[摘要] 随着我国工业化、城镇化步伐加快，乡村资源日益向城市集聚。乡村治理面临乡村治理资源匮乏、乡村文化贫弱、治理机制不合理、“人财物”大量外流等诸多困境。严重影响农村社会发展。各级党委和政府应不断创新乡村治理模式，以统筹城乡发展的思路，完善乡村治理；加快建立城乡统一的公共服务体制；构建适宜统筹城乡发展的乡村治理结构，实现乡村经济社会的科学、健康、有序发展。

　　[关键词]城镇化；乡村治理；统筹城乡发展

　　随着我国工业化、城镇化步伐加快，乡村资源日益向城市集聚，乡村治理呈现出许多发展中的问题，形成了新的治理危机，需要不断创新乡村治理模式，才能实现乡村社会的有序科学、健康发展。

　　一、乡村治理的困境

　　1.乡村治理资源匮乏

　　随着城乡差距进一步的扩大，使一些较为有知识、有文化、有能力的村民流向城市，他们不再把希望寄托在农村和土地上，留在农村的大多数是文化水平较低，村级社区公共事务参与能力较差的妇女、儿童及老人，致使农村社区公共事务的管理困难，乡村治理面临“人财物”大量外流的困境。出现一些村班干部素质较低，不能带领群众致富奔小康、不能解决群众的实际困难，得不到群众的信任和支持；一定程度上影响了农村村民民主制度的优越性，也就影响了农村自治组织在民间的权威性，从而影响了村民自治组织在农村治理结构中的功能发挥。

　　2.乡村文化的贫弱

　　乡村大多农民文化生活方式也比较单一。由于经济意识的增强，大量的乡村人更加关注经济投资和经济收益，不注重智力投资，文化消费观念淡漠，劳作之余，农民的消遣活动大多集中在走亲访友、喝酒、打牌、串门、闲聊上，许多村里的文化生活较为稀少。

　　3.乡村治理机制不合理

　　(1)民主自治机制需要进一步完善

　　虽然农村普遍推行了村务公开制度，但一些地区群众的参与程度不够，事前、事中、事后公开不够，造成村务公开不及时、不透明，导致一些村干部贪污侵占久治不愈、村民集体上访等问题时有发生，管理不公开的问题比较普遍；一些地区在村务管理上缺乏相对独立的监督机构，即使有财务监督小组，但往往很难发挥作用，对财务以外的其他重大村务活动的监督有时也存在监督不到位的问题。

　　(2)村民自治与乡镇党政机关关系亟待加以理顺

　　由于在现行压力型体制下县级政府经向乡镇下达的经济、政治、社会任务不断加强，使处于国家政权体系末端的乡镇为确保任务的完成，时常把任务派给村民委员会，在相当程度上仍把村委会被看作乡镇政府的“一条腿”,村自治组织的许多工作仍然是为乡镇政府办事。村干部在很大程度上充当了政府的代理人，村民的意见难以表达，村民无法保障自己的权利，当利益受到侵犯时，就会采取非制度化和非正常的途径来表达利益诉求，从而激化社会矛盾，影响社会和谐。

　　(3) “两委”关系定位不清，形成权责交错的局面

　　从制度安排来看，“两委”关系是明确的，村党支部处于领导核心地位，村委会在党支部领导下依法组织村民自治。但实践中村党支部书记和村委会主任之间存在工作不协调。有些党支部书记片面强调的“一把手”地位，代替村委会决策，干预村委会自治事务。有些村委会成员又片面强调自治，认为村委会是众多村民选出来的，有群众的拥护，比由上级任命或几个党员选出来的村党支部群众基础强，所以在思想和行动上不愿服从党支部的领导，同党支部书记形成对抗，严重影响工作，也使村民自治和民主管理流于形式，使村级工作权责混乱，严重影响农村社会的发展。

　　二、以统筹城乡发展思路完善乡村治理

　　1.加快建立城乡统一的公共服务体制

　　统筹城乡发展，要求公共服务进一步向农村延伸。应当在农村地区，扩大公共服务范围，提高公共服务质量。各级政府要着眼于建立城乡基本公共产品和公共服务统一的制度，统筹城乡基础设施建设和公共服务，创新管理体制和运行机制，加大资源整合力度，着重改变农村基础设施滞后和公共服务不足状况，逐步实现基本公共服务均等化，来缓解不断扩大的城乡差距，实现城乡协调发展。

　　2.加快发展农村经济

　　民主政治属于上层建筑，受到经济基础的制约。所以，要推进农村民主政治的发展，必须先从发展农村经济入手。要采取有效措施，切实提高村民的经济收入，促进乡村的政治、经济和文化等各项事业的协调发展。在发展乡村经济时要本着实事求是、因地制宜的原则，实行一村一政策，制定出符合本村实际情况的发展路子。

　　3.提高村干部和村民素质

　　当前，农村村民自治组织领导人的政治素质、管理能力以及村民的文化、政治素质较低已成为各地村民自治制度推行的共同“瓶颈”,加强他们自身的建设已是当务之急。要丰富治理资源，需大力提高村民素质，塑造具有现代意识的自治主体。要广泛开展科学文化和思想道德教育，重视传播先进文化，加强农村的精神文明建设，弘扬民主精神。要利用广播电视、报刊、网络，宣传手册、地方小报以及张贴画、黑板报等群众喜闻乐见的形式进行宣传，组织好文化、科技、卫生“三下乡”活动，向村民传授文化知识、讲解时事政治，使广大村民得到文化熏陶，培养村民的公民意识、参与意识、主人意识、平等意识；要对村民进行社会主义市场经济教育，使他们克服自给自足、安于现状、不思进取、害怕竞争等小农经济意识，从而树立起竞争、平等、效率、进取等现代经济意识；要通过宣传有关《宪法》、《村民委员会组织法》的知识，通过村民自治的实践活动提高村民行使民主权利的能力，培养他们的民主、法治精神以及平等、自由、权利、义务、理性的思想观念，促进整个农村社会在思想和文化上的变革。要形成对村干部政治素质和业务素质培训的教育体系，即通过各级党校、干校以及各种农村培训机构，加强理论业务培训、法律法规、方针政策的学习，并通过外出考察、锻炼等多种渠道，努力提高村干部的文化素质和业务能力。

　　三、构建适宜统筹城乡发展的乡村治理结构

　　1.创新乡村管理体制和管理模式

　　改革和创新现行乡村管理体制和管理模式，一是积极推进农村社区建设，按照“地域相近、产业趋同、利益共享、规模适度、便于管理、群众自愿”的原则，建设农村社区；二是加强基层党组织建设，创新党组织设置方式，按照“优化组织设置，扩大组织覆盖，创新活动方式”的精神创新党组织设置方式，以增强党组织对乡村治理的渗透力，充分发挥党组织的领导核心作用；三是进一步健全包括村民(代表)会议、村民委员会、村民小组、村民议事协商委员会等在内的村民自治组织体系；四是有序发展农村各类社区民间组织如专业合作社、专业经济协会等经济合作组织和志愿者协会、老年人协会、文体协会等社会服务组织开展农村社区的自助、互助服务，以完善农村的社会自治功能和民主管理制度。

　　2.完善乡村治理机制

　　一是理顺乡镇与村的关系。合理划分乡镇权力，规范乡镇行政行为，按照“乡事乡办，乡财乡理，事权跟着财权走”的原则，明确划分乡、村两级之间的财权和事权。乡镇政府授权村民委员会代办的一些行政工作，需遵循责、权、利一致的原则，给予相应的财力支持。这样既可以减轻村委会的行政和财政负担，也有助于约束乡镇政府不合理的行政行为，维持村委会的自治权。二是理顺村党组织与村委会的关系。村党组织要在法律规定的范围内通过民主的方式和手段，对村民自治实行领导，但绝不能用村党组织的核心领导作用来代替村委会的工作。党支部的领导主要是政治领导、组织领导和思想领导，主要管理好党务工作和党支部自身的建设。村委会主要办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映意见、要求和提出建议。三是理顺村委会与村民会议或村民代表会议的关系。村委会要根据法律赋予的权力，承担执行管理的责任，依靠和组织村民对村中事务进行民主决策和管理。但村民自治不等于村委会自治，村委会必须向村民会议或村民代表大会负责并报告工作，使村委会始终处于全体村民的监督之下。

　　3.引导、规范村民政治参与

　　一是始终坚持并完善村党组织领导下的村民自治机制，保障农民群众的知情权。完善村务公开的内容，对国家有关法律法规和政策明确要求公开的事项，都要按群众的要求公开，特别是对新农村建设中有关涉及农民群众切身利益的问题都要及时进行公开；规范村务公开的形式、时间和程序，在形式上要提倡群众与干部直接沟通对话，在时间上向事前、事中、事后全过程延伸，在程序上要积极探索更加科学、规范、有效的工作制度；发挥村务公开监督小组的作用，按照法律法规的要求，对村务公开监督小组的产生方式、成员资格、素质要求、职责范围等作出明确规定。二是落实农民群众的决策权。发挥村民代表会议的作用，村民代表会议是村级最高权力组织，村民代表会议行使职能必须要有经常化、制度化作保障，使其真正成为村民参政议政的有效载体；建立决策责任追究制，强化村级事务民主决策的连续性和严肃性，民主决策的内容、原则不因班子成员的变化而变化。村“两委”成员要模范执行决策的内容，未经村民会议或村民代表会议讨论决策，任何组织和个人不能擅自更改决策内容，否则造成的损失由责任人承担。对极少数不遵守民主决策决定的村民，也要有规约性的处罚措施。三是扩大农民群众的参与权。依据党的方针政策和国家的法律法规，组织村民结合实际讨论制定和完善村民自治章程、村规民约、村民会议和村民代表会议的议事规则、财务管理制度等，明确规定村干部的职责，村民的权利和义务，村级各类组织的职责、工作程序和相互关系，明确提出对经济管理、社会治安、计划生育等方面的要求，让村民真正成为村级事务的主人。四是强化农民群众的监督权。加强对村级财务收支的民主监督；积极推进民主评议村干部活动；建立完善村干部的激励约束机制，对工作中造成重大损失，侵犯村民民主权利的干部，村民会议或村民代表会议有权提出批评，并要求限期改正，对拒不改正的村干部，要按照党内有关规定或村民委员会组织法，给予党纪处分，或依法予以罢免。