农民专业合作社发展中问题与宏观政策环境的完善

　　——基于江苏的情况分析

　　内容提要： 该文重点论述了《中华人民共和国农民专业合作社法》正式实施一年多来， 各地合作社蓬勃发展中出现的“股权集中化趋势”、“人为设置入社门槛”、“销售环节的经济人倾向”等一系列新情况和新问题， 希望能引起政府及社会各界的高度关注， 并通过不断完善宏观政策环境， 引导农民专业合作社健康发展。

　　关键词： 农民专业合作社； 发展； 问题； 完善

　　不算建国前和建国初期的农村合作化运动， 自实行家庭联产承包制以来， 农民专业合作经济组织的发展也有十几个年头了。面对竞争日益激烈和变幻莫测的国内外市场， 面对贸易全球化的大趋势， 各级政府和社会各界对农民专业合作经济组织的发展， 寄予了深厚的期望： 期望通过它能克服一家一户小生产的规模不经济； 期望通过它能提高农业生产的组织化程度； 期望通过它能解决小生产与大市场对接难题； 期望通过它能成为农业生产新技术扩散的重要载体； 期望它能成为农业生产新技术装备应用的平台； 期望通过它能开创一条具有中国特色的农业现代化道路。从农民专业合作经济组织近十几年的发展过程来看， 虽在各方面均取得了一定的成绩， 但实事求是地说， 目前的现状与政府和社会所寄予的厚望还相差很远、很远。因此对各类农民专业合作经济组织发展实践进行深入的调查研究， 不断总结和推广成功实践经验， 及时发现和解剖新矛盾、新问题， 促进农民专业合作经济组织的健康快速发展， 则是当前农经理论和实际工作者的重要职责。

　　一、农民专业合作社发展中的一般问题

　　《中华人民共和国农民专业合作社法》(以下简称《合作社法》)于2007年7月1日正式实施。这标志着我国农民专业合作经济组织发展进入一个新的历史时期。在这之前， 各类农民专业合作经济组织通常只是在民政部门登记备案的社团性质组织， 并不具备经济法人的地位。对其运行机制也没有法律规范要求。因此， 本文这里且将法定地位确立前农民专业合作经济组织发展中的问题， 称之为发展中的一般问题， 共归纳为以下几方面。

　　(一)覆盖面小

　　尽管江苏农民专业合作经济组织的种类很多， 数量不少， 但整体发展水平不高， 覆盖面不大， 带动力有限。2006年， 江苏全省仅13. 2% 的农户加入了合作社，带动农户20. 2% ， 如果去掉很多松散型社员， 实际比例可能会更低。与之相比， 资料显示1994 年法国有1. 3万个农业合作社， 3 800家农业合作企业， 90% 的农民都参加合作社， 50% 的加工农产品出自农业合作社。德国几乎所有农户、加拿大近50% 的农民都加入了合作组织， 合作社已经成为这些国家农业经济发展的重要支柱。

　　(二)合作面窄

　　目前， 江苏大多数农民专业合作经济组织的合作范围局限于农业生产信息、技术咨询以及初级产品代销服务的层面上， 生产与流通环节的合作较多， 而以加工服务为主的所占比例极少。据对江苏已注册的1 200家农民专业合作组织的调查发现， 从事农业生产资料购买、农产品销售以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务的占95% 以上， 从事农产品加工的仅20 家，为成员运输农产品的也只有6家， 提供农产品贮藏服务的有17家。即使提供农产品加工服务的合作组织， 也仅仅停留在产品初级加工阶段， 真正能进行深、精加工， 大幅度提高农产品附加值的很少， 缺乏适应和开拓市场、抵御自然和市场风险的能力。而能在合作社内部实现农业生产、加工、销售一体化运作， 风险共担， 利益均沾的合作社更是凤毛麟角。与之相比， 进入21世纪， 西方许多国家的合作社迫于自身制度的缺陷和竞争加剧的压力， 纷纷转向农产品深加工和精加工领域，通过延长产业链， 把外部利润内部化， 提高农产品附加值， 以增加合作组织的收入， 提高自身竞争力， 被称为“新一代合作社”或“增值合作社”。

　　(三)发展不均衡

　　经验表明， 农村合作组织的发展与当地的农业人口总量、农业在区域经济中的重要性， 具有较强的正向相关性。江苏省由南到北， 农业经济占地方经济的重要性逐步提高， 农民专业合作组织的发展也呈现出北多南少的现象。据统计， 自5合作社法6实施以来， 江苏省到工商部门注册的合作社有1 200多家， 其中， 苏北678家， 占总数的56. 5%; 苏中396家， 占总数的33%;苏南126家， 占总数的10. 5% .从农民专业合作组织带动力来看， 江苏由南到北依次增强。苏北参加合作组织的农户比例为18. 5% , 带动农户比例24. 2% , 在三地区中最高； 苏南参加农户比例、带动农户比例分别为7. 8% 、17. 4%, 带动力最弱。

　　(四)运作不规范

　　理论研究表明， 农民合作组织的产生与发展受到内外成本的制约， 良好的运行机制会显着降低合作社的内部成本， 从而保证其竞争力的逐步提高。目前， 农民专业合作社的规范运作还远远不够， 据估计， 真正运转正常、发挥作用的只有2/5左右。在合作社规模不大从而内部管理成本较小的现阶段， 运行机制不完善所造成的负面影响较微弱， 但随着合作社规模的不断扩大， 其负面影响势必加大， 必然会影响农民合作组织的健康发展。当前农民专业合作组织运作不规范主要表现在以下几个方面： 其一， 一些个人、企业或部门， 把成立农民专业合作社作为获得政府政策扶持和信贷支持的手段， 而对于合作社成立以后如何发展、怎样走向市场， 缺乏全面的考虑。

　　其二， 内部管理不健全， 合作社章程所规定的民主管理内容没有真正落到实处， 多数合作社缺乏科学民主的管理与监督机制， 日常运作由少数大股东说了算。一些合作组织实际上已被外部人控制， 普通社员的利益难以保障。

　　其三， 利益分配机制不尽合理， 二次分配比例较小， 有的甚至没有二次分配。

　　二、值得关注的新情况和新问题

　　《合作社法》正式实施后， 笔者多次专门就农民专业合作社发展现状进行专题调研。调研中发现， 尽管目前各地能真正按照《合作社法》规范运作的合作社不多， 且我们所调查的对象往往是各地推荐的合作社发展中的先进典型。但是， 我们仍发现一些的新情况和新问题值得引起各级政府及相关部门的高度关注。

　　(一)股权集中化趋势

　　近年来， 农民专业合作社股权有向经营层集中持有的趋势， 调整股权的本质仍是调整收益的分配， 经营者通过股权结构的变动， 达到合作社的盈余向经营者倾斜的目的。笔者曾调查的某蔬菜专业合作社， 办得很是不错。2005—2006 年间合作社除企业法人股外，内部成员按每人1 股的方式， 平均持有合作社的股本金。2007年， 随着合作社规模的扩大， 实行增资扩股，并对股本金筹集方式和股权持有者结构进行了重新安排。股权结构中设置了： 领导层股、核心股、组长股和社员普通股。一个领导层股、核心股、组长股分别相当于20份、50份、10份资格股， 依此推算， 普通社员每人最多拥有6份基本股权( 1份资格股+ 5份核心股)， 而经营管理层至少拥有26份基本股权( 1份资格股+ 5份核心股+ 20份领导层股)。如果加上不少领导层兼任小组长， 交叉持有相应的股份， 则其实际拥有基本股权数更高。股改后， 社员平均持股格局被打破， 经营管理层持股比例大幅度提高。事实上， 2007年122个社员中， 有81个普通社员仅持有1股资格股， 仅相当于合作社领导层最高持股量的2. 8% 。因此， 从利润分配看， 即使严格按合作社法执行， 由于合作社内部持股结构的大幅度调整， 必然会导致利润分配向有利于经营管理者的方向发展。

　　(二)人为设置入社“门槛”

　　建立合作社最主要目的， 本是为在农户小规模生产和社会化大市场之间架起联系的桥梁， 期望通过它能克服一家一户小生产的规模不经济， 提高农业生产的组织化程度。入社自愿、退社自由也是合作的最基本原则。但时下合作社的主导者(领办者、大户)， 片面追求经济效益， 人为抬高入社门槛， 将小户、散户拒之于合作社门外的现象屡见不鲜。例如， 某禽业合作社的入社门槛是年养殖规模要求1万只以上； 某水产养殖合作社的入社门槛是： 养殖水面30亩以上并有一定的流动资金。某蔬菜专业合作社要求入社经营面积在5亩以上， 等等。经营者提出的理由通常不外乎： 农户具备一定的生产规模才方便订单生产； 有一定规模的农户才会认真经营等。虽然经营者抬高入社门槛的做法有一定经济上的合理性， 但却不符合中国的国情。人 多地少、户均经营面积小而散， 是中国农村的普遍现象， 家庭联产承包制作为中国一项基本经济制度将长期不变。至少可以说， 在相当长的时期内， 农户家庭的小规模经营仍是农村经营方式的主体。人为抬高入社门槛， 会将相当数量的小规模经营农户档在合作的大门之外， 无法获得合作的种种利益。

　　(三)销售环节的“经济人”倾向

　　合作社作为一种特殊的农村经济组织， 要求以社员——服务对象为本。合作社的性质也就决定其“ 对内非盈利， 对外追求利润最大化”的经营理念。这就要求领办人不仅要具有合作意识、社会活动能力、经营管理能力， 更要有奉献精神。但现实中我们发现， 真正能够做到风险共担、利益均沾， 实现生产经营与销售一体化运作的合作社极为罕见。各种各样的农民合作经济组织， 在整个生产过程中， 或多或少都能提供若干的统一服务。以种植业为例： 产前的统一供种、统一生产布局、统一茬口安排、统一购买生产资料， , ; 产中的统一生产技术、统一病虫防治等； 甚至于在产品销售方面也能实现使用统一包装、统一品牌销售。毫无疑问， 合作社开展的上述统一行动或服务， 将能降低生产成本，实现规模效益， 使合作社的全体成员——不论是龙头企业、生产大户， 还是小农户， 都能从中获益。这也正是合作社不同于一般意义上的经济人， 具有吸引力的原因所在。

　　问题是在最为关键的产品销售环节， 时下几乎没有领办人或龙头企业， 愿意选择合作意义上最合理的售后结算方式——根据农户提交产品数量及其销售额， 扣除应分摊的销售成本和合作社规定的提留款项后的货款返还农户。几乎所有的经营者， 都选择售前买断的方式， 或可称之为“售前结算”方式。无论是合同订购也好， 随行就市也罢， 合作社成员将产品以双方约定的标准、价格， 乃至数量卖给合作社。至于销售中赔与亏， 赚多赚少， 都是合作社的事， 说穿了， 就是领办人的事， 经营者的事， 或龙头企业的事。虽然不少合作社都有可分配盈利二次分配机制。但拿出利润额的多大比例用于二次分配， 则主要取决于经营者的道德水准， 在目前的民主管理水平下， 它所能发挥的合作社成员利益共享作用十分有限。因此， 在产品销售环节， 合作社的“经济人”特征非常显着。

　　实践中人们常常提及的“经济人”，或可称谓“掮客”，是指通过介绍买卖来赚取佣金的人； 经济学上的“经济人”， 是指自身利益或效用的最大化者， 对自利最大化的任何偏离都是非理性的。本文这里所指农民合作经济组织在销售环节的“经济人”化， 则包含有上述两种“经济人”的特征意义。在产品销售环节， 理论上说合作社期望购销价差价越大越好， 而普通成员正相反， 期望购销差价越小越好。由于合作社在销售价格方面几乎没有操控的能力， 或操控的空间十分有限， 实现利益最大化的操控目标只能通过尽可能压低产品的收购价格来实现。在产品销售环节， 合作社经营者或领办人与合作社普通成员追求的目标产生严重的错位。这也背离了合作的初衷。

　　(四)龙头企业“借壳生财”

　　农产品生产加工龙头企业是现实中农民专业合作社的主要领办者之一， 一些农产品生产和加工、销售龙头企业， 看到政府对农民专业合作社财政扶持， 及对未来优惠政策的憧憬， 纷纷包装挂牌农民专业合作社， 以便“借壳生财”，而其他生产关系、分配关系依旧， 属于典型的唯利是图的企业投机行为。

　　(五)能人怕规范“吃亏”

　　与龙头企业的“借壳生财”相反， 部分农村专业合作经济组织的负责人， 对正式组建规范的农民专业合作社并依法进行法人登记存在心理障碍。他们担心依法登记后会影响自身的控制权和既得利益。这也是一些地方的农民专业合作社法人登记率不高的重要原因。因此， 如何既调动和保护农村能人的积极性， 又维护普通社员的合法权益， 是值得进一步深入探究的课题。调查中我们也遇到合作社负责人明确表示， 将参考5合作社法6规定的盈余分配按股金和交易量四、六分成的要求， 但分红比例的最终确定， 希望将来交由社员大会共同决议产生。

　　三、农民专业合作社发展宏观政策环境的完善

　　大力促进农民专业合作社的健康发展， 一方面应进一步加大宣传、组织和扶持力度， 尤其是要尽快出台相关税收优惠政策， 努力加大财政扶持力度。与此同时， 也要充分关注农民专业合作社的发展动态， 使农民合作事业沿着正确的方向发展， 让农民合作事业真正惠及面广量大的小农户。既有利于稳定农村家庭联产承包基本经济制度， 同时促进农村经济又好又快发展。

　　(一)教育农民正确认识农民专业合作社的性质

　　《合作社法》的“总则”部分对农民专业合作社的性质有明确的规定：“农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上， 同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者， 自愿联合、民主管理的互助性经济组织”，“农民专业合作社以其成员为主要服务对象， 提供农业生产资料的购买， 农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务”。所以， 农民专业合作社不是一般意义上的经济组织。它是一种特殊类型的经济组织。《合作社法》赋予它两项基本属性： 一是成员互助性。二是成员服务性。

　　要求它遵循“以服务成员为宗旨， 谋求全体成员的共同利益”的基本原则。

　　合作社作为一种特殊类型的经济组织， 它的“经济性”主要体现在其经营活动必须以市场为导向， 在对内非盈利的条件下， 对外追求利润的最大化。如前所述，针对小农经济的弱势地位， 针对农业作为自然再生产和经济再生产相交织的弱质产业， 各级政府和社会各界对农民专业合作经济组织的发展， 寄予了深厚的期望， 并将农民专业合作社作为国家政策性扶持的重点对象， 逐年加大扶持力度。如果为了缩小成员间的异质性， 降低内部交易成本， 而“人为设置入社门槛”； 为了满足少数经营者的利益追求、调动其经营积极性而采取农产品“售前买断”方式， 虽不算违法行为， 但却严重背离《合作社法》的立法初衷， 这类合作社也肯定不属于政府鼓励和财政重点扶持的对象!

　　(二)多扶持， 少干预， 避免“拔苗助长”

　　《合作社法》规定：“国家政策性金融机构应当采取多种形式， 为农民专业合作社提供多渠道的资金支持。 具体支持政策由国务院规定”。“国家鼓励商业性金融机构采取多种形式， 为农民专业合作社提供金融服务”。“支持农民专业合作社发展的其他税收优惠政策， 由国务院规定”。希望中央政府抓紧制订出台一系列相关的扶持性政策。由于我国地区间差异巨大， 加强农民合作社的地方性立法非常重要， 这将有助于使扶持性政策更加切合当地实际， 与当地经济发展水平和政府财力相协调。目前问题的关键， 土地、工商、金融、税务等等， 各“条条”的主导性太强， 而地方作为“块块”，立法调控的空间过小， 寄希望于我国行政体制改革加快推进。

　　农民专业合作社是在一定社会经济条件下产生并发展壮大的， 不能以行政的强制性力量干预和人为加速。上级部门切忌给下级部门下任务、定指标、比速度。必须坚持“ 民办、民管、民受益”的原则， 合理界定政府的角色， 调整其支持重点， 尽量减少不必要的行政干预， 尤其应避免“好大喜功”和“拔苗助长”。

　　(三)加强正义、道德、合作与社会责任教育

　　韩国新农村建设中最关键、最值得我们学习的地方， 是政府特别注重教育农民， 在新村运动一开始就大力倡导的“勤勉、自助、合作”精神。韩国学者和决策者们认识到， 韩国人多地少国家小， 发展经济唯一的途径是开发人力资源， 资金、技术缺乏可以从国外引进， 但国民的伦理道德水平如勤勉、诚信、自助、合作等思想和精神是永远无法用金钱或引进获取的， 只有以搞项目为载体， 以推进国民精神教育为动力， 两者相辅相成、互相推动， 才能真正改变农村的落后面貌。不能不承认， 改革开放以来， 我们的社会出现了严重的拜金主义倾向， 我们虽有那么多的亿万富翁， 但我国的年慈善捐款总额仅及美国的几百分之一。汶川大地震后中国企业家群体在捐助救灾方面的吝啬表现引起海内外的极大关注， 便充分说明了这一点。现在该是加强正义、道德、合作、社会责任教育的时候了。

　　(四)注重合作社“领办人”精神与物质激励

　　合作社的“领办人”是资本、资源和企业家才能等关键要素的所有者和组织者， 通常也是经营大户。他们的办社理念和追求会极大地影响农民专业合作社的发展。作为经营大户， “领办人”自然也会享受合作带来的种种好处。但由于其所承担着远超过普通社员的社会责任和经营压力， 还应采取适当的精神和物质奖励， 增强他们的责任感和使命感。韩国政府对新村运动中“指导员”的激励方法值得我们借鉴： “指导员”承担着新村建设项目实施的组织、指导、协调和管理者的重任， 并不拿一分报酬。但政府给予精神和其他方面的物质奖励， 如发勋章、有权随时面见地方行政官员、优先选拔做国家公务员、坐火车和汽车票价便宜50%，等等。总之， 社会一方面要肯定合作社“领办人”的主导作用， 给予适当的精神和物质奖励； 同时也要加强正面引导和宣传教育， 从组织制度上防范/好经0到下面被念“歪”。让农村中有经营和管理能力、而又热心于公众事务的“领办人”充分发挥他们的积极性。让这类农民合作社优先获得国家各类政策重点扶持。

　　参考文献： [ 1]江苏省“十一五”农民合作经济组织发展规划( 2006) 2010 年).

　　[ 2]江苏省供销合作总社.我省农民专业合作社发展工作稳步推进[ J ]. 情况与建议(第116期)， 2007- 08 - 06.

　　[ 3]张晓山.联结农户与市场： 中国农民中介组织探究[M]. 中国社会科学出版社， 2002.

　　[ 4] 苑鹏.试论合作社的本质属性及中国农民专业合作经济组织发展的基本条件[ J]. 农村经营管理， 2006, ( 08).

　　[作者简介]包宗顺(1965)， 男， 江苏省社科院农村发展研究所所长、研究员、博导。