摘要： 农村合作经济组织是适应时代发展的产物， 是农村经营体制的创新。随着我国农村改革的不断深化， 我国农村合作经济组织为农业生产发展、农民收入提高和新农村建设起到了重要的推动作用， 在中国经济发展过程中凸显了一定的功能。本文分析了我国农村合作经济组织的发展现状， 探讨了我国农村合作经济组织发展的法律障碍， 提出了破解农村合作经济组织发展法律障碍的建议。

　　关键词：农村合作经济组织； 法律障碍； 市场准入； 法人类型； 立法体系

　　农村合作经济组织是指以从事农业生产、加工、经营和服务的农民和组织为主体， 按照自愿、民主、平等、互利原则发起设立， 实行自主经营、自负盈亏、自我服务、民主管理的经济组织的总称。发展农村合作经济组织的意义在于： 提高农民市场主体地位； 增加农民收入； 提高农村产业化；完善农业服务体系； 促进农业和农村经济的发展。国内外的实践反复证明合作经济组织是引导小农户进入市场的最佳途径[ 1].

　　一、我国农村合作经济组织的类型和发展现状

　　1. 我国农村合作经济组织的类型。农村合作经济组织经过20多年的发展， 呈现了不同的组织类型和组织模式。从我国实践来看， 根据成员合作的紧密程度， 主要类型有农产品行业协会、农村专业协会、农民专业合作社和股份合作社等。

　　( 1) 农产品行业协会。农产品行业协会属于农业中介组织的范畴， 是生产、加工、销售农产品的市场主体为了维护和增加共同利益而在自愿基础上组建的不以营利为目的的组织。它是联系农民、农业企业、市场和政府的桥梁和纽带， 具有民间性、服务性、准企业性和准政府性的特征。

　　( 2) 农民专业协会。农民专业协会是以种养殖产品为纽带， 由农民自愿组织起来， 生产技术服务部门牵头， 以开展技术服务为主， 实行产加销的广泛协作， 起沟通农民与政府之间的桥梁作用的社会团体。其主要特点： 一是行业专业性， 即强调行业专业技术的特性； 二是民间性， 即完全由农民自发自愿组成的民间性社会组织； 三是有偿性， 就是会员必须缴纳会费、会员之间尽可能实现资源共享、在管理上实行民主决策， 利益关系及管理方式均比较松散。

　　( 3) 农民专业合作社。传统意义上的农民专业合作社是一种在不改变现有生产方式和生产资料所有制关系的前提下， 同类农产品的生产者或经营者为了适应市场需要， 以向农户提供某一环节或一体化服务为宗旨， 主要在流通领域按合作社原则组织起来的专业性合作经济组织。其突出特征是： 成员以农民为主体、以某种生产要素入股、以服务成员为宗旨、实行民主决策、按成员与合作社之间的交易额大小进行分配、专业合作社从盈余中提取公积金等。现代农民专业合作社，则已经不只是强调流通领域的合作， 为了提高农产品市场竞争力， 在生产领域合作的程度已经大大提高了。《中华人民共和国农民专业合作社法》

　　(下文简称《农民专业合作社法》 ) 明确规定， 农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上， 同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者， 自愿联合、民主管理的互助性组织。

　　( 4) 股份合作社。股份合作社是股份制与合作制的结合。由企业、农技推广单位、基层供销社等出资作为股东， 再吸收少量的社员股金， 并参照股份制的组织治理结构成立的股份合作组织。其特点是： 统一经营、民主管理、按股分红、利益共享。股份合作社在工商部门登记为企业法人。

　　除了以上四种类型以外， 有的学者把专业经销公司、农民经纪人、农业科技示范园区也视为农村合作经济组织的单独分类[ 2] , 还有学者按照在农村合作经济组织组建和运行过程中起主导作用的主体， 将其分为政府主导型、能人主导型、公司主导型和专业合作社等四种形式[ 3] .笔者认为， 尽管不同学者对于农村合作经济组织的类型划分存在差别， 但是， 都对农村合作经济组织对于加强农村产业化经营模式进行了肯定。

　　2. 我国农村合作经济组织发展现状。我国的农村合作经济组织起源于20世纪80年代中期， 起初限于交流技术、信息， 较为松散。近年来， 各类农村合作经济组织得到了较快发展。据国家工商总局统计， 截止2008年6月底， 全国依法登记并领取法人营业执照的农民专业合作社有58 072家，入社成员771 850 (户) , 成员出资总额430 .13亿元。从产业分布看， 从事租赁业的合作组织占49%, 畜牧水产养殖业占27.7%, 农机及其他专业合作组织占23.3% [ 4] .据农业部调查， 农村合作经济组织成员与一般农户比较， 人均年收入通常要高出10% - 40% [ 5] .然而， 由于受经济、法律、政策以及农民观念等诸多因素的影响， 目前我国农村合作经济组织的发展总体上处于初级阶段， 表现为规模较小、带动力不强、水平较低，与农民的要求不相适应， 与农村改革发展的形势不相适应。

　　( 1) 缺乏市场导向， 经济效益不高。市场经济条件下， 经济效益的高低一定程度上取决于市场主体是否能以市场为导向， 是否能面向市场、服务市场。由于农民本身的特点， 农村合作经济组织的管理人员素质较低， 不具备现代企业管理知识，对市场经济的规律和运作机制知之甚少， 这直接导致合作经济组织在经营活动中不能坚持以市场为导向， 生产经营、产品销售存在明显的盲目性，致使组织本身和组织成员不能获得较高的经济效益， 一定程度上影响了农民加入专业组织的积极性， 阻碍了农村合作经济组织的进一步发展。

　　( 2) 组织规模较小， 缺乏市场竞争力。由于我国的农村合作经济组织尚处于发展初期， 大多是小型合作组织， 产业化、规模化、商业化程度不高， 市场竞争力不强。从地域范围来看， 基本限于本乡、村的合作， 同类专业合作经济组织缺乏横向联系， 带有明显的自然经济痕迹和小生产者的烙印。从合作内容来看， 农村合作经济组织特别是专业协会大多以技术服务、信息服务等初级合作内容为主， 对农民期盼的、能够提高农产品附加植、提高经济效益的合作内容， 由于受经济实力的限制， 开展较少， 难以实现产加销一体化。从技术服务来看， 多数都是依靠当地政府和农业部门来提供， 其本身缺乏先进的技术传播手段。从信息服务来看， 很多农村合作经济组织没有条件利用网络等先进的信息技术， 信息收集只是依靠传统渠道， 从而导致其信息获得相对滞后、信息处理不及时、信息传播不到位， 服务水平较低， 失去市场竞争能力。

　　( 3) 地区间发展不平衡， 辐射力不够。我国幅员辽阔， 东西南北农村合作经济组织发展存在很大差异。首先， 从地区分布来看， 发展较快、效益较好的大多集中在经济发达的东部沿海地区，而中西部的一些经济落后地区的农村合作经济组织发展缓慢， 东西部发展严重不平衡。其次， 将各省的经济发展水平与农村合作经济组织发展情况进行比较， 笔者还发现， 农村合作经济组织发展的地区差异性， 不仅表现在经济发展水平不同的地区之间， 同样发生在经济发展水平大致相同的地区之间。再次， 城郊地区的农村本应充分利用紧靠城市能及时捕捉市场信息的地理优势， 大规模发展农村合作经济组织， 而在现实生活中， 却恰恰相反， 不仅很少成立农村合作经济组织， 甚至有些地区的农民对此十分陌生。

　　二、我国农村合作经济组织发展的法律障碍

　　1. 市场准入制度不统一。市场准入， 是对企业或其他主体进入某领域从事活动施加限制或禁止的规制或制度[ 6] .市场经济主体， 必须有条件享受市场主体可享受的权利， 有能力承担市场主体应承担的义务和责任。否则， 市场秩序势必会陷于混乱状态。因此， 市场准入是国家对市场进行干预的基本制度， 是各国经济法律制度中不可或缺的重要组成部分。尽管各国市场准入制度存在重大差异， 但是， 个人或组织在进入市场从事营业活动前应到国家有关部门进行注册登记则是各国普遍实行的一种制度。在我国， 工商登记是政府在对申请者进入市场的条件进行审查的基础上， 通过注册登记确认申请者从事市场经营活动资格的一般市场准入制度。工商登记是一切主体合法从事经营活动的必经程序， 只有履行工商登记手续取得营业执照， 才能取得实际的营业权， 成为合法的市场经营主体， 进入市场。

　　我国农村合作经济组织自20世纪80年代中期就已发展起来， 2006年10月全国人大常委会通过《农民专业合作社法》 之前， 一直没有获得法律的充分保障。现行《农民专业合作社法》第四条规定“农民专业合作社依照本法登记， 取得法人资格。”但由于历史原因， 目前我国农村合作经济组织的注册登记十分混乱， 有的在工商部门登记取得企业法人营业执照， 有的在民政部门登记成为社团法人， 还有60% 左右一直没有注册登记。市场准入制度的不统一， 直接导致农村合作经济组织市场主体地位不明确， 法人资格模糊， 法人类型难以界定， 在很大程度上制约了组织的发展， 其突出问题是：

　　( 1) 使国家支持农村合作经济组织的金融优惠政策难以实现。从金融支持角度去考量， 由于农村合作经济组织法人类型的不确定， 使金融机构在贷款审查中无法按照农业企业的标准来确定优惠的贷款额、利率、贷款期限。据2008年国务院发展研究中心对9省107个获得财政部支持的农村合作经济组织的调查表明， 农村合作经济组织营运资金中， 仅有9.25% 为金融机构贷款， 国家金融优惠政策难以实现已成为农村合作经济组织进一步发展壮大的重要挚肘。

　　( 2) 导致农村合作经济组织管理体制混乱。

　　从管理体制去分析， 农业产业化客观上要求相关政府主管部门必须以市场为导向， 相互配合， 引导产加销各环节有机衔接。但是， 由于农村合作经济组织登记主管部门的多元化， 形成了农业行政、民政、工商、科协等部门多头管理、政出多门、职责不清， 各政府相关部门不易协调， 农村合作经济组织在运行过程中难以适应等情况。管理体制的不顺还导致许多地方的农村合作经济组织形式趋于行政化， 浓厚的行政色彩使其背离了应有的发展轨迹， 性质也发生了根本变化， 合作性淡化， 不能有效维护农民利益。农民丧失了对发展农村合作经济组织的内在积极性、主动性。

　　( 3) 使市场准入制度功能虚化、弱化。从市场准入制度功能分析， 该项制度可以加强对市场主体的约束， 克服市场主体在市场中的盲目性， 构建合理的市场结构， 预防市场可能发生的负面影响。但是， 实践中大量没有履行注册登记的农村合作经济组织的存在， 使得市场准入制度的功能无法实现， 现行法律相关规定形同虚设， 对规范农村合作经济组织的设立和健康发展明显不利。

　　2. 内部治理结构设置不健全。在企业法或公司法领域， 企业治理结构或公司治理结构意指法人或公司企业的“统治”和管理。法律上与此相关的制度， 是企业法人的组织机构设置及其运行的实体性和程序性要求[ 7].严格讲， 企业治理结构及其运行属于企业的内部问题， 然而， 企业内部治理结构设置是否健全、运作是否规范直接影响到企业在市场中的行为是否规范、企业承担的社会责任和对国家的责任能否得以付诸实现等重大问题。在我国， 由于大多数的农村合作经济组织由农民自发形成， 缺失政府的监管， 普遍存在内部治理结构设置不健全， 运作不规范等问题。

　　( 1) 决策机制有缺陷， 民主管理难以贯彻。

　　《农民专业合作社法》明确规定， 农民专业合作社在内部决策上不按出资额多少决定表决权大小，实行成员一人一票的民主决策制度。实践中， 由于我国多数农村合作经济组织需要政府的支持和庇护， 决定了其无法独立决策， 合作组织的重大事项往往最终由政府相关部门、村委会或组织发起人决定。普通社员对组织参与程度和积极性极低。农户多是能人、龙头企业、基层组织、基层服务部门的附属者， 不是真正意义上的合作者， 农户的合法权益无法保障， 民主决策机制流于形式。

　　( 2) 财务制度不健全， 利益分配机制不合理。

　　《农民专业合作社法》 第五章明确规定了农民专业合作社的财务管理制度。农民专业合作社应当依法进行会计核算， 在弥补亏损、提取公积金后的可分配盈余， 应当按规定返还或分配给成员。设立监事或监事会的农民专业合作社， 由执行监事或监事会负责对本社的财务进行内部审计， 审计结果应当向成员大会报告。但是， 在实际执行中， 农村合作经济组织由于内部治理结构的缺陷， 其财务制度往往也不规范。大多没有设立专门的财务管理机构。有的合作经济组织在进行利润分配时， 按照交易额分配的利润比按出资额获得的利润相对少， 没有让所有成员获得公平且最大限度的利润分配， 同时很少实行利润二次分配。没有真正形成利益共享、风险共担。财务分配制度的缺陷， 加大了合作经济组织的运营成本和经营风险。

　　( 3) 产权归属不明晰， 决策权难以实现。由于农村合作经济组织投资主体、发起人的多元化，加上财务管理制度、监督机构的不健全， 造成了内部产权关系混乱。合作经济组织与组织成员之间、组织内部成员相互之间财产界线模糊、产权不清[ 8] .在合作经济组织发展过程中不仅经常引起产权纠纷， 损害农户的利益， 而且导致农民所有者的决策权和控制权不能很好体现， 甚至难以实现。

　　3. 金融扶持措施缺乏可操作性。温家宝总理在2007年全国金融工作会议上曾明确指出， 要努力解决“三农”融资难的问题， 为建设社会主义新农村提供有力的金融支持。在“三农” 融资难的问题中， 农村合作经济组织贷款难的问题又显得格外突出。资金约束是当前我国农村合作经济组织发展的瓶颈。《农民专业合作社法》 是我国当前扶持和发展农村合作经济组织的基本法。该法第五十一条规定， 国家政策性金融机构应当采取多种形式为农民专业合作社提供多渠道的资金支持。国家鼓励商业性金融机构采取多种形式为农民专业合作社提供多渠道的资金支持。上述对农民专业合作社金融扶持的规定， 其政策导向意义胜于实体制度构建， 法律规定的内容更具有原则性和模糊性。这些原则性的无具体内容的一般性条款明显不具有可操作性。也正因为规定本身的模糊性和不确定性使得其意义和功能大打折扣。

　　三、完善农村合作经济组织法律制度的思考

　　1. 完善农村合作经济组织的立法体系， 规范市场准入制度。国外农村合作经济组织的发展， 有一条基本经验， 就是在发展农村合作经济组织的过程中注重用法治手段来推动。近几年， 我国虽然制定了《农民专业合作社法》及其相配套的行政法规、部门规章以促进农村合作经济组织的发展。

　　但是， 笔者认为， 不能简单地将农村合作经济组织等同于农民专业合作社。正如前文所述， 我国农村合作经济组织有多种分类， 较为松散的专业协会仍然是目前农村合作经济组织的主要形式。《农民专业合作社法》 属于特定领域的专门立法， 其立法宗旨决定了调整范围仅限于农民专业合作社，不适用于其他农村合作经济组织。鉴于此， 专业协会和股份合作社仍然无法律依据。《农民专业合作社法》的出台， 并没有完全解决我国所有农村合作经济组织的法律适用问题。另外， 除《农民专业合作社法》 外， 其他涉及农村合作经济组织的立法大多是部门规章或政策性文件， 法律位阶不高。所以， 当前最为重要的是从中国国情出发， 完善农村合作经济组织的法治体系， 提高法律位阶，规范市场准入制度。这是借鉴国外成功经验， 以法治手段推动农村合作经济组织健康运行， 保障农民合法权益的基本要求。

　　2. 明确农村合作经济组织的法人类型， 界定其法律地位。与农村合作经济组织快速发展的现实相比， 其法律地位却一直没有明确。我国《宪法》规定， 农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济， 是社会主义劳动群众集体所有制经济。《农业法》 规定， 国家鼓励农民在家庭承包经营的基础上自愿组成各类专业合作经济组织。农民专业合作经济组织可以有多种形式， 依法成立， 依法登记。但该法没有明确农民合作经济组织的登记办法和法人类型。《农民专业合作社法》明确了依法成立的农民专业合作社具有法人地位。按照该法规定， 农民专业合作社是在工商部门登记的法人， 但并未明确法人类型。从惯例来看， 一般将其归属于企业法人， 但笔者认为合作经济组织的性质决定农民专业合作社显然不同于普通企业法人。一般的企业法人是指具备法人条件，以营利为目的的经济组织。农民专业合作社并不是典型的以营利为目的， 所以不能是典型的以营利为目的的法人。另外， 如前文所述， 农村合作经济组织中的专业协会和股份合作社不受《农民专业合作社法》 调整， 其主体资格不明确， 生产经营活动得不到法律有效保护， 难以享受法律政策优惠。总之， 由于现行法律法规没有明确界定农村合作经济组织的法人地位， 组织形态不稳定， 严重影响了其自身的发展壮大。因此， 迫切需要通过对《宪法》、《民法通则》、《农业法》、《农民专业合作社法》及其相关配套法律法规的完善， 对农村合作经济组织的法人类型作出全面规定， 既能体现农村合作经济组织民办、民有、民管、民受益的互助合作性质， 又能凸显农村合作经济组织的合作社法人市场主体， 为更有效地对其进行引导、扶持和服务奠定基础。

　　3. 完善金融立法， 落实对农村合作经济组织的金融扶持措施。农村商业银行、村镇银行等农村金融机构作为向农村合作经济组织提供长久金融支持的重要金融机构， 在保障和促进农村合作经济组织发展方面起着重要作用。发展农村金融机构是落实对农村合作经济组织金融扶持措施、解决其资金约束的关键问题。目前， 我国涉及农村金融机构的金融法律法规主要有《商业银行法》、《村镇银行暂行规定》.

　　《商业银行法》 第十三条规定， 设立农村商业银行的注册资本最低额为5 000万元人民币， 注册资本应当是实缴资本。《村镇银行暂行规定》 第八条规定， 在县(市) 设立的村镇银行注册资本不得低于300万元人民币； 在乡(镇) 设立的村镇银行注册资本不得低于100万元人民币， 注册资本应当是实缴资本， 且由发起人或出资人一次性缴足。另外， 《村镇银行暂行规定》第八条、第二十五条关于其设立条件还规定， 发起人或出资人中至少有一家银行业金融机构， 村镇银行的最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构。现实地看《商业银行法》 对农村商业银行最低注册资本限额规定过高， 《村镇银行暂行规定》 对村镇银行设立条件限定过严， 抬高了农村金融机构市场准入的门槛， 对落实农村合作经济组织金融扶持措施构成了障碍。所以， 应当尽快修改、完善现行金融立法， 促进《商业银行法》 与《村镇银行暂行规定》的协调， 切实引导各类资本流向农村商业银行、村镇银行， 解决因制度安排的不完善给农村合作经济组织发展带来的融资障碍。

　　4. 严格执行现有法律法规， 完善内部治理结构。市场经济是法制经济， 农村合作经济组织必然要受到市场经济法律的引导和约束。在任何国家，立法的完备都是相对的， 其滞后于实践、不完善和内在不协调则是绝对的。尽管目前我国农村合作经济组织的法治体系亟待完善， 法律地位尚需界定， 但现有的法律法规必须严格贯彻执行。

　　市场经济法律实施的基本要素为： 知法、守法、执法。首先， 从知法、守法方面来看， 要加强法制宣传教育， 提高农民的法治意识和守法自觉性。众所周知， 对多数中国农民而言， 不习惯依法办事， 对法不以为然， 这是长期的历史文化所造就的一种民族性， 要改变它并非一蹴而就之事， 必须长抓不懈。其次， 从执法方面分析， 必须强调行政执法机关的执法义务， 加强对农村合作经济组织的监督， 完善农村合作经济组织的内部治理结构，规范农村合作经济组织的组织和行为。尤其对有法可依的农民专业合作社要从四个方面加强管理：

　　一是健全民主管理机制。健全成员(代表) 大会制度， 实行民主管理， 坚持成员一人一票， 重大事项由成员(代表) 大会表决。二是完善财务管理制度。要制定严格的财务管理办法， 依法进行会计核算、会计监督， 建立、健全监事会、成员(代表) 大会监督机制。三是建立合理的利益分配机制。在利润分配上向多数成员倾斜， 按成员对组织的贡献实行分配。实行成员出资入股的， 可以分得利息或股息[ 9].四是明晰内部产权关系。要尊重农民的财产权、承包权和经营权， 明确内部责权利关系， 保护农民的合法权益， 做到利益共享、风险共担。

　　参考文献：

　　[ 1] 李瑜. 现阶段我国农户经营行为特征及其选择[ J] . 商业研究， 2010( 8)。

　　[ 2] 胡健.发展农村专业合作经济组织的思考[ J] . 农村经济， 2005( 2)。

　　[ 3] 郑云玉. 农村经济合作组织研究综述[ J]. 合作经济与科技， 2009( 20)。

　　[ 4] 康涌泉. 农村合作经济组织的融资问题研究[ J] . 农业经济， 2009( 8)。

　　[ 5] 林艳， 张墨， 赵冬梅. 我国农村合作经济组织存在的问题及对策[ J] . 经济研究导刊， 2009( 14)。

　　[ 6] 潘静成， 刘文华. 经济法[M ] . 北京： 中国人民大学出版社， 2008.

　　[ 7] 李昌麒. 经济法学[M ]. 北京： 中国政法大学出版社， 2007.

　　[ 8] 任群， 阮文彪. 论农村制度结构性供给短缺及创新策略[ J]. 现代经济探讨， 2010( 4)。

　　[ 9] 张胜利. 安徽省农村合作经济组织的调查[ J] . 沈阳农业大学学报(社会科学版) , 2009( 11)。