政府的引导和扶持下，农户生产依托某一服务主体的高效率综合协调作用，做到既满足农户农业生产的真正需求，又能在各利益相关群体的利益博弈中防止农户利益受损。

　　总之，笔者认为在政府职能部门的引导和支持下，将农业社会化服务交由某一服务组织的统一主体承担，并根据各地社会经济的发达程度、农业产业化以及社会分工水平，因地因时因人制宜、多形式地建构多元化组织主体的“权变性”建构思路，能达到为农业现代化生产提供多层次、多形式和系列化社会化服务的目的。但同时，我们也应认识到，农业社会化服务体系发展实践证明中国农业社会化服务体系是一项系统复杂的工程，不仅涉及到农业生产的各个生产环节、不同生产部门和政府涉农部门等各方面的问题，而且中国许多地区农业社会化服务组织的“权变性”建构目前还处于不断地探索、实践、完善过程。这些现实都证明只有进行整体性的理论思考和对农业服务全方位的分析，才可能提出有深度的理论和有价值、可行的政策措施。

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