小农经济需要相适应的上层建筑

　　当前中国农村的基本经营形式是以“人均一亩三分、户均不过十亩”为基础的小农经营。这种小农经营是在“三级所有、队为基础”的生产队基础上，经过土地均分而来。这种土地均分，一般为了公平，而按土地肥瘦、远近进行细碎分割。一户几亩土地不仅耕地面积狭小，而且地块分散。中国式小农经济需要有中国式上层建筑与之相适应。

　　这个上层建筑的第一层是农民如何组织起来解决共同生产问题，典型是农田灌溉、机耕、植保等方面需要的合作问题。从目前中国农村情况来看，小农经济还将长期存在，具体地讲，9亿农民和2亿多户小农中的绝大多数人还将在未来相当长一个时期依托于农业和农村，以代际分工为基础的“半工半耕”家庭再生产模式也将长期存在。我们必须以此为前提来思考中国农村基层组织与基层治理。中国式小农经济不同于美国式大农场经营，经营规模小。美国农场主的私人决策，对于中国小农来说，就成了数百农户的公共决策。小农经营利润微薄，风险很大，以自愿为基础的集体决策成本极高，自下而上的决策成本几乎会高到无法承受地步。因此，在当前中国农村，几乎没有真正自下而上小农合作成功的例子。

　　分散的中国小农需要组织起来，除了应对生产中的需要以外，还有如何面对市场的问题。小农户与大生产的矛盾以及小农户与大市场的矛盾，是当前农业经营中的两对基本矛盾。解决矛盾的方向有二：一是将小农户组织起来，形成农户的联合或合作，比如组织合作社，或形成有效率的集体经济组织；二是随着越来越多农民进城，而推动土地流转，形成规模经营，从而解决农户与大生产和大市场的矛盾。但目前中国有9亿农民仍然需要依托农业生产，农民转移进城较为缓慢，而更加缓慢的是农民真正将耕地流转出去。

　　因此，可行的办法是合作。让农户通过合作，降低与市场对接的成本。但合作本身是有成本的，从事粮食作物生产的小农合作成本高，利润少，合作会很困难。中国大国农业特征决定了中国耕地的90%要种植大宗农产品，绝大多数农户也都是要生产粮食。与经济作物不同，大宗农产品尤其是粮食作物的重要特点是耐储存，价格稳定，品质相对单一；从销售来看，基本上是国家保护价收购；从产前环节看，种子、农药、化肥，基本上都是标准化的大宗商品。因此，从事大宗农产品生产的小农恰是对市场不敏感，而不存在与大市场对接困难(基本上没有这个需要)的农户。这部分农户占全国农户的90%，耕种大约90%的耕地。

　　这个意义上讲，对中国绝大多数小农来讲，小农户与大市场的矛盾并非一个真实的问题。这个问题可暂时搁置。但90%小农户在产中环节，或生产环节中与大生产的矛盾，或他们需要的基础生产条件的矛盾，却是真问题。如何让小农户生产方便是取消农业税后的关键问题。生产领域的合作，在取消农业税之前的“统分结合、双层经营”体制中，恰是村社集体可以相对有效解决的问题。

　　通过资源输入加强农村稳定

　　立足9亿农民和农村人财物不断流出将是一个长期过程的现实，基于农村构成了现代化的稳定器与蓄水池的战略定位，在农村基层的内生秩序能力将长期不足的情况下，维持农村基本秩序是中国现代化所必须面对的问题。解决问题的办法，唯有自上而下自外而内，由国家和城市向农村输入资源。这种资源输入的目标不是为了让农民致富，也不是为了发展经济，而是维持农村基本的稳定局面。其中最重要的是，要通过这种资源输入，加强农村内生解决问题和保持稳定的能力。首当其冲就是要建设一个强有力的农村基层组织体系，以在农村发展中以不变应万变。

　　衡量国家对农村输入资源效果的最重要标准即是否加强了农村基层组织。取消农业税后，资源输入方式和乡村体制改革举措上都存在着严重的方向性错误。乡村体制改革的普遍思路是，既然不再向农民收税，还留下健全的基层组织干什么?因此，撤乡并镇、合村并组、减少乡村干部、取消村民组长，将乡镇“七站八所”推向市场等做法，都在极大地削弱农村基层组织的力量。这种思路和做法的错误在于，没有看到在农村人财物流出的背景下，农村基本稳定与秩序的维持存在巨大困境；没有意识到健全的基层组织对于维持中国农村基本稳定与秩序的极端重要性。因此，现在不是要削弱农村的基层组织，而是要进一步加强农村基层组织建设；不是将农村基层组织作为向农民提取资源的制度设施，而是作为向农民提供公共服务、维持农村基本秩序的制度设施。我们应该创造性地转化既有的农村基层组织，使其服务于新时期的新需要。

　　因为对基层组织存在偏见，自上而下的转移支付要么直接补到农户，要么通过“条条”专政，由各部办委局直接到农村建设公共品。这些公共品与农民需求脱节。因为农民无法有效表达对公共品需求偏好，公共品建设就成为政府部门的政绩工程、形象工程。国家的钱花了，农民的事情却没有办好。乡村基层组织正是对接国家资源与农民需求的关键点和关节点。20多年村民自治制度建设也为这种对接提供了极好的实践条件。河南邓州发明的“4+2”工作法(本村重大事项由村党支部提议、支委会和村委会联席会议商议、全村党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，以及决议公开、实施结果公开)，被2010年中央1号文件吸收“4+2”就是一个比较好的以自上而下资源输入为基础的基层组织建设制度安排。遗憾的是，很多地方忽视了“4+2”是农民通过民主来表达其公共品需求偏好从而分配自上而下资源的办法，而不是“一事一议”的改头换面，因此，在推广中出现了形式化的问题。

　　如果国家的资源输入加强农村基层组织建设，同时与农民自下而上的需求偏好相对接，则即使在农村人财物流出的背景下，农村仍然可以大体保持稳定。有了农村这个稳定的大后方和现代化的战略纵深，中国现代化的重心就稳。

　　建设好农村的基层组织

　　维持农村基本秩序，就是要从中国现代化的结构性条件出发，从大局出发，来建设好中国当前的基层组织，并以此为基础，来将农民组织起来。要达到此目标，农村基层组织建设和“三农”政策实践应尤其重视以下几点：

　　(1)农民组织起来的核心问题不是与市场对接，而是在解决以农田灌溉为代表的产中环节的合作问题。(2)农民组织起来不是为了致富而是为了维持底线秩序。解决农民生产生活基本秩序，是当前基层组织建设最重要也最基础的功能。(3)农村基层组织建设必须立足大多数。比如对富人治村要警惕，尤其是党建部门不应再提倡误导性的“双带”、“双强”工程。再比如，对土地大规模流转也要持谨慎态度。当前农村之所以可以保持稳定的一个原因是，大量农民进城，但是他们的土地仍然留在农村。这些土地在村庄内流转，从而形成了主要依靠种地来获取收入的“中农”阶层。中农阶层经营大约20亩土地，农业收入接近甚至超过外出务工的收入，且可以保持完整的家庭生活。因为利益关系和社会关系都在村庄，所以他们十分关心村庄的公共事务和公益事业。这批利益关系和社会关系都在村庄的中农，可以成为新时期农村治理的骨干力量。政府推动大规模土地流转的一个严重后果就是中农被消灭，从而导致当前农村人财物流出背景下村治基础的丧失。(4)农村基层组织改革要慎重，切忌大撤大建。保守但稳妥的办法是在保持既定结构不变的情况下进行组织功能的转换。尤其是目前乡镇“七站八所”改革要慎重，要有智慧。(5)不迷信外国经验，包括不迷信日本、韩国和我国台湾地区的经验。倘若说日韩台的重点在于农业的话，中国大陆基层组织建设的重点就在于农村和农民。中国大陆的农业问题只是附着在农村和农民问题之上相对次要的问题。最近数十年，在解决农业问题上，中国大陆一直比日韩及台湾地区做得好得多。