农村信用合作社改革成本及制度创新

作者：来源：中国农民合作社研究网日期：2012-05-09 浏览：317

　　　(中国人民银行合作金融机构监管司，北京　100037)

【摘要】：我国农村信用社通过近几年来的改革 ,取得了成绩 ,但仍然存在未能构建彻底的股权结构、健全权责明确的法人治理结构和防范金融风险机制等问题。本文通过对改革制度成本、政策成本和实施成本等方面的分析 ,证明按照现行改革方案 ,难以达到农村信用社体制改革的初衷。农村信用社改革必须从实际情况出发 ,按照“分类指导、区别对待”的原则 ,通过不同的组织制度和产权制度的创新 ,建立明确的产权约束和法人治理结构。
【关键词】：农村信用社改革成本制度创新

经过近50年的发展，农村信用合作社机构网点普及，资金实力雄厚，支农作用显著，随着国有商业银行逐步上收农村地区的机构网点，农村信用社事实上已成为中国农村地区最庞大和最完备的正规金融组织体系。但是，我国传统经济组织的二元性带来的制度缺陷、金融政策缺陷、中国传统文化的缺陷和信息不对称等客观上导致了农村信用社的异化。

　　首先，农村信用社的组织形式已基本背离了社员入股的初衷，农村信用社的社员原始股金在其资产中占比极小，部分信用社甚至已经没有社员股金；所有权不明晰将影响信用社的进一步发展。其次，社员民主管理从内容到形式上已基本不存在，信用社已演变成完全由信用社内部及其上一级联合社或中国农业银行所控制的独立于社员之外的金融组织，内部人控制现象严重。再次，主要为入股社员服务的宗旨体现不明显。为此，适应农村经济发展的需要，根据国务院的决定，1996年末农村信用社开始了典型的政府主导型改革：农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系，普遍开展了按合作制原则规范工作。但是，近四年来农村信用社的改革实践证明，目前的改革思路仍然存在未能构建彻底的股权结构、未能健全权责明确的法人治理结构和防范金融风险机制等问题，制约了农村合作金融的发展。本文拟从制度成本、政策成本和实施成本三方面对目前的改革方案进行分析，并提出合作金融产权制度和组织制度的创新设想。

　　一、改革成本分析

　　1. 制度成本

　　合作社是发源、发展、完善于西方资本主义市场经济环境中的一种正式规则，是用于影响生产要素的所有者之间配置风险的一种制度。"合作社是一个自愿组织在一起的民主组织形式，并为达到一个共同目标的协会，社员同等出资，共同承担风险，共同受益，并积极参与其活动。""国际劳工组织第127号关于合作社在发展中国家经济和社会发展方面应起作用的建议"，转引自《财贸研究》1994年第3期。

　　该定义高度概括了合作社的价值、原则和内部结构，也表明了合作社的制度特征。以研究企业制度为主要内容的新制度经济学对合作社的态度表现在两个方面：一方面，承认合作社的产生和存在有其根据，合作社之所以存在，最主要原因就在于它既利用了其成员固有的当地信息源(the local information pool)和信任资本(trust capital)，又利用了自我雇佣(self-employment)的优势，因而可以降低信息、监督和执行等交易费用，给社员带来更多的利益。另一方面，认为同企业相比，合作社的制度安排会造成更大的"偷懒"、低效率，同时要耗费更多的交易费用。合作社或者只能停留在小企业的规模上，或者归于破产，或者转化为企业(丁为民，1998)。

　　合作金融的主要组织形式有合作银行、信用社等，其企业组织形式明显不同于一般的股份制，有着其独特的制度特性。经典意义上的合作经济组织具有如下几个基本制度特征：自愿入社、退社；社员是独立的财产主体，参加合作社并不对他们发展自营经济产生任何限制；民主管理，一人一票；对内服务不以营利为目的；盈余按社员惠顾的交易额返还，股金按一定比例分红。但在长期的发展过程中，适应市场经济的需要，其基本制度特征也发生了一些变化，如吸收股份制的一些特点，不再严格坚持一人一票制等。从信用社的发展进程也可以看出，社员参加信用社后，仍是独立的财产主体，入股资金仍归其所有，并不对其它自有资金的运用有任何限制。其它制度特征如对内服务不以营利为目的，对外经营，盈余按社员惠顾的交易额返还，股金按一定比例分红等约束规则，都是取决于信用社产权制度的制度安排。

　　我国农村信用社是二十世纪初在引进西方信用社制度的基础上逐步发展起来的。由于中国传统文化导致中国人缺乏集团生活，非正式规则与信用社制度的相容性较差，农民参与意识差等因素，导致信用社发展较慢。新中国成立后，政府出于政治目的的需要，利用行政手段打破传统的家庭经营模式，组建人民公社的集团生活模式。尽管表面上形成了相应的集体组织，但没有从根本上改变传统文化的影响。80年代初解散人民公社，重新实行家庭经营，已证明了这一点。同样，在一定程度上不顾非正式规则的制约因素，强行移植、推广信用社制度，实行强制性制度变迁，虽然表明上取得了成功，但社员参与意识差及政府干预等因素，信用社所特有的制度规定却没有表现出来，使农村信用社既有合作金融的共性，也有因历史原因而形成的个性，变成一个无法精确描绘其制度特征的金融组织。可以认为，由于特殊的历史背景，我国农村信用社本身就不具备经典合作社的特征，也不完全具备现代合作社的基本制度特征，制度特征非常模糊。

　　根据中国人民银行1997年颁布的《农村信用合作社管理规定》和《农村信用合作社章程(范本)》的界定，我国农村信用社实际上是以一种以乡镇为依托建立起来的社区性合作经济组织。长期以来，我国理论界对以一定地域观念为依托而建立起来的社区性经济组织是否属于合作经济曾有过激烈的争论。肯定者认为，社区性经济组织已在一定程度上具备合作经济的内涵：它具备独立的或相对独立的合作主体；初步形成了合作所有制关系；在一定程度上贯彻了民主、自治的原则；基本坚持了自愿互利原则；开始将契约机制注入地区性合作组织内部(吕书正，1990)。"它在民主办社、互利互惠、限制股金分红、建立公共积累等主要制度方面，都与国际合作社联盟章程的规定完全吻合"(夏英，1988)。否定者认为，社区性合作经济组织一开始就带有"官办"和"行?quot;色彩，从实际职能上看，只不过是国家行政机构在农村的延伸，只能用行政方法无条件地执行上面的各种指令，不是农民的合作经济组织(课题组，1988)。它在发展中沿袭了以行政区划划界的办法，区域内的农户一般都是天然的合作经济组织成员，农民只有入社的义务，没有退社的权利。这种封闭发展的方式，不仅违背了合作经济自愿互利的基本原则，而且人为地限制了生产要素的流动空间(郭晓鸣，1988)。

　　我国农村信用社发展过程中出现的种种问题，以及信用社制度固有的制度缺陷，都已说明仅在现有基础上对信用社进行按合作制原则规范改造，并不是一个完美的制度选择。目前，虽然全国80%的信用社和90%的信用联社已经进行按合作制原则规范，但合作制原则并未充分体现出来，就充分证明了这一点。制度变迁理论认为，有效组织是制度变迁的关键，而组织是否有效，取决于组织是否具有实现组织最大化目标所需的技术、知识和学习能力以及创新能力。在组织创新能力形成过程中，"企业家"的作用至关重要。为了培育合作金融组织的创新能力，构建有绩效的决策机制，国外现代市场主导型合作金融企业领导者一般均是职业化的银行经营专家，企业家构成了合作金融组织企业活动诸要素结合方式和不断创新的组织者和指挥者，既是合作金融组织利益的代表者，又是社员利益的维护者。而我国农村信用社是行政主导型合作金融组织，其经营管理者表面上是经中国人民银行进行任职资格审查后由社员代表大会选举产生，实际上还是由县(市)联社任免的，这就导致他在许多方面与市场主导型合作金融组织经营者有着不同的行为特征和行为取向：以仕途升迁作为经营成就的评价标准，个人收入与经营业绩不挂钩，信贷规模扩张与利率政策等方面自主权也很小。这必然导致信用社的发展方向、目标市场定位很大程度上取决于政府和中央银行的行为，缺乏独立的发展方向。

　　对农村合作金融发展道路和发展模式缺乏独立设计，也必然加大制度成本。中国农村合作金融的产生和发展运行模式是由政府设计的，目前的规范改革也是政府主导型改革，全国"一刀切"，一种模式统一推进，发展运动缺乏个性。中国地区经济发展水平差异很大，与之相适应的金融发育、发展水平差异也很大。对中国大部分农村地区而言，客观存在着一方面是经济发展中资金奇缺的农户和乡村中小企业，一方面是金融组织资金运用的严重不充分现象。从下表可以看出，在农村信用社吸收的农户储蓄存款占信用社存款总额比例不断上升的同时，农户从信用社得到的贷款占信用社贷款总额的比重却在不断下降。从1984年以来，农村信用社农户贷款存款比例一直呈下降趋势。

　　因此，对中国大部分地区而言，通过对信用社的制度变迁，改变信用社"官办化"，改变城市和工业导向的农村合作金融体制，恢复信用社原有制度，也许是可行的。但是，对经济城乡一体化程度较高，社员股金占比极小，合作制原则基本丧失，商业化经营程度较高的农村信用社来说，如上海市农村信用社，1999年末各项存款已达343亿元，贷款达227亿元，负债总额达395亿元，社员股金却只有10.1亿元，股金只占负债的2.7%，农户和农业贷款占比很小，如将农村信用社改组成商业性质的银行，将更有利于其发展。对贫困地区而言，如青海省1999年全省农村信用社存款余额不足13亿元，贷款量只有7亿多元，社员股金1.1亿元，信用社的合作制原则体现也不充分。从这两个对比极其鲜明的例子可以看出，政府强行规定信用社实行合作制一种模式，必然影响金融促进经济发展作用的发挥，制度成本很高。因为经典的信用社制度功能集中体现在其合作性，促进组织内部成员经济增长、保证组织内部成员的利益，不追求盈利的最大化，但在市场竞争中，为保证信用社的生存和发展，信用社经营活动的资金自求平衡的要求日趋强烈，经营行为倾向于比较利益选择，盈利动机不可避免，合作制原则必然相应发生异化。

　　同时，现代合作金融组织的运行已类似于现代公司，所有权与控制权在一定程度上分离，因而信用社的经营管理者(内部社员)已现实地掌握着对信用社的控制权，存在经理人损害股东或外部股东(社员)利益行为的"内部人控制"现象。尽管理论上合作制信用社经营管理者要受到社员代表大会、理事会和监事会的监督，社员也保持着对经营管理者的最终控制，但1996年以来农村信用社按合作制规范的实践却表明，信用社的民主管理流于形式，下放给信用社的经营自主权事实上落到了信用社主任和员工等内部社员手中(尽管按现行政策规定，他们都是社员)，外部社员不能有效地对内部社员的行为实施最终控制，出现"内部人控制失控"，达不到合作制的初衷。

　　联社和信用社双重法人格局难以调控，难以形成有效的内部经营管理机制。信用社之间的更高层次的合作是信用社发展的需要，因此80年代中后期各地按照行政区划，普遍组建了县级联合社，部分地区从1999年开始组建市(地)联合社，实行多重法人机制，1997年中国人民银行颁布的《农村信用合作社管理规定》赋予农村信用社相当的权力、地位：信用社是"独立的企业法人，以其全部资产对农村信用社的债务承担责任，依法享有民事权力，承担民事责任；其财产、合法权益和依法开展的业务活动受到法律的保护，任何单位和个人不得侵犯和干涉"，实行"自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束"。同样，根据同时颁布的《农村信用合作社县级联合社管理规定》，县联社是"主要为农村信用社服务的联合经济组织，是企业法人"，"依法自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束，以其全部资产对县联社的债务承担责任，依法享有民事权力，承担民事责?quot;，同时规定联社的主要任务是对本县(市)农村信用社进行管理和服务，县联社开展业务经营，坚持不与信用社竞争的原则。这在法律和行业管理上赋予县联社相当的权力和行业管理职能与服务职能。在中国市场经济体系尚不完备，信用社内部关系尚未理顺的情况下，信用社与联社的双重法人格局往往造成经营管理上的利益冲突，联社在现实运行中难以协调和控制信用社的经营和风险，信用社也难以真正做到独立自主经营、自担风险、自负盈亏和自我约束。

　　2. 政策成本

　　我国农村信用社的改革是典型的政府主导型强制性制度变迁。一个国家的金融体制是金融活动参与者在特定的社会经济环境下寻求最大机会利益机会利益是指在不对称信息条件下信息优势方利用其信息优势所带来的机会而获得的经济净收益的结果。我国农村信用社近年来的改革实践已证明，由于原来领导和管理信用社的中国农业银行在信用社改革中不但不能获益甚至可能遭受损失时，由农业银行来领导信用社的改革，改革就不可能顺利进行；尽管农村信用社的改革可以给农民这一利益集团带来很大的经济利益，但由于农民在改革中的发言权很小，他们无法影响信用社改革的进程。相反，农村信用社在旧体制下长期运行形成的"内部人控制"现象，使信用社经营管理者形成了独特的利益集团，虽然他们在改革中有一定的发言权，但是按照目前的改革方案将会减少其既得的利益或不能给他们带来新的利益，他们对信用社的改革则持消极甚至反对态度。因此，农村信用社的改革只能由政府或其代表中国人民银行来推动。

　　尽管政府主导型强制性制度变迁能以政府的强制力以最短的时间和最快的速度推进制度变迁，但其变迁并非总是有效率的。农村信用社在旧体制下，中国农业银行将其视为基层机构，尽管存在混淆国有和社区群众所有、信用社经营机制不活等诸多需要变革的弊端，但农业银行运用行政管理手段使信用社纳入自身的运行内，也在一定程度上保证了国家经济、金融政策的顺利贯彻和实施。而1996年农村信用社管理体制改革以来，由于未对农村信用社发展方向，尤其是在经济转轨时期如何保证信用社改革的顺利开展进行充分的论证，只是提出恢复信用社的合作制性质，由中国人民银行承担监管职能，未能及时组建信用社的行业管理体系，虽然80%的信用社和90%的县联社按要求进行了规范，结果却是行业管理弱化，信用社主任、尤其是县联社主任权力膨胀，民主管理流于形式，致使信用社经营状况越来越差，信用社所有者权益出现赤字，潜藏的金融风险日益严重。

　　3. 实施成本

　　中国政府设计的农村信用社改革实际上是一个渐进式制度变迁，或者说是一种制度回归，需要相当长时间才能真正实现信用社按合作制原则运行。新旧体制的转换，也需要相当的实施成本。经济学家在解释体制变革的动因时，通常假定处在变革中的人们具有经济人的特性，即他们是有理性和追求自身利益的。体制变革或改革能否实际发生，取决于下列条件能否成立：Yn/(Y/-0+TC)>1式中Y/-0为旧体制净收益(体制总收益减去体制运营成本)，Yn为作为改革目标的新体制净收益，TC为改革过程中发生的额外成本(区别于体制运营成本)。显然，只有当Yn超过Y/-0(它可看作是采用新体制的机会成本)和TC时，有关当事者才能支持改革，进行改革。

　　由于改革不可能在一个早上完成，改革当事者所直接面对的"新体制"，往往是那些多少趋近于但又区别于作为改革目标新体制的过渡性体制，它们对改革进程有着非常实际的影响。因此，在"改革公式"中加入对过渡性体制净收益Y/-t的考虑是必要的。在逻辑处理上，我们可以把Y/-t看成是趋近于并最终等于Y/-n。此外，依据改革中所遇到的阻力和费用的起因差别，TC可区分为制度成本CC、适应成本AC和摩擦成本FC。改革可以被看成一个废弃旧制度，签订新制度的过程，制度成本包括了谈判和签订新制度过程中的各种费用。适应成本指新体制签订后，新体制的供给者和需求者为了适应新体制而受到的损失和付出的努力。摩擦成本则指某些人或集团抵制、反对改革所导致的损失和费用。因此，改革公式可以改写为：Y/-t/〔Y/-0+(CC+AC+FC)〕>1对农村信用社的改革而言，Y/-0为延续原有农业银行基层机构运行模式的净收益，它是确定的。Y/-t为实现合作制改造后的制度净收益；CC为规范时宣传、发动群众以及每年定期召开社员代表大会等方面的费用；AC为农村信用社为适应新机制而可能遭受的损失，如变原有逐渐集中的业务为发放面宽、额小的农户贷款可能增加的经营成本；FC指信用社管理人员和员工消极执行或反对新制度所导致的损失和费用，如员工不再享受固定工资，改为按经济效益取筹影响工作情绪最终可能影响新制度运行效率等。这几项都是不确定的，而这种不确定性是任何理性有限的人都无法克服和超越的(西蒙，1889)。它说明政府设计的信用社发展模式不一定是最佳选择，尽管新体制的需求者农民对此很关心，但信用社员工更关心的是目前的过渡性体制净收益Y/-t，反而不关心最终目标Y/-n。新制度执行者与需求者之间的不断博弈，可能会加快新体制的真正确立。由于面向市场经济的改革逐步使有关当事人获得了自主选择体制组织形式的权利，他们各自感受到的改革收益和成本也就有了明显的差异。

　　由于信用社有关当事人在原有体制中地位和利益的差别，他们对改革行动所引起的收益和成本往往持不同甚至严重对立的看法。对政府而言，农村信用社按照合作制原则办社，将有利于农民群众、乡村中小企业及时得到发展生产所需要的资金，有利于农村经济的发展，有利于农村社会的稳定，进而有利于整个社会经济的稳定与发展，因此，在其看来，农村信用社的改革是无成本或低成本的。对制度的需求者农民来说，农村信用社在农业银行领导下，逐步演变成银行的基层机构，实现银行的运行机制，农户大多以存款人的身份与信用社发生往来，很少能从信用社得到生产生活所需要的借款，如果信用社真正办成他们自己的银行，由他们参与管理，变净存款人为存款人和贷款人双重身份，所得到的收益与他们付出的管理成本(时间)而言明显不可比，因此信用社的改革也是低成本的。但是，农民参与民主管理的意识高低取决于农村市场经济的发展程度和中国传统文化的逐步改变，这就需要付出无法计量的教育成本和时间成本。因此，农村信用社改革的实施成本则主要表现在信用社经营管理者的适应成本和摩擦成本上。

　　农村信用社长期比照中国农业银行实行国家银行的运行机制，由于制度惯性的存在，使信用社经营管理者适应新体制的适应成本和摩擦成本很高。在从计划主导型向市场主导型体制转轨的制度背景下，农村信用社作为经营特殊商品的企业同银行一样，存在着普遍的"内部人控制"现象。农村信用社十多年改革的主线是放权让利，逐步弱化农业银行的控制，在这个过程中，信用社与农业银行之间的领导与被领导关系逐步发生动摇，而信用社与社员之间的委托代理关系日益萌动，所有权与控制权实现了相当程度的分离。基于"内部人控制与两权分离有关"的命题，农村信用社出现内部人控制是合乎理论逻辑的。1996年以来的改革，由于民主管理弱化，委托代理关系日益明显，形成了严重的贝利-米恩斯"经理控制型"内部人控制。以放权让利为主线的改革实质上将农业银行掌握的经营权、剩余索取权逐步还给信用社，从而使得主任(经理)逐步获取了对信用社的控制权。这种随制度变迁而伴生的内部人控制为经理人员提高效率和获取最大利润提供了很大激励，其绩效的提高(如存款规模的增加，总资产的扩大等)似乎可以弥补其初显的负面效应。传统的由农业银行领导管理信用社的高度集权统一的运行制度，由于信息问题和激励问题，需要付出远远超过市场机制的行政激励和监督成本，产生低效率。

　　为改变这种问题，因而设想将信用社推向市场，还给社员。但由于农村市场经济发育程度不高，或者说作为条件和结果，信用社的控制权并未向社员转移，而是转向内部人，以便发挥内部人在信息占有和管理方面的比较优势，调动他们的经营积极性，以便使信用社能够成为自主经营、自担风险、自负盈亏的独立实体。信用社经理人执掌控制权的同时，也使内部人控制权的边界日趋扩大。虽然理论上社员作为信用社的最终所有者和控制者，有权选举和罢免理事会成员和主任，但由于信息的不对称使其难以对主任的努力程度和行为绩效作出客观公正的判断，缺少对内部人的有效制衡和监控，只能以可以观测的变量--利润(尽管该变量可以人为改变，真实性值得怀疑)来推断信用社主任的工作努力程度和工作能力；同时剩余索取权与最终控制权的不对称也导致"廉价投票权"，使社员缺乏足够的激励去获取信息和监督权，信用社内部人控制现象客观存在。即使信用社经理人员基本上是信用社的社员(目前的事实也确实如此)，但其通过拥有股权所得与内部人控制所得相差甚远，控制权的行使缺乏经济利益的有效约束，将导致其对信用社新体制持抵触态度。信用社新体制本质上实行的仍然是委托代理机制，即使能抑制内部人控制的负面绩效，但不可能彻底实现"控制内部人控制"。因此，内部人控制必然加大新体制的适应成本和摩擦成本，进而加大改革实施成本。

　　二、产权制度和组织制度的创新设想 

　　以上分析说明，按照现行改革方案进行改革，需要付出制度、政策和实施等巨大成本，且达不到改革的初衷。随着我国市场经济体制的逐步完善，农村经济市场化程度将日益提高，农民和乡村中小企业对金融服务的需求也将更高，农村金融机构的服务方式、服务品种应随之改变和完善。作为我国农村金融体系的基础，农村合作金融要进一步发展，必须从实际情况出发，按照"分类指导、区别对待"的原则，对农村信用社的组织制度和产权制度进行创新。

　　1. 组织制度的创新

　　合作组织如何才能在越来越激烈的竞争中发展强大，是理论界长期探讨的课题。国外早期的合作经济学家曾探讨过"合作精神"(the spirit of cooperation)，也曾利用英国学者Simon和March从组织行为学和激励经济学角度出发概括组织的激励与贡献机制(stimulation contribution system)概念，来探讨合作社企业的内在吸引力及合作社为什么成功。

　　在"人是可以被激励的"的前提下，美国剑桥学者Barnard在对合作社机制进行概括和阐述时认为，"合作系统的效益在于它具有满足参加者个人需要的能力"，这是合作系统所具有的"那种通过满足减轻负荷，从而使二者达到并保持平衡的能力"。对经典的信用合作社而言，社员参与合作需要贡献，如社员需要有一定的出资额以形成信用社的自有资金，要承担信用社经营上的风险，要在信用社的自我管理中付出一定的劳动并由此而耗费一定的时间和精力，这就是负荷；在贡献中带来合作效益并使其需求得到满足，如可以享受信用社提供的服务、参与信用社盈余的分配等，并由此得到一定的心理满足和物质享受，即为激励，这也是参与合作的动力所在。因此，信用社乃至合作经济组织系统的管理，就是一种借助于激励机制，使人们为实现各自目标而做出应有贡献的活动。

　　中国经济发展的严重地区差异，决定了金融服务的需求差异。合作制原则虽然是世界各国公认的，但由于各国的国情不同，合作制组织形成的机制不同，它所发挥的作用也就不同。我国的农村信用社几乎都不是自发组织的，以政府帮助组建为主，且个人对组织的入股额较少，因而其运行机制和所能发挥的作用较国外有较大的差别。由于地区发展的极不平衡，不同地区的中小经济实体的市场生存竞争能力差别很大，对金融机构的服务需求也不相同，有的愿意以市场交易价格和方式与金融机构交往，有的则愿意采用合作方式从金融机构获得服务。同时，也是由于经济发展的地区差异，市场发育程度不平衡，使得合作金融机构呈现发展极不均衡的状态，一些经济发达地区的信用社已走上地方性小商业银行的发展道路。因此，在社会主义市场经济多元化、多样性和不均衡性的前提下，农村信用社是实行合作制改革取向，还是实行股份制商业银行改革取向，并不是中国农村信用社管理体制改革的关键，关键是农村信用社服务方向、服务宗旨和经营管理机制的选择和实施。只要坚持服务农村、农业和农民，为农民、社员提供优良服务，增加对农民、农业和农村的投入，科学决策、科学营运，推动农村经济的发展，就是正确、科学的发展方向。中国农村合作金融要根据经济发展水平，实行不同的制度创新。

　　(1) 农村合作银行。对城乡经济一体化程度较高的地区而言，金融竞争激烈，继续沿用传统的农村信用社组织制度，已明显不适合合作金融发展的需要。同时，实行信用社、信用联社两级法人制度也制约了合作金融业务的发展。金融统计资料表明，农村信用社的存款、贷款总量在全国或省、市、县等各层次上均占有较大的份额，但单个、分散的两级法人体制导致严重的经营规模不经济，无法满足中国人民银行规定的《农村信用社资产负债比例管理办法》的各项指标，使信用社不仅不能满足农户和乡村中小企业的资金需求，也无法形成资金优势，在金融业日益商业化、自由化过程中缺乏竞争能力。同时，信用社机构网点众多，内部控制制度不能有效完善和落实，潜在金融风险巨大。目前，县联社为辖内信用社行业管理中心，承担全辖信用社的支付风险。县联社出于加强管理的需要，在人、财、物方面不断制定各种规章、制度、办法，对信用社的经营管理加以控制，信用社独立法人地位很难真正实现。因此，按照社会主义市场经济发展的要求，改革信用社组织制度，取消农村信用社法人地位，组建农村合作银行，实行一级法人管理，一级核算体制，建立一个集约经营、抗风险能力强、能自我约束且充满活力的农村合作金融新体制，是经济发达地农村合作金融发展的客观需要。合作银行以全部法人财产独立承担民事责任，信用社为合作银行的分支机构，不再具有独立的法人资格，在合作银行授权、授信范围内开展业务，并承担相应的责任。信用社原有资产归合作银行所有，所有债务和民事责任由合作银行承担。信用社的社员原则上转为合作银行的社员，原信用社的股金原则上按照1：1的比例转为合作银行的股金。合作银行通过虽不再具备法人资格，但名称、地址、业务服务未变的信用社为入股社员服务。尽管中国政府在关于金融体制改革的总体布局中，也提出组建农村合作银行，但《中华人民共和国商业银行法》将农村合作银行纳入了商业银行的范畴，农村合作银行必须按照《商业银行法》的规定条件组建和运行。但在信用社基础上组建起来的农村合作银行的内部组织体制、经营管理机制、外部管理体制等方面都应有别于国有商业银行和股份制商业银行，应有其独特性。首先，坚持有所异化的合作制原则。我国农村信用社虽然不完全是农民群众按照合作制原则入股组建而成的，但西方合作银行的发展实践已证明有所异化的合作制仍具有强大的生命力。在信用社基础上组建的农村合作银行，应该坚持和发展合作制的原则，在更大更高的范围内进行自然人、法人的股份合作。其次，必须坚持为农业、农民、农村经济服务的原则。信用社的宗旨是为农民服务、为农村经济的发展服务，是农村社会化服务体系的一个重要组成部分。农村合作银行的主要任务仍应是支持广大农民发展商品经济，为农村经济的发展提供全方位的金融服务。再次，坚持有利于国家宏观调控的原则。目前，信用社已成为我国金融体系、尤其是农村金融体系的一个重要组成部分，为支持农村经济发展、平衡国家信贷收支平衡发挥了巨大的作用。国家出于宏观政策的需要，一直采用存款准备金等相关手段进行宏观调控。农村合作银行成立以后，为宏观调控的需要，国家必然会采用相应的措施、手段进行调控。因此，在制定合作银行的组建方案时，一定要考虑通过某种体系来保证到宏观调控政策的顺利贯彻执行。第四，防止地方化倾向。六十年代，信用社曾一度交给地方政府管理，成为地方政府的"小金库"，结果导致资金大量沉淀，财务管理混乱，人才流失，给信用合作事业造成重大损失。尽管现在的历史条件与过去有很大的不同，但在现行体制下，如把新成立的农村合作银行交给地方，仍然存在着资金损失、财务混乱、人才流失的可能，而且还会冲击国有商业银行，造成农村金融秩序的混乱，进而导致国家货币信贷失控。第五，坚持依法办事。农村合作银行要按照《合作社法》或《合作金融法》(我国目前尚未出台此类法律)与《商业银行法》和国家其它有关政策、法规的规定，依法开展业务经营活动。

　　(2) 股份合作制信用社。国际上的合作社可分为股份制合作社与非股份制合作社两种类型。股份制合作社是兼融传统合作社的基本原则及股份公司的某些机制而建立起来的一种经济组织，是对经典意义上的合作社的继承和发展，就其本质而言，仍属合作经济的一个亚种，同股份公司还存在一些明显的区别：股份制合作社对股份购买者和购买额、股份分红比例、股份转让都有限制，基本上实行一人一票制，所有者、经营者统一(张晓山等，1991)。后文探讨信用社产权制度创新时会指出，股金资本化方式的实行，将使社员的股金不再等额，即已改变了社员均衡持股的状况，因此如坚持一人一票的管理制度，那么对大股东而言，其承担的投资风险和责任与其拥有参与信用社管理决策的权利是不对称的。所以，在股金资本化基础上提出的管理制度允许实行有限度的一人多票制(如德国农村信用社规定，社员入股资金不得超过最高股数限额，原则上实行一人一票，但考虑到股数多的社员的利益，可适当增加票数，但最多不得超过三票)。这样的设想，符合社员投资信用社的初衷，但与经典意义上的合作制原则相矛盾。股份合作制〖ZW(〗股份合作制是介于股份制与合作制之间，兼具股份制与合作制的某些特征的经济组织形式，实行劳动合作与资本合作相结合，并以劳动合作为基础，决策时原则上一人一票，实行劳动分红与股金分红相结合的分配政策。目前尚无准确的概念和范围界定，但根据产生的背景不同，一般分为股份制导向型和合作制导向型两种。它与股份制在资本结构、治理结构和分配结构方面都有区别，与合作制也有区别。〖ZW)〗将股份制与合作制的特点揉合在一起，一方面产权明晰，另一方面坚持为社员服务，讲究利润的适当分红和返还。我们可以将股份合作制信用社定义为，农户和乡村中小企业按照章程或协议，以资金使用权作为股份，自愿组织信用社，基本实行民主管理，按股分红，并留有公共积累的企业法人。这种企业制度既保持了合作制民主管理、提取公共积累、为社员服务的基本内核，又吸收了股份制考虑投资人利益的优点，产权明晰、主体确定、权责分明、具有自我约束力，是一种新型的混合经济组织。这既利于贯彻合作精神，又利于责权利相统一，增强居民入股和参与信用社交易的吸引力。因此，以股份合作制取代互助合作制，追求一定盈利和为社员服务并举是可行的选择。对中国一般经济地区而言，农村信用社实行股份合作制的组织制度，既可以坚持为社员服务的宗旨，又考虑了经济发展变化的因素，有利于农村信用社更好地发展。

　　(3) 按合作制原则发育新的信用合作社。对贫困地区而言，农村信用社长期亏损，从理论上讲，若要继续存在就必须补充资本金。原有的保息分红政策取消后，亏损社扩股非常困难。社员实缴股金在资本金中所占比重微乎其微，股金就起不到多大作用。信用社在连续亏损(部分信用社已资不抵债，连储户的存款也赔了进去)的情况下还能吸收存款，以较小的资本金支配着较大的资产，实际上借助了国家(保储支取)的信誉，由国家承担最后的风险，也蕴含了信用社机制上的不合理。从贫困地区农村信用社的业务看，主要是支持农民的脱贫工作，带有明显的政策性业务色彩。因此，应考虑将贫困地区的现有农村信用社改为政策性银行中国农业发展银行的基层网点，专门从事政策性扶贫、开发工作，既可以改变现有信用社历史包袱沉重无法维持、发展的困境，又可以解决国家政策性银行因缺乏基层网点不能有效行使职能的问题。根据需要，在贫困地区，可以由农民按照合作制原则重新发育新的信用合作社。

　　2. 产权制度的创新

　　根据现代企业理论与现代产权理论，农村信用社作为一个企业法人，必须是一个独立的产权主体，即拥有属于自己的资本金。信用社的制度框架表明，一般来说，每个社员投入一定资金是其成为社员的前提，也是信用社产生和发展的重要基础。按照信用社产权制度，股金是信用社的基本产权，公积金是信用社的从属产权。要维持信用社基本制度，同时实现管理结构、治理结构和分配结构的变革，则必须对股金这一基本产权制度进行创新，同时量化农村信用社"所有者权益"中的历年积累产权。

　　农村信用社作为经营货币的特殊企业，具备了银行业特征。银行业统一执行的《巴塞尔协议》要求资本充足率必须达到8%，其中核心资本必须达到4%，这同时意味着资本必须相对固定不动。对农村信用社而言，核心资本即为股金。信用社制度的基本原则要求实行"入社自愿、退股自由"，只要信用社理事会同意，社员可以退社，意味着股金总额可以随时变动，这和银行业对资本金的规定明显不吻合。因此，可以考虑通过设置股金退出障碍，改变股金制度来保证核心资本的稳定，即在坚持信用社基本制度的前提下，规定必须在提出退社要求并经理事会同意后，在一定时间(如比照德国合作银行实现三年限制期)之后才能提取股金，三年之内只许转让。这样规定一定时期后才能退出股金，可以保证信用社资本的相对稳定，便于信用社通过发展新社员等办法来补充股金。

　　实行信用社资本化股金政策。农村信用社通过其所有者社员和与信用社发生业务关系的借款人实现资本化。可以设想将信用社股金分为A、B、C三种类型。A类股份为农村居民和乡村中小企业为取得信用社的投票控制权、获得信用社的服务而对信用社的原始投入资金，有投票权和分红权。每个社员必须购买一个A类股份，个人股份和企业股份金额应有所区别，但实行一股一票。A类股份不可转让、出售，如果社员决定退社时，经理事会同意，股金在规定时间后可以退回。B类股份为可以分红、转让但无投票权的股份，社员可以投资于任何追加的B类股份。C类股份为信用社借款人按照信用社的规定将其贷款额的5-10%资金进行的资本化，无投票权和分红资格，即通过购买无投票权和分红资格的股份实现资本化。C类股份资金可以通过贷款的方式提供。借款人的C类股份在其贷款全部偿还后才可以兑回。如果借款人在贷款全部偿还后，仍然保留其在信用社的股份，则可以转成的B类股份。随着信用社规模的扩大，为照顾社员的利益，可以考虑给B类股份一定的投票权，但每个社员拥有的投票权不得超过3-5份。通过实行股金资本化，在维持管理制度不变的前提下，既保证了信用社股金的稳定和逐步增加，又可以达到改变信用社的管理结构、治理结构和分配结构的目的联社也比照信用社的做法，实行股金资本化。这样一方面使社员缴纳义务与所获得的服务相对称，另一方面当信用社亏损时，社员按交易额分担损失，使责任与义务成正比，在有盈余时，按股金付给股息(或红利)，实行权利与义务相适应。

　　量化农村信用社"所有者权益"中的历年积累产权。从已经进行的按合作制原则规范农村信用社的情况看，通过清股扩股，信用社已有一定的自有资本金。但这里隐含着一个前提，即农村信用社的产权关系是明确的。而事实上，农村信用社经过几十年的制度变迁，其产权关系已变得十分模糊。农村信用社扩增新股，吸收乡村中小企业入股，其意义在于适应农村经济改革以来农村信用社群众基础的变化；清退旧股，只是解决历史上形成的股金产权关系，并没有解决农村信用社"所有者权益"中的历年积累不清问题。虽然在推进农村信用社规范改造工作中，原国务院农村金融体制部际协调小组改革办公室规定农村信用社历年积累不可量化给社员个人，1997年接管农村信用社的中国人民银行也未对此作出新的规定，这里隐含着信用社积累产权主体已明确的前提，即归农村信用社集体所有。但是，按照现代产权理论，农村信用社集体作为产权主体是不能成立的。因为农村信用社一旦在市场经济发展过程中发生分立、合并、解散等情况时，原农村信用社集体便不复存在，其历年积累产权主体就会出现缺位。如果农村信用社历年积累产权主体不人格化，信用社自有资本金的产权关系仍然没有完全明晰，就不能真正按照市场经济的原则运作。

　　鉴于农村信用社历年积累产权的形成因素十分复杂，既有国家政策扶持，又有国家银行(主要是人民银行和农业银行)支持，还有农村信用社职工的劳动积累等，可以设想农村信用社历年积累在弥补历年亏损之后，如有剩余，则按照一定的比例量化一部分给停止分红时的原有社员，其它部分产权本着"集体所有"、"用之于农"的原则，以县(市)联社为单位设立农村信用社发展基金，由联社统一管理，每年历年积累剩余部分产权分配到的红利划入发展基金，用于辖内信用社的发展。因为，按照民法原理，只有所有权才具有承担财产责任的能力，联社作为法人，法人对自己财产的经营所产生的收益，直接归法人而不是归投资者所有(王建平，1996)。如果某个信用社发生分立、合并、解散等情况，其历年积累剩余部分产权归属关系(持有者和受益者)均不用改变。这样设想的理由是：信用社停止社员股金分红后，形成的积累有社员股金作出的贡献，尽管其贡献占比较小，量化部分积累给社员，是尊重历史；过去国家政策对农村信用社的扶持是支农政策的一部分，农村信用社历年积累剩余部分产权转为农村信用社发展基金同样是用于支农；多年来农村信用社一直历年隶属于人民银行和农业银行，农业银行扶持了农村信用社的发展，农村信用社对农业银行也有贡献，无需再界定信用社历年积累剩余部分产权中银行应占的份额，以专项发展基金形式支持信用社发展，仍然是支农，这与农业银行支农的目标并不违背，如坚持界定农业银行应占份额，则以此冲抵农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系时遗留下的信用社债权纠纷；农村信用社历年劳动积累不只是现有在职职工的劳动积累，而是几代职工的劳动积累，加上过去信用社职工在全县范围内调动，因此劳动积累作为全县信用社发展基金也比较合适。将农村信用社历年积累剩余部分产权进行人格化处理，可以从根本上明确农村信用社资本金的产权关系，有利于保证农村信用社按市场经济原则运作。

　　参考文献

　　丁为民《西方合作社的制度分析》经济管理出版社1998年版

　　吕书正《关于地区性合作经济组织内涵的思考》《中国农村经济》1990.3

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　　农业部经济政策研究中心　中国社会科学院农村发展研究所　经济增长课题组《农村改革的现状与未来》《农村金融研究》1998.6

　　郭晓鸣《农村合作经济：两种发展趋势的分析与思考》《湖北社会科学》1998.6

　　青木昌彦《对内部人控制的控制：转轨经济中公司治理的若干问题》《改革》1994.6

　　葛兆强《我国金融组织体系的变革效率与国有银行的内部人控制问题》《金融体制改革》1998.8

　　张晓山《合作经济理论与实践》中国城市出版社1991版

　　《中国大陆当代合作金融理论的研究现状及其发展趋势--兼论合作制与股份合作制的性质与原因》1998年海峡两岸合作经济学术研讨会

　　孔泾源《股份合作经济及其制度解析》《中国制度变迁的案案例研究》第1集上海人民出版社1996年版

　　陈昕《社会主义经济中的公共选择问题》上海三联书店1994年版