内容提要：农民合作经济组织是由农民自愿入社组成、不以营利为目的、为社员提供生产经营服务的社团法人。从立法的角度看，农民合作经济组织法并不仅仅是一部组织法，同时也是行为法，应当在实体和程序两个方面进行规范，其立法的基本理念是致力于消除农业发展和农民增收中因为地位不平等所面临的障碍，在此基础上还要处理好合作经济组织与相关主体的关系。

　　关键词：合作社 农民合作经济组织 立法制定农民合作经济组织法，是提高农民的组织化程度、保护农民利益、促进农业和农村经济发展的必然要求。近年来，社会各方面都在不断呼吁加快农民合作经济组织法的立法进程。2003年12月，十届人大常委会将农民合作经济组织法列入了立法规划，这意味着农村经济改革中出现的新型农民合作经济组织将得到法律上的认可和规范。但是，关于农民合作经济组织的性质和法律地位、合作经济组织的立法目标和基本理念、合作经济组织与其他组织之间的关系等问题，并没有在理论和实践层面上形成共识。笔者认为，在制定农民合作经济组织法的过程中，有必要探讨这些问题。

　　一、农民合作经济组织的性质

　　确定农民合作经济组织的性质，是进行农民合作经济组织立法的前提。对于这个问题，有人认为，农民合作经济组织是介于协会与公司之间具有特殊性质的组织，即“一方面，它具有社会团体的性质，是一个团体；另一方面，它又具有经济组织的性质，是一个合作企业。”“协会虽然也为会员谋取共同利益，但不销售会员的产品”(潘劲，2000)。也有人认为，农民合作经济组织是一种独特的企业形态，并提出从构造完整的企业法律形态的需求出发对合作经济组织进行立法(欧阳仁根，2003)。笔者认为，将农民合作经济组织视为企业的观点是错误的。

　　从世界各国的合作社立法的实践看，规制合作社的主要目的是在弱势群体和强势群体之间构建对话的桥梁，以实现法律的公平和社会正义的价值目标。不论是消费合作社、住宅合作社、信用合作社，还是农民合作社，其产生和存在的根本原因都是在这些社会经济领域存在明显的交易不公平性，个体的弱势地位决定着单个的个体必须走向联合和合作。作为调整社会运行的法律，一方面，一些法律要限制强势群体的地位，例如反垄断法；另一方面，要鼓励个体的合作，例如合作社法。

　　在世界范围内，合作社的发展出现了很多新的趋势，比如引入股份制和公司的运作机制(刘振伟，2004)，但这并没有从根本上改变合作社以民主为核心，“满足成员共同的经济、社会与文化需求与抱负的自治联合体”的性质。引入公司的运作机制并不意味着合作社就具有公司的性质。按照大陆法系国家的理解，公司是以营利为目的企业形态，其资本所有权与企业经营权的分离体现出资本与经营才能的有机结合。但是，在公司的决策机制上，以出资额或者股份数额表决不可能体现出民主的特点，所以，与其他的企业组织形式一样，公司不是民主的团体。

　　与一般的社团法人相比，合作社的目的性更加突出，即合作社是致力于提高农民的组织化程度、增强农民整体竞争实力的。这种性质上的独特性应当在立法中充分考虑。农民合作经济组织立法既要肯定合作经济组织的社团性质，又要强调这个特殊社团的特定目的。合作社在一定意义上是一个“穷人的联合体”,应当为这个联合体创造与其他经济实体尤其是拥有较大决策权的投资者阶层进行平等对话的权利，反映农民的发展需求和目标。

　　笔者认为，农民合作经济组织可以定义为由农民自愿入社组成，不以营利为目的，为社员提供生产经营服务的社团法人。需要说明的是，在法律意义上，社团法人与我国实践中的社会团体法人是两个不同的概念。大陆法系中社团法人的概念是相对于财团法人而言的，就像公司是由股东组成的因而公司是社团法人一样，由于合作社是社员的集合体，因此，合作社是典型的社团法人。在大陆法系国家，社团法人可以从其设立目的上区分为营利法人、公益法人和中间法人。认为合作社是企业法人而不是社团法人的观点，在一定程度上是由于社会团体法人和社团法人概念的混淆。

　　发展农民合作经济组织的根本目的主要在于提高农民的组织化程度，因此，与企业法人相比，农民合作经济组织不以营利为目的，不是一个典型的经济实体，更具有“人合”的特点。本文所言“不以营利为目的”,并不意味着没有营利行为。事实上，几乎所有的社会组织都有营利行为，但这并不意味着所有的社会组织都是以营利为目的的。例如，家庭当然需要营利，而且营利是改善家庭成员生存和生活质量的前提，但在法律意义上，我们不能说家庭是为营利而组成的社会组织。在法律上区分组织的目的性是为了法律规制的便利。合作经济组织的“人合性”表现在三个方面：第一，合作经济组织是社员的集合而不是资本的集合；第二，合作经济组织的成员条件可以通过合作经济组织章程进行限制，而不依赖于成员的出资；第三，合作经济组织成员之间通过组织而联结，更加强调成员之间的相互信任和合作关系。因此，农民合作经济组织是典型的社团法人。同时，农民合作经济组织作为社团法人也具有其特殊性，即合作社要为其成员谋取利益，但又不直接作为经济利益的承担者，而是作为一个体现成员利益的媒介而存在，成员利益的实现并不主要表现为获得财产权益，还表现为成员从组织中获得服务。

　　在实践中，农民合作经济组织有多种模式和称谓，例如乡镇村集体经济组织、供销合作社、信用合作社、农产品行业协会、股份合作制企业、“公司+农户”、“经纪人+农户”等，其运作机制和规则各不相同。这些模式有的是符合合作经济的一般理论的，有的则不完全具有合作经济的特征，在实践中，“合作社”往往并不是农民的合作社，不能发挥其应有的功能，坑农、害农的事情反而时有发生。鉴于此，借农民合作经济组织立法之机对其进行规范和梳理是十分必要的。例如，政社合一、承担政治和经济双重功能的集体经济组织，即使称其为社区合作经济组织，也并不是在成员自愿的基础上组织起来的，因此，并不符合合作社的特征；“公司+农户”、“经纪人+农户”等属于经营形式而不是组织形式，且主体间地位不平衡，农民利益得不到保障，也不符合合作社的原则要求；农产品行业协会是以产品为纽带而形成的体现成员共同目标的自治组织，但其主要成员并不是农民，因此，也不是农民合作经济组织法的调整对象；农民兴办的企业尽管其投资主体是农民，但并非是处于竞争弱势地位的农民联合体，其设立的目的也与合作社的设立目的大相径庭，所以，也不应当由农民合作经济组织法调整。在我国，供销合作社、信用合作社是比较特殊的组织形式，笔者认为，在农民合作经济组织的发展中，不排除供销合作社或者信用合作社调整自己的功能和定位，成为农民举办合作经济组织的倡导者、发起者和组织者，但其本身并不具有农民合作组织的特征，因此，它们也不属于农民合作经济组织法的调整范围。据此，农民合作经济组织法的规制重点应当是符合合·42·作社特点的农民专业合作经济组织。

　　二、农民合作经济组织立法的性质

　　农民合作经济组织立法的性质，关乎这部法律的定位问题。农民合作经济组织法究竟是农民合作经济组织的法，还是农民合作经济的组织法?在农村改革的实践中，出现了各种各样的具有合作社性质的农民经济组织，农民合作经济组织是在改革的实践中形成的具有特定含义的概念，在本质上是合作社。当前立法的主要任务是对该组织的法律地位和对内、对外关系进行规定，明确其职能和活动方式，规范其行为。所以，农民合作经济组织法并不仅是一部组织法，也是一部行为法。

　　从内容上看，农民合作经济组织立法应当从实体和程序两个方面进行。其中，实体方面的内容应包括：农民合作经济组织的法人地位、基本原则、内部机构设置及职权、运行机制、责任方式，农民合作经济组织兴办的企业，国家对农民合作经济组织的扶持等。在农民合作经济组织的法人地位方面，需要回答的问题有两个：一是农民合作经济组织是否是法人；二是如果农民合作经济组织是法人，那么，它属于哪一种法人类型。首先，关于农民合作经济组织的法人资格问题，笔者认为，可以在立法中设定农民合作经济组织的法人条件，符合条件的是法人型农民合作经济组织，不符合条件的是非法人型农民合作经济组织。由于这两种不同性质的农民合作经济组织存在差异，在立法中应当对其内部机构和对外责任方式分别规定，至于它们在社会经济活动中的权利能力和行为能力则不应有区别。其次，关于法人型农民合作经济组织的属性，笔者倾向于将其界定为中间法人，因为农民合作经济组织既不是典型的以营利为目的的法人，也不是典型的以公益为目的的法人。

　　农民合作经济组织的原则应当参照国际上对合作社原则的普遍认识来确定，诸如自愿与开放的社员资格，民主控制，社员经济参与，自治与独立，教育、培训与信息，合作社之间的合作，关注社区等。

　　农民合作经济组织法在程序方面的内容应包括：农民合作经济组织的设立条件与设立程序、社员资格及入社退社、解散与清算等。

　　三、农民合作经济组织立法的理念

　　农民合作经济组织作为一种合作经济，“为社员服务为宗旨”是其原则之一，农民应当成为其最大的受惠者。综观世界各国农民合作经济组织的发展经验和立法，无不把维护农民的利益放在第一位。我国过去由于产业政策的原因，农业发展往往遭受种种不平等的待遇，缺乏必要的支持。农业始终是弱势产业，农民始终是弱势阶层。然而事实是，农业是我国国民经济的基础，农民是我国人口中为数最多的群体，没有农业的发展就没有整个国民经济的进步，农民不富裕就谈不上人民生活水平的提高。因此，我国农民合作经济组织立法必须基于我国农业的现实情况，致力于消除农业发展和农民增收中因为地位不平等所面临的障碍，为农民合作经济组织的发展创造平等的环境。

　　首先，要在法律上确立农民合作经济组织的地位，为其平等参与市场竞争创造良好的政策环境。在家庭承包经营的体制下，农业市场化最突出的障碍是农民的小规模生产与大市场的矛盾。

　　通过专业合作的方式提高农民的组织化程度，在农业生产资料的采购、农产品的销售等方面形成竞争力的集合，是解决该矛盾的有效方式。但是，由于缺乏法律对农民合作经济组织的认可，农民以合作社的方式进入市场，往往会导致交易的双方在安全性上的担忧。因此，农民合作经济组织法的立法任务首先应是出于提高合作经济组织的竞争地位和保障交易安全的需要，明确农民合作经济组织的法律地位、对内和对外关系以及责任方式。

　　其次，我国加入WTO后，农业将面临更大的冲击。如何遵循WTO规则，建立我国农业国内支持的法律保障体系，是当前亟待解决的问题。在这个过程中，农民合作经济组织应当成为对农民实行补贴和对农业进行扶持的有效载体。根据WTO规则中的“绿箱”政策，政府可以有对农业提供一般性服务的支出，例如农产品市场促销服务方面的支出，对农业基础设施建设的补贴，对种子、农药、肥料、灌溉等农业投入品的补贴等。家庭承包经营的分散性限制着补贴机制的建立和运行。

　　因此，农民合作经济组织立法应当规定对农民合作经济组织的补贴渠道，通过支持农民合作经济组织达到补贴农民的目的。

　　最后，与农民合作经济组织立法配套的法律制度还应当在财税、信贷、反垄断豁免等方面体现向农业的倾斜，将促进农业发展、农民增收的产业政策用法律的形式固定下来。

　　四、农民合作经济组织与相关主体的关系

　　(一)农民合作经济组织与企业法人的关系农民合作经济组织是一种特殊的经济实体，在很多方面与企业法人有相似之处，两者之间具有相互融通和学习的可能性，尤其是企业运作的高效率，一直是农民合作经济组织所追求的一个目标。笔者认为，学习企业的高效率的运作模式，能够带来更多的收益，使合作社社员的权益得到更好的体现。因此，一方面，我们应当鼓励在立法上借鉴企业法人运作过程中能够为合作社有效运用的机制；另一方面，我们又不能将农民合作经济组织当作企业法人来界定。学习企业的高效率运作机制的目的不在于将合作社变成企业，否则，就没有为农民合作经济组织立法的必要，而只需对当前的农民合作经济组织进行合理的引导和规范，进而将它们改造成企业。吸收和借鉴企业的运作机制的根本目的在于增强合作社的竞争力和生命力，使这种不同于企业法人的经济实体能够更好地发展。从这个意义上说，立法应当吸收企业发展的经验，但又不能将合作社办成企业，必须把握好借鉴和界定之间的“度”.

　　(二)农民合作经济组织与政府的关系农民合作经济组织与政府的关系，可以用一句话概括，即政府应当对农民合作经济组织进行有限干预。具体来说，政府对合作社的有限干预应当包括以下几个方面的内容：首先，政府对农民合作经济组织应起引导、规范的作用。正如有人所说的，应加紧对合作组织的立法工作，赋予合作组织以合法的经济地位和社会地位，并依法支持和规范合作组织的经济活动(应瑞瑶、何军，2002)。

　　有人还建议，政府应当提供制度性服务，可以通过提供农民合作经济组织的示范章程予以引导(山东社科院课题组，2002)。其次，政府对农民合作经济组织的发展应当给予政策上的扶持和倾斜；同时，政府还应进行大力的宣传和教育，以提高人们对合作社的认识水平。

　　农民合作经济组织具有互助的性质，它是单个的处于弱势地位的农民联合起来，寻求与富人阶层对话的“穷人俱乐部”,其宗旨是为社员提供服务，它本身并不以营利为目的。许多国家都采用减税、低税、免税或补贴的政策来支持农民合作经济组织的发展，这也应当成为我国农民合作经济组织立法的重要原则之一。

　　(三)关于农民合作经济组织吸收外来资本及按股分红的问题如何规范农民合作经济组织与外来资本的关系，是农民合作经济组织立法亟待解决的问题。

　　农民合作经济组织要提高效率、扩大规模，资金不足是主要制约因素之一。为了在激烈的市场竞争中求生存、促发展，提高其抗风险的能力和营利水平，在现阶段，各国的合作社都十分强调资本的重要性，纷纷把吸纳社会各个方面的投资作为集聚资本、扩大规模的重要手段。与此相适应，合作社的运行模式也发生了重大变化。例如，在分配制度上，传统的分配方式是依据社员在合作经济组织中的交易额或贡献来分配，而现在则是在按照交易额分配的同时也按照资本股份来分配；在决策方式上，传统的“一人一票”原则充分体现了合作社不是“资本的联合体”而是“人的联合体”的特点，同时还体现了社员之间的平等性，现在，这种投票原则亦被代之以更能体现资本权利的表决方式。另外，为了满足更多人的需求，合作社成立时的二元限制(成员限制、地域限制)也被突破。

　　笔者认为，农民合作经济组织作为一种组织形式，其特殊性在于：它的根本目的并不是自身的营利，而是最大限度地为其成员提供服务。而如果按照上述方向发展，合作社的本质将发生改变，从而异化为公司等其他企业类型。异化后的“合作经济组织”背离了合作社的宗旨和目的，不符合合作社的基本特征，所以，已不属于合作社立法规范的范畴。

　　正如德国联邦卡特尔局指出的：“竞争虽是配置资源的最佳方式，但是，有些市场因其特殊的条件，优化资源配置只有在限制竞争的条件下才能实现。在这种情况下，通过合作实现合理化就比自由竞争更可取”(转引自欧阳仁根，2003)。因此，为了提高农业生产效率，从而促进农业发展，在现阶段，绝大多数国家的农民合作经济组织都是享受反垄断豁免的。笔者认为，如果允许农民合作经济组织大量吸收外来资本，同时又赋予农民合作经济组织以反垄断豁免权，就可能使大量资本通过参与合作社而规避反垄断限制，从而违背了农民合作经济组织立法为弱势农民创造平等竞争环境以及消除农民阶层与其他经济实体之间差距的立法初衷，合作社的立法目的也就不存在了。

　　目前，各个国家对外来资本进入农民合作经济组织都是有所限制的，我国应如何规范这个问题，值得深入探讨。举例来说，在总体排除反垄断法对合作社适用的同时，确立农民合作经济组织吸收外来资本的限制制度，设定获得反垄断豁免的农民合作经济组织的条件，这种国际上的实践模式，对于我国在符合市场经济运作规则的前提下推动农民合作经济组织的发展具有重要意义。

　　参考文献

　　1.潘劲：《中德农村合作社发展及所面临的问题---“中德农村合作社发展”双边研讨会综述》，《中国农村经济》2000年第4期。

　　2.欧阳仁根：《试论我国合作经济法律体系的构建》，《中国农村观察》2003年第2期。

　　3.刘振伟：《农民合作经济组织立法的几个问题》，《农业经济问题》2004年第3期。

　　4.应瑞瑶、何军：《中国农业合作社立法若干理论问题研究》，《农业经济问题》2002年第7期。

　　5.山东社科院课题组：《关于发展农业合作经济组织的理论与立法问题》，《中共济南市委党校、济南市行政学院、济南市社会主义学院学报》2002年第4期。

　　(作者单位：中国农业大学农业与农村法制研究中心