孙亚范等：立法后农民专业合作社的发展状况和运行机制分析—

孙亚范等：立法后农民专业合作社的发展状况和运行机制分析——基于江苏省的调研数据

作者：孙亚范余海鹏来源：《农业经济问题》(月刊) 2012年第2期日期：2012-05-04 浏览：461

　　内容提要：本文运用对江苏省农民专业合作社的调查数据，通过统计分析和比较分析，对立法后我国农民专业合作社的发展状况和运行机制进行了研究。研究表明，农民专业合作社的市场经营能力和规范化程度明显提高，但发展中依然面临各种内外部矛盾和多种因素的制约，多数组织存在着成员规模小、服务功能不完善和股权过于集中、民主管理机制薄弱、盈余返还制度不健全的问题，相当一部分的合作社自我发展能力和带动农户增收能力还较弱，加强政府的支持引导和监督管理是农民专业合作社健康发展的客观需要。

　　关键词：农民专业合作社；制度安排；运行机制；自我发展；政府引导

　　一、引言

　　合作社是市场交易中的弱势群体对抗市场垄断、维护自身利益的组织形式( 唐宗焜，2007) ,在农业家庭经营的基础上引导和推动农民合作是我国农业和农村发展的关键( 黄祖辉，2000) .我国农民专业合作社自20 世纪90 年代开始发展，由于长期缺乏必要的法律保护和政策扶持等原因，农民专业合作社发展水平较低，运行不规范，客观上制约了其社会经济功能的正常发挥( 全国人大农业与农村委员会课题组，2004) .2007 年7 月1 日我国《农民专业合作社法》正式实施，此后，国家和地方政府又制定并实施了一系列配套政策和法规，随着政策和法律环境的明显改善，我国农民专业合作社数量快速增长，至2010 年年底，全国依法在工商部门登记的农民专业合作社已达37. 9 万家，入社农户2900 万户，约占全国农户总数的11. 6%.

　　然而，作为农民专业合作社发展初级阶段的一部法律，我国《农民专业合作社法》对合作社的标准采取了较为宽松的尺度( 杜吟棠， 2008) ,这为实践中各种合作模式的存在提供了可能。那么，立法后我国农民专业合作社的发展和制度安排出现了哪些新的特点和趋势? 农民专业合作社在数量快速增长的同时，其组织绩效和规范化程度是否也得到了明显提高? 这些问题是新形势下推动我国农民专业合作社规范化发展和组织创新迫切需要研究的重要问题。

　　目前，关于立法后我国农民专业合作社发展状况和运行机制的研究文献还较少，而且已有文献主要是进行案例分析或笼统的描述性分析( 张晓山，2010; 万宝瑞，2010) ,由于缺少较大样本的调查数据，很难全面反映立法后我国农民专业合作社发展和运行的总体情况。因此，本文以江苏省为例证对象，通过问卷调查和典型访谈，对现阶段我国农民专业合作社的发展状况、服务功能、运行机制和组织绩效进行系统分析，以为各级政府指导和扶持农民专业合作社的健康发展提供政策依据。

　　二、调查方法和数据的统计分析

　　江苏是我国农民专业合作社发展较快的省份，据江苏省农业部门统计，截止2009 年底，全省依法登记的农民专业合作社2. 4 万个，居全国第二位；登记成员数126. 7 万人，居全国第一位。

　　本文使用的数据来自于2010 年1-9 月课题组对江苏省农民专业合作社的抽样调查，调查对象是已经运行2 年及以上并且在工商部门正式登记注册的农民专业合作社。调查活动主要包括两个阶段：首先，根据全省13 个市农民专业合作社发展的数量规模和行业分布，每个市分别选取20 ~ 30个合作社作为调查对象，并通过各市农工办发放和回收调查问卷。共发放调查问卷300 份，收回185份，剔除了主要性指标缺失和存有矛盾的样本，最终获得有效问卷137 份；其次，按照行业分布、发展模式和发展水平在全省选取了有代表性的部分合作社进行了实地访谈和典型调查，完成了68 份调查问卷。问卷调查的对象都是合作社的负责人( 理事长或社长) ,典型调查访谈的对象还包括理事会成员、监事会成员、社员和合作社所在的市、县或村镇干部。调查工作共获得有效问卷205 份，样本的行业分布是：种植业90 个，占43. 9%; 养殖业87 个，占42. 5%; 加工业22 个，占10. 7%; 农机服务及其他6 个，占2. 9%.

　　(一)农民专业合作社发展的基本状况和面临的主要困难

　　1. 农民专业合作社的成立时段和成员规模。在205 个样本中，在2000 年及以前成立的合作社占9. 3% ; 在2001-2002 年、2003-2004年、2005-2006 年成立的合作社分别占9. 3%、13. 2% 和31. 2% ; 在2007 年成立的合作社占37. 1%.可见，农民专业合作社运行的时间普遍较短，发展尚不成熟。

　　农民专业合作社的成员规模在5 ~ 3612 人，平均为262 人，有55. 6%的合作社成员规模在150 人以下。由表1 可知，农民专业合作社的成员规模普遍较小，合作社之间成员规模差别很大。

　　2. 农民专业合作社的建立方式。由表2 可知，农村能人、专业大户、农产品加工营销企业和村委会是领办农民专业合作社的主要力量，而农民自发组建的合作社所占比例不高；同时，基层政府推动组建的合作社数量很少，说明合作社基本上由民间主体领办。

　　3. 农民专业合作社的服务内容。由表3 可知，大多数合作社能够为成员提供生产服务和产品购销服务，近一半合作社的服务功能还延伸到了农产品加工、贮藏领域，但合作社普遍缺乏资金服务功能。在典型调查中发现，合作社在产后环节的服务多数停留在联系客户和中介推销的层次，实行统一收购和统一销售的组织较少；合作社的农产品加工服务以粗加工为主，深加工基本上是依托龙头企业进行。总体上，合作社的服务功能还很不完善。

　　此外，为了获得政府财政、税收等各项优惠政策的支持，一些由少数专业大户构成的合伙企业也登记成为了合作社，这些企业由个别种养大户或贩销大户投资入股、合伙经营，在分配上完全实行按股分红，企业与成员之间并不存在服务与利用的关系，是典型的虚假合作社。

　　4. 发展中存在的主要困难。由表4 可知，缺乏资金、人才、技术等生产要素和社员合作意识薄弱是农民专业合作社发展中面临的主要困难。可见，农民专业合作社发展的组织基础和外部条件还很不完善，政府对于合作社的资金支持、人才培训和合作社知识的宣传教育工作尤其滞后。

　　( 二) 农民专业合作社的组织绩效和成长能力

　　农民专业合作社发展面临的主要问题和关键目标是满足成员需要和实现自身的良性发展，并且要在二者之间达到平衡，因此，本文从合作社在自身经营和带动社员增收方面的组织绩效和合作社的成长能力方面反映现阶段农民专业合作社的发展水平。由于绝大多数农民专业合作社尚缺乏规范的财务数据，因此，本文通过合作社理事长、社长的评价来获得有关数据。

　　1. 合作社的经营状况和带动成员增收状况。

　　由表5 可知，约有一半的合作社赢利水平较低，效益不明显； 94. 6% 的合作社能够带动成员增收，41%的合作社带动成员增收的绩效明显，说明这些组织不仅取得了明显的经济效益，而且能够通过相应的利益机制保证了成员经济利益的实现。

　　2. 农民专业合作社的成长能力。

　　农民专业合作社要参与市场竞争和带动成员增收，必须具备

　　相应的能力，由于合作社主要的效率收益来自于节约交易成本和规模经济( 国鲁来，2001) ,因此，市场竞争能力、扩大经营规模的能力和提高服务水平的能力是推动农民专业合作社成长和发展的基本能力。由表6 可知，成长能力很强的合作社所占比例较低，接近50% 的合作社扩大经营规模的能力不足， 40%以上的合作社缺乏较强的市场竞争能力和提高服务水平的能力。

　　( 三) 农民专业合作社的资金来源和产权结构合作社是由利用其服务的惠顾者社员联合所有、民主控制、利益共享的特殊企业，所有者和使用者同一是合作社的本质属性( 苑鹏，2006) ,因此，成员经济参与是国际合作社的基本组织原则。为了防止少数人利用资本的力量控制合作社的业务活动，合作社一般对社员认购股金的最高额给予限制( 丁为民，1998) .目前，我国《农民专业合作社法》对成员是否出资和出资数量并没有强制规定，属于合作社自治的范围，因此合作社的成员构成、建立方式、农民社员的合作意识以及政府的引导都可能影响合作社的股权设置，使合作社的产权结构呈现较大差别。

　　1. 农民专业合作社的资金来源。调查结果显示，农民专业合作社的自有资金主要来源于社员个人投资和龙头企业或农技部门等团体成员的投资。在205 个合作社中，有45. 4%的合作社有团体成员投资，而且14. 2% 的合作社团体成员投资在50%以上。

　　2. 合作社的股金制度、股东比例及股金集中状况。在全部样本中，要求普通成员入股的合作社占51. 2%,说明约占一半的合作社缺乏健全的成员股金制度。合作社股东数占成员总数比例的分布状况及股金集中状况见表7.由表7 可知，大多数合作社由少数成员持股，合作社股金主要集中于个别大股东是普遍现象。

　　一方面资金匮乏，另一方面又不要求社员资金投入，通过典型调查得知，存在上述矛盾现象的主要原因：一是农民对于合作社不够了解和信任，认股意愿不强；二是合作社的领办人和管理层对于合作社的组织性质和基本原则存在模糊认识，为了自身的经济利益和获得更多的控制权而在股金设置中有意将普通农户排除在外。

　　3. 大股东的组织角色。在全部样本中，大股东是理事长的合作社占88. 3%,是理事会成员的占9. 8%,另外各有2 个是合作社的监事和普通社员，各自所占比例不足1%.可见，大股东在合作社中基本上是理事长或理事会成员。

　　4. 合作社进一步融资的倾向。由表8 可知，面临新的资金需求，有相当比例的合作社倾向于向现有股东、理事会成员和团体社员融资，仅有45%的合作社倾向于向全体社员融资，说明大部分合作社的股金结构有进一步集中的趋势。此外，有31%的合作社倾向于向金融机构借款，加大政府的金融支持有利于缓解股金集中的趋势。

　　(四)农民专业合作社的治理结构和民主管理状况

　　1. 合作社权力机构的设置。农民专业合作社基本上都设立了理事会、成员大会或代表大会作为决策机构，有163 个合作社还设立了监事会作为监督机构，占样本的79. 5%,但部分合作社成员代表大会的设立不规范。我国《农民专业合作社法》规定：成员超过150 人的可以按照章程规定设立成员代表大会，行使成员大会的部分或者全部职权。这一规定既体现了合作社的效率特征，又体现了合作社民主管理原则的要求( 张颖等，2010) .在本文的调查中，成员规模超过150 人的合作社占44. 4%,而设立了成员代表大会的合作社占69. 5%,这说明至少有25. 1% 的合作社成员代表大会的设立不符合法律规定。在成员规模较小的情况下设立成员代表大会代替全体成员进行决策，可能削弱大多数成员民主参与的权利，影响合作社的民主管理。

　　2. 理事长的社会身份。由表9 可知，77% 的合作社的理事长由专业大户、营销大户和村干部等农村能人担任，农民以外的社会力量在理事长中占23%.可见，各类农村能人、企业人员、科技人员等在农民专业合作社的发展中充当了“企业家”的角色。

　　3. 理事会成员的产生方式。理事会是农民专业合作社的经营决策机构，代表社员( 代表) 大会对日常的经营活动进行决策和管理，由社员民主选举理事会是社员民主控制合作社的重要体现，也是避免合作社被少数人控制的重要制度安排。而调查结果显示，理事会成员主要由社员选举产生的合作社仅占73. 2%; 主要由股东决定的合作社占22. 4%; 主要由理事长决定的合作社占4. 4%.这说明， 26. 8%的合作社民主选举制度不健全，其理事会成员缺乏代表性。

　　4. 对重大问题的决策原则和决策方式。成员“民主管理”是合作社的基本原则和治理特征，调查结果显示，对于重大问题的决策，72. 2% 的合作社以“一人一票”为基础， 27. 8% 的合作社以“一股一票”为基础， 41. 9% 的合作社按出资额设立了附加表决权。这说明，虽然大多数合作社建立了民主决策制度，但仍有1 /4 以上的合作社在决策上完全由资本控制。

　　盈余分配是成员民主参与合作社决策的核心问题，如表10 所示，大部分合作社在盈余分配的决策中存在着“内部人控制问题”,甚至还有少部分合作社完全由理事长个人控制。5. 监事会对理事会的监督状况。监事会是成员民主参与和保护自身利益的重要机构，而调查结果显示，设立了监事会而且监事会能很好地发挥监督作用的合作社仅占调查样本的41. 5%,监事会作用一般的占10. 2%,监事会较少或很少发挥监督作用的占37. 6%,也就是说，目前约有60% 的合作社缺少对于经营管理层的有效监督和约束，可能导致“内部人控制问题”。

　　(五)农民专业合作社的利益联结和利益分配机制

　　1. 农民专业合作社与社员的利益联结方式。

　　在调查样本中，实行保护价收购社员产品的合作社占59. 1%,为社员提供无偿或低偿的信息、技术服务的占85. 7%,在产品购销环节给予价格优惠的占42. 9%,社员可以免费使用品牌的占45. 8%,给予社员风险补贴的占17. 1%,实行盈余返还和进行股份分红的分别占65. 5% 和67. 5%.这表明，大多数合作社与社员的利益联结方式是提供信息、技术服务和实行盈余分配及保护价收购产品。

　　2. 理事长从合作社中获得的利益形式。具有企业家才能的管理型人才是农民合作经济组织健康发展的关键要素( 廖祖君，2010) ,加强对于以合作社理事长为代表的管理者的利益激励，使他们能够获得与其企业家价值和贡献相对应的经济回报是合作社利益机制的重要内容。由表11 可知，绝大多数农民专业合作社没有建立与工作业绩相联系的管理者薪酬制度，大多数理事长凭借在合作社中的投资参与盈余分配，而生产大户一般同时获得股份分红和惠顾返还的收益。

　　3. 农民专业合作社的利益分配机制。按惠顾额返还盈余是合作社区别于股份公司的本质特征之一，表明了合作社是真正代表社员即使用者或惠顾者利益的组织( 米新丽，2008) ,我国《农民专业合作社法》明确规定，农民专业合作社应当遵循主要按照交易量( 额) 返还社员盈余的原则，并强调盈余返还的比例不得低于60%,这些规定保证了农民社员作为分享合作社利益的主体。目前，农民专业合作社盈余分配的基本状况是：近两年进行了盈余分配的合作社有158 个，占调查样本的77. 1%; 进行分配的合作社普遍提取了公共积累，其中公共积累在盈余分配中的平均比例是16. 3%,股金分红比例是42. 6%,惠顾返还比例是40. 9%.158 个合作社盈余分配的具体状况见表12.由表可知，目前农民专业合作社的盈余分配很不规范，相当部分的合作社以按股分红为主，而惠顾返还的比例较低，部分合作社在分配中甚至完全“公司化”。

　　合作社利益机制的核心问题是不仅使社员得到农产品原料的收益，而且得到加工和销售环节中返还的一部分利润，维护和增进农户的利益( 黄祖辉等， 2005) ,因此，在产品购销环节给予社员价格优惠或保证社员分享合作社的大部分盈余是合作社利益机制是否健全的基本体现，而调查结果表明，大多数合作社与农户之间没有建立价格优惠的利益联结机制， 67. 1%的合作社没有建立按惠顾额返还盈余为主的利益分配机制。在合作社的股金普遍集中于个别大股东和团体成员的情况下，合作社在盈余分配中过度向资本倾斜，大多数农户很难凭借业务惠顾获得明显的合作收益。可见，大多数合作社与农户的利益联系仍然非常薄弱。

　　综上所述，虽然立法后农民专业合作社发展的外部环境明显改善，但合作社在发展中面临的各种深层次问题仍然存在，总体上，农民专业合作社仍处于成长的初期阶段，大部分合作社成员规模较小，资金融通和产后服务功能薄弱，在组织管理方面存在着股权过于集中、民主管理机制薄弱、按惠顾额返还盈余分配制度不健全的突出问题，相当部分的合作社自我发展能力和带动农户增收能力还较弱。

　　三、对调查结果的进一步讨论和分析

　　(一)立法后农民专业合作社的新变化和发展趋势

　　2006 年10 月至2007 年4 月，笔者曾经对包括农民专业协会和专业合作社的江苏省各级示范性农民专业合作经济组织进行了调查分析( 孙亚范，2008; 2009) ,比较两次的调查结果可以发现，立法后农民专业合作社的发展出现了一些新的变化趋势： ( 1) 农民专业合作社的建立和运行更多地依赖农村能人、专业大户和村委会等民间力量的带动，发展中的行政色彩明显淡化； ( 2) 经营状况较好和能够产生盈余的合作社所占比例分别提高了5. 6%和16. 9%,说明总体上合作社的市场经营能力和经济效益有所改善； ( 3) 建立社员股金制度和进行盈余分配及盈余返还的合作社所占比例明显提升，但合作社的股金主要集中于理事长等个别大股东和团体成员的现象仍然很普遍，合作社在分配中的“股份化”现象呈现加剧的趋势； ( 4) 合作社的理事长更多地由农村能人和专业大户担任，由社员( 代表) 大会进行盈余分配决策的合作社所占比例明显提高。这说明，立法后农民专业合作社发展的外部依附性减弱，农民社员的主体地位得到强化，组织管理也趋向规范。此外，通过比较还发现，立法后农民专业合作社的服务内容没有明显变化，合作社在发展中面临的各种内外部约束依然很突出。

　　(二)农民专业合作社的制度安排对组织发展的影响分析

　　根据以上分析，立法后我国农民专业合作社的制度安排和运行机制具有以下突出特点：合作社通常由有生产技术、经营才能、营销渠道的农村能人、企业家或技术人员领办，他们在合作社中兼具经营管理者和大股东的双重角色，在合作社的决策中一般占据主导地位甚至是决定地位；合作社的盈余分配普遍重视资本的作用，相当部分的合作社以按股分红为主或完全按股分红。也就是说，合作社企业的剩余索取权和剩余控制权主要由具有经营管理才能的合作社企业家或经营者掌握，而大多数农户在合作社中处于弱势地位。可见，我国农民专业合作社在组织管理方面与国际合作社的核心原则和我国《农民专业合作社法》的规定存在明显差距。

　　新制度经济学指出，一个有效率的组织需要在制度上做出安排并确立产权以形成激励( 诺思，1988) ,我国农民专业合作社在制度安排上明显向具有人力资本或掌握关键资源的个别成员倾斜，虽然有利于合作社尽快获取人力资本、物质资本等各种重要资源，促进合作社数量的快速增加和组织的较快成长，但会对合作社的经营目标和组织绩效产生各种不利影响。

　　1. 难以有效激励农户的积极参与和稳定惠顾，影响合作社的可持续发展。农民专业合作社的存续需要社员持续、稳定的惠顾，而社员履行交售产品的义务会丧失部分家庭经营的决策权，由此产生一定的机会成本，因此，合作社必须对农户的业务惠顾提供必要的利益激励。和“公司+ 农户”相比，合作社对于农户的吸引力在于获得产销服务的同时还能够分享农产品加工、运销环节中的部分增值利润，增加家庭经营的经济收入。因此，农民专业合作社只有通过“惠顾返还”将大部分盈余回馈给生产者社员，才能从根本上推动农户与合作社发展业务关系，促进合作社扩大市场份额和增强竞争能力。在合作社由少数成员持股和盈余分配过度向资本倾斜的情况下，农户加入合作社只能在某些服务环节获得一定的优惠条件，不能分享或较少分享到合作社的盈余，由于缺少充分的利益激励，社员合作行为存在短期性和不稳定性( 孙亚范，2009) ,影响合作社的稳定经营和持续发展；同时，预期收益不高也会极大地降低合作社对于农户的吸引力，影响合作社成员规模的扩大，制约合作社的进一步成长和规模经济的实现。根据蔡荣( 2011) 对山东省苹果种植户的调查，预期收益不明显和不愿放弃农业经营的决策权是制约农户加入合作社的主要原因。

　　2. 难以平衡不同成员之间的利益关系，影响合作社组织绩效的提高。农民专业合作社的盈余创造不仅需要农户提供符合市场需要的农产品，同时还取决于领办合作社的“企业家”的市场运作能力( 周文根， 2007) .因此，农民专业合作社的制度安排必须能够有效协调绝大多数社员和少数关键成员的利益关系，才能使这些具有不同需求的参与主体采取有利于组织利益的集体行动。而调查结果表明，农民专业合作社主要通过分配较高的股权和股份分红来吸引和激励拥有重要资源的关键成员，而股权的集中必然给合作社的治理和利益分配带来一系列难以解决的问题：首先，由于关键成员出资较多，承担了合作社全部或绝大部分的经营风险，按照权责对称和效率原则，他们理应掌握合作社企业的主要剩余索取权和剩余控制权，从而使民主管理和主要按惠顾额返还盈余的分配制度难以实现，加大了关键成员和普通农户之间的利益矛盾，增加了合作社的协调成本。其次，由于普通农户未入股或股金很低，对于合作社的经营管理缺乏参与和监督的动力，从而加剧合作社的“内部人控制”问题，很难避免经营管理人员侵占普通成员利益的行为。由于自身利益得不到有效保护，农户很容易在产品生产环节和交易环节出现机会主义行为，甚至退出合作社，不仅增加合作社对于农户的监督成本，而且威胁合作社的稳定经营和产品的市场竞争力，使关键成员的利益也难以实现。再次，成员之间权利的悬殊必然导致地位的不平等，拉大管理层和普通成员之间的收入差距，影响农户对于管理层的信任，削弱合作社对成员的凝聚力，阻碍合作社的正常运行。

　　总之，过于向少数成员倾斜的权利结构不利于农民专业合作社的健康发展，相关的实证研究也表明，牵头人的持股比例与合作社的绩效呈反向关系，加强民主监督对合作社的绩效具有正向影响( 徐旭初， 2010)

　　.四、政策建议

　　对江苏省农民专业合作社的调查分析表明，立法后农民专业合作社的发展呈现明显的分化趋势，既出现了一批服务功能较健全、运行较规范的合作社，也存在一些服务功能较弱或完全“公司化”的“虚假”合作社。因此，各级政府应从根本上转变重数量、轻质量的发展思路，以提高农民专业合作社自我发展能力和促进农民增收为目标，进一步完善扶持政策和加强对农民专业合作社的规范引导。

　　(一)积极扶持合作社拓展服务功能和参与市场竞争

　　首先，应继续安排专项资金，支持合作社完善基础设施，进行农产品的储存、保鲜、加工和引进新技术、品牌经营和营销渠道建设等；其次，应加强对合作社的信贷支持，如给予合作社一定的信贷授信额度，简化贷款手续，实行优惠贷款利率等，增强合作社的融资能力；再次，应加强税收减免政策的实施力度，帮助合作社解决用地、用电、用水等困难，降低合作社的经营成本，提高盈利能力。

　　(二)引导合作社进行制度建设和运行机制的创新

　　我国农民专业合作社在起步阶段就面临复杂的社会环境和成员异质性的挑战( 黄胜忠，2008) ,合作社只有通过制度变革和机制创新才能适应外部环境和组织成员的需要，为此，各级政府应加强试点示范和指导服务，积极探索新的合作形式和经营机制，帮助合作社完善组织章程和各项制度，理顺组织内外部关系，提高规范化程度和持续发展能力。首先，引导合作社调整过于集中的股金结构，强调社员入社要购买一定数额的身份股金，可以实行交易份额制，按照社员的生产规模或交货能力认购股金；对于非生产者社员，可以根据其在合作社的贡献赋予较高的股权，但要限制个人拥有的最高股金额。其次，指导合作社完善治理结构和民主监督机制，如规范社员代表大会的设立和对重大问题的民主决策程序，进一步明确社员( 代表) 大会、理事会和监事会的权利，建立信息披露制度等，使社员民主参与制度化、规范化。再次，引导合作社加强与社员之间的利益联系，逐步建立按惠顾额返还为主、兼顾股份分红的盈余分配制度；同时，鼓励合作社建立与业绩挂钩的奖励制度，通过绩效奖金、业务提成和提供福利等措施，调动高层管理者、营销人员和技术人员的工作积极性。

　　(三)进一步加强合作知识的宣传教育和人才培训

　　调查显示，社员合作意识薄弱和缺乏经营管理人才是制约农民专业合作社发展的突出问题，因此，政府应尽快建立合作社知识的宣传教育和人才培训体系，为农民专业合作社的发展提供良好的社会文化基础和人才条件。首先，应采用多种形式，在农村开展合作社知识的宣传活动，尽快提高农户对于农民专业合作社的认知水平和参与能力；其次，应依托农业大学和科研院所建立教育培训基地，定期对合作社的经营管理人员、技术人员和骨干分子进行培训，提高他们的合作观念和经营管理水平，形成一批高素质的企业家队伍和合作活动的积极分子。

　　( 四) 完善政府的政策支持方式和监督管理

　　首先，各项扶持措施应主要向管理规范、能够带动农民增收的合作社倾斜，尤其要加大对以农民为主体、在分配中主要实行按惠顾额返还盈余的合作社的扶持力度。为了使各项扶持政策真正惠及农民和促进合作社的健康发展，主管部门在落实各项扶持政策时应依据《农民专业合作社法》的相关规定，对真伪合作社进行判定和识别，将不符合条件的伪合作社隔离在政策扶持之外。其次，应逐步建立农民专业合作社的财务审计制度，对合作社的经营管理和财务分配进行定期审计，以保证农民成员是合作社的主要受益主体和帮助合作社提高经营管理水平。

　　参考文献

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