摘要：在农民专业合作社规范发展的过程中，作为社员的农民能否成为专业合作社的利益主体，民主权利能否得到保障，进一步完善决策机制是促进农民专业合作社规范运行和持续发展的关键。该项研究从现行农民专业合作社的决策机制不完善入手，分析了问题存在的原因，并有针对性地提出了完善措施。

　　关键词：农民专业合作社，决策机制，社员，民主权利

　　农民专业合作社是广大农民适应市场经济要求，在不改变家庭承包经营的前提下，自愿选择、自主兴办、自我受益的新型经济合作组织。2007年7月，《中华人民共和国农民专业合作社法》颁布实施，标志着我国农民专业合作社进入了依法发展的新阶段。长期以来制约农民专业合作社发展的法律地位和组织属性、利益分配与内部治理等一系列重大问题因此在一定程度上得到了澄清。有关部门也出台了《农民专业合作社财务会计制度》、《农民专业合作社登记管理条例》、《农民专业合作社示范章程》等文件。但是，一些影响农民专业合作社规范发展的深层次问题显然不会因为法规的颁布实施而迅速“迎刃而解”，矛盾仍然存在着，专业合作社应有的组织优势还远远没有发挥出来。在农民专业合作社规范发展的过程中，随着外部发展条件的逐步改善，作为社员的农民能否成为专业合作社的利益主体，他们在合作社中的经济利益能否得到维护，民主权利能否得到保障，进一步完善决策机制将是促进我国农民专业合作社规范运行和持续发展的关键。

　　1现行农民专业合作社决策机制存在的问题

　　1.1社员大会决策机制难以贯彻

　　农民专业合作社是农民联合所有、共同管理以实现每位社员的利益最大化的组织，社员地位平等，合作社的重大事项和决策均由社员积极参与并作出决策。在现有的社员大会、理事会、监事会三级化管理模式之中，社员大会是代表社员意志的重要途径，是合作社的最高权力机构。但能否保证农民会员在重大决策表决中做到科学、理性和对经营者的业绩评价客观、监督有效，仍然是问号。总体上，目前农民专业合作社的社员(代表)大会的决策权尚没有得到充分体现。社员大会的主要议题一般都是具体的生产经营决策等，如确定农产品销售价格、农资的采购价格等内容。而将内部管理机构和人员、利润分配标准、集体积累与政府补贴的处置、财务审核等问题列入社员大会商议的农民专业合作社并不多。而提名权对于决定谁是理事长往往具有直接的决定性作用，章程规定都是通过社员大会或社员代表大会进行的。但在实际运作中，极大部分的专业合作社的领导机构(理事长、理事、监事会或执行监事)的产生，都是由领办人(发起人)提名，只有很少的是海选。社员虽然享有一票的基本表决权，但在现实中表决时，采取“一人一票+附加表决权”的方式仍最多，因此，真正规范运作的合作社还不多，农民社员参加民主管理的意识不强，参与合作社管理的较少，多数农民社员处于从属或被动的地位。

　　1.2“内部人控制”现象普遍

　　在我国现阶段的农民专业合作社中，“内部人控制”现象比较普遍。在合作社内部，由拥有一定资源优势的理事(经理)或“核心社员”掌握着大部分决策控制权。绝大多数合作社都是依赖于生产大户、运销大户、基层供销社、龙头企业、农村基层组织等建立的。他们是合作社创建的主导力量。作为发起者、领导者和关键性生产要素的所有者，无论在最初的组织创建、制度设计上，还是日常经营管理上都拥有着突出的影响力，因此，他们是拥有合作社实际控制权的“内部人”。农民专业合作社的发展离不开他们的资金、经营能力，合作社的决策、控制权掌握在他们手里，他们构成了合作社的“核心”。而普通社员由于投资少，或经营规模小，从农民专业合作社获取的利益小，缺乏参与决策和监督的积极性，在监督和决策中存在“搭便车”行为。合作社外围则是众多的中小农户，处于依附和被控制的地位，从而形成具有中国特色的“核心——外围”结构[1]。而据韩俊[2]对国内9省140个合作社的调查表明，生产经营大户提名理事的组织占35.16%，担任理事长的占49.64%；理事会中经营大户占55.64%，由生产经营大户提名监事会成员的组织占25%。

　　1.3“能人”决策代替民主决策

　　现实中，不仅合作社的经营管理由少数核心社员控制，而且合作社的最高和最终决策权往往也集中在以合作社理事长为代表的少数几个“能人”手中。大多数的合作社受到“能人”的影响较大，社员大会或理事会往往出现“选举不过是确认，讨论仅仅是告知，监督只是附议而已”的现象。从我国农民专业合作社的诞生和发展看，一般都有一个或数个“能人”在其中起着极为重要甚至是至为关键的核心作用。这些“能人”一般都有自己的经营实体，他们往往具有规模优势、信息优势以及人才优势，使得他们在社员大会选举的时候很容易成为农民专业合作社的理事甚至是理事长，其他社员一般都依赖于这些“能人”。由于受素质、能力等方面条件的局限，一些理事在理事会的发言权和决策权很有限，“决策事务一般都由精英说了算”。合作社管理者的选择、决策的制定等大多都由理事长一个人做主。“能人”权威贯穿于专业合作社运作的始终，并体现在合作社大小事务的决策、执行、管理和监督当中。廖祖君等[3]通过对四川省邓峡市金利猪业专业合作社的治理机制研究验证了上述结论。韩俊等[2]对四川省井研县的16个专业合作社的调查表明，一般合作社社员基本上都是“随大流”，往往很少参加合作社的管理活动，16个组织中成员总数为2 341户，其中比较积极地参与管理的成员仅为687户，占29.3%。调查表明，这种主要依赖于合作社领导人的个人魅力和权威来实行权威治理的能人型合作社治理模式在我国当前非常普遍。

　　1.4政府相关部门的影响大

　　在我国农民专业合作社的发展中，政府涉农部门和村干部等大量介入农民的合作经营，从山东省胶南市的调查可以看出，农民合作社的负责人中，由村干部和涉农部门人员担任负责人的共占了63.1%，而理事会成员中有村干部的占了57.9%，有政府涉农部门和企业人员的占了33.3%[4]。他们的加入，使农民合作社的决策过程发生了质的变化。合作社社员处于一种“有剩余索取权，无剩余控制权”的畸形状态[5]。在双方力量的博弈之中，从代理方看，村干部往往不仅是一个地方的行政长官，而且是地方宗族势力的领袖人物，既拥有社区行政管理权，又拥有对农村宗族关系和社会舆论的主导权，具有绝对的权力和信息控制优势[6]。大多数农技部门的负责人在合作经营中，更为关注的是贯彻政府部门意志，树立示范典型，从上级领导那里获取较好的政绩评价和更多的资本与项目投入，而不是合作组织交易成本最小化和农民收益最大化。在这种情况下，普通社员一般都缺乏参与管理和监督合作社的积极性。

　　2农民专业合作社决策机制存在问题的原因分析

　　从总体上看，我国农民专业合作社仍处在规范发展的初级阶段，农民专业合作社决策机制存在着很多约束因素，这也许是影响农民专业合作社决策机制问题较为深层次的原因。

　　2.1地方政府重建不重管

　　地方政府对建立与发展农民专业合作社的作用认识不清，不少县、乡领导干部不了解《农民专业合作社法》的具体内容。乡镇、村组干部普遍缺乏规范合作社的基本知识。由于理论知识上的缺乏，基层干部几乎没有能力正确指导当地农民建立比较规范的农民专业合作社。《农民专业合作社法》第二条明确规定：农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。但在现实运作中，一些专业合作社的成立，却成了体现政府官员政绩、完成政治任务的产物，并不完全是由农民自愿成立的。有的地方政府，不顾本地实际情况和农民意愿，搞“一刀切”、“拉郎配”，行政介入合作社的建立。而广大农民也同样缺乏对合作社知识的了解，不少合作社的发起人不理解合作社法的精神，只知道成立合作社能享受到国家的优惠政策；很少有农民知道如何着手创办合作社，有创办愿望的也不知道如何去联络发起，或不知如何确定入社条件，有的甚至连合作社的主要业务范围和盈利途径都没有确定就去工商部门登记，更多的人没有风险意识，更不知道“二次利润返还”，因此也就更谈不上确定合作社的组织机构和决策机制等问题了。而政府部门往往是大张旗鼓地督促各地合作社成立，但对其成立后的实际运行则指导管理不多，对实际情况也不大了解。

　　2.2现有合作社产权制度的模糊

　　现有的农民专业合作社产权制度的模糊，导致普通社员的积极性不高。作为理性的经济人，社员一方面要求自己的付出获得相应的回报，而另一方面，对于共同积累的财富，社员自身却无法获得收益，这种不清晰的产权使得社员付出的劳动得不到有效的回报，自然也就无法调动社员参与合作社活动的积极性。普通社员存在“搭便车”现象，他们加入专业合作社的主要目的是为了把生产出来的农副产品以一个合理的价格卖出去，并能得到合作社对生产环节的指导和服务。他们在农民专业合作社中的任务是按合作社要求生产符合市场需要的农副产品。从表面上看，他们不仅关心合作社收购他们产品的价格，也关心合作社把农产品卖出去的价格。因为这影响到他的收益：合作社销售的价格越高，他能够分到的溢价收益也越高，因此他有理由积极参与合作社事务[7]。而实际上普通社员对合作社集体事务兴趣并不大，原因是：参与合作社的事务、增加合作社利益是需要付出精力、时间以及其他方面代价和成本的，但是这种付出不能得到相应的回报。社员只能根据他与合作社的惠顾份额得到利益补偿，而这种补偿一般要比他的付出少得多。

　　2.3农民专业合作社社员的异质性

　　经典合作社的一个基本的特征是，社员必须是使用该组织服务的人，社员的同质性对传统合作社而言至关重要，维系社员同质性有利于坚持合作原则[8]。我国农民专业合作社的参与主体的多元化特点，使社员结构具有较高的异质性。允许非农民和企业成为合作社的会员，虽然对附加表决权总票数有所限制，但也使出资较多的产业化企业、其他组织、农村大户、“能人”等在合作社重大决策时拥有资本带来的投票优势。黄胜忠等[8]认为，农民专业合作社的社员异质性主要体现在以下三个方面：不同参与主体的资源禀赋不同；不同主体参与合作社的动机和目的不同；不同参与主体在合作社创建和发展过程中扮演的角色不同。少数核心社员是资本资源、人力资源和社会资源等稀缺的关键生产要素的所有者，如何确保其对投入要素的控制权和收益权对他们而言至关重要。在社员异质性条件下，农民专业合作社必然形成少数大出资者(核心社员)与多数小出资者(普通社员)并存的格局[9]。核心社员由于在合作社创建和发展时提供了关键生产要素，承担了合作社创建的成本和经营风险，他们理所当然希望拥有合作社的经营控制权，所以他们会选择自己作为合作社的管理者。普通社员由于自身不具备管理者的素质，多数一般不会选自己当管理者；选他人的话也倾向于选择核心社员，一是核心社员相对更具备经营管理能力，二是核心社员对合作社进行了较多的投入，相对更可信。在异质性很强的群体中，能力弱者会很自然地服从能力强者的领导。这样，现实的环境使得在合作社里难以真正形成民主管理的机制。

　　2.4农民专业合作社尚处于初级发展阶段

　　目前我国专业合作社仅限于农业领域，且多是地方性的，规模比较小。多数专业合作社仅局限于提供一些技术服务和市场信息，能够进入流通环节的为数不多，能进行农产品加工的就更少。因此，影响力、带动力不大。理论上，农民专业合作社通过提高农民组织化程度，把本属于不同利益主体的资金、技术、人才、劳动力、土地等按生产经营的客观要求集合于一体，使生产要素实现跨区域、跨行业、跨所有制的优化组合，可以在提高生产要素的使用效率，大量降低信息成本、管理成本和交易成本等方面大有作为。大部分专业合作社的盈利能力还较差，经济效益低，资金积累不足，未给农户明显增加收益和降低生产成本、交易成本。

　　3完善农民专业合作社决策机制的途径

　　3.1合理配置决策权

　　农民专业合作社是“使用者控制”的经济组织，强调使用者掌握合作社的主要决策权。合作社社员的决策权主要通过两个方式来实现：一是直接决策，社员在社员大会上直接对合作社的事务进行表决；二是间接决策，社员选举产生合作社的理事会，把决策权委托给理事会。目前，我国农民专业合作社基本上都是由理事长主持日常经营，职业经理人经营专业合作社所占的比例并不高。因此，专业合作社合理配置决策权的关键就是，要明确社员大会、理事会和理事长以及经理人等主体的决策权配置。

　　根据合作社的功能与目的的法律要求，必须坚持社员大会的最高决策权，坚持农民专业合作社治理中的“社员大会制”，将农民专业合作社治理中一切事务的最高决策权都赋予社员大会。要明确理事会是在社员大会授权下履行职责的，理事长与理事会是委托代理关系，他们的决策权大小是根据授权获得，要合理划分社员大会、理事会、理事长的权力界限，明确他们的授权关系。真正形成社员大会——重大事情决策，理事会——日常工作决策，理事长(经理)——具体运作的决策机制。

　　3.2规范理事会会议程序

　　在理事会的决策表决机制中，一般决议过半数理事同意为通过，重大决策需要有2/3以上理事通过。理事会要建立议事规则，保证按照约定的原则行使决策权力，限制核心社员或理事长对理事会的操控行为，避免出现损害普通社员利益及重大风险的事项发生。

　　引入理事回避表决制度。人的趋利性决定了理事不可能完全理性地充当一个合作社事业当中的决策者。为避免专业合作社不至于被“核心社员”所控制，以免造成现实中农民专业合作社仅仅成为“核心社员”或龙头企业的发财之道，而普通社员的利益得不到保障现象的发生，应当确立理事回避表决制度。当农民专业合作社理事会决议涉及到某位理事的自身利益，或理事与所涉及的企业或特定经济组织有关联关系的，该理事不得对该项决议行使表决权，也不得代理其他理事行使表决权。理事会会议应该由过半数的无关联关系理事出席才可举行，所作的决议须经无关联关系的理事过半数通过。出席理事会的无关联关系理事人数不足的，应将该事项提交社员大会或社员代表大会审议。

　　3.3构建“能人”治社与民主管理相协调的运行机制

　　由于我国农民专业合作社尚处于规范发展的初级阶段，社员对于农民专业合作社价值的理解参差不齐，农民的小农意识依然浓厚，加之他们自身的文化素质较低，如果涉及到专业合作社的具体经营管理，都采用民主的办法来解决，会产生太多的内耗，浪费太多的时间和精力，也不一定能保证决策的科学性。因此，必须探索适合我国国情的农民专业合作社的民主管理方式，才能真正有利于专业合作社的发展。

　　我国合作社在目前几乎都没有聘请职业经理人的情况下，由“核心社员”控制不失为一种可行的专家治理的形式。农村“能人”、“大户”懂经营善管理，拥有广泛的人际关系，了解农村和农民，一般都较有影响力和带动力，也更能了解合作社的作用和掌握合作社的运行机制，所以，应大张旗鼓地引导能人、大户领办合作社和管理合作社，充分发挥能人、大户的积极性和创造性。农民专业合作社的民主管理制度应是在一定权威下的民主，这些“能人”会成为合作社的权威。合作社发展的初期需要有一个权威来增强凝聚力，推动合作社事务的进展。当然权威也应是有限度的权威，只讲权威不讲民主，就会否定合作社的性质，专业合作社也会失去其存在的价值。讲权威并不是要否定社员的民主权利，专业合作社的最大特点就是其民主管理的制度，通过民主的制度集思广益，充分发挥每个社员的聪明才智。权威的作用还在于当民主陷入无端的内耗时，权威能够超越争执，以自己的威信赢得争执各方的认可而保证合作社的正确发展方向，保证合作社有效运转。坚持合作社民主管理过程中的权威，也是由合作社的内在管理机制决定的。规范的合作社的内在管理机制由决策机制和执行机制组成，是一种循环控制结构。一般来说，决策机制是指由全体社员(代表)通过一人一票或一人多票(附加票)的方式对合作社的重大事项做出决策，这是按照民主管理的原则进行的。执行机制是指社员(代表)大会选举出理事会执行其做出的决策，而理事会所管理的人员恰恰又是这些社员，这就需要权威。这也就是说，对于合作社的管理人员来说，他既是社员，又是管理者，既要执行由社员经民主程序做出的决策，还要管理这些社员，这就需要民主与权威关系的平衡。

　　3.4提高普通社员的民主管理意识

　　增强专业合作社社员的同质性。努力改善合作社普通社员和核心社员在资源禀赋方面的差距，是改善社员异质性的关键。要从增强普通社员的经济实力、人力资本、经营能力和管理合作社的能力等方面入手，缩小普通社员与核心社员的差距。在目前社员对专业合作社事务的参与，需要重视的应是过程，而非结果。培养社员的民主习惯和参与意识很重要。

　　在专业合作社发展的初期，“能人”在决策中的权重较大，普通社员的权重较小，普通社员对核心社员的制约作用相对有限。这在由企业家、大户发起成立的合作社中表现得尤为突出。但是，从长期看，合作社要有一个大的发展，就要充分发挥其在增加农民收入和建设新农村中的促进作用，初期的这种不利于普通社员的状况迟早要加以改变。中国民主化进程的特点是由形式到实体，通过形式化民主训练社员，培养社员的民主习惯，为民主创造内在的条件，逐步实现由形式化民主到实体性民主的转化。只要社员得到了真正的实惠，形式化民主训练下的社员最终会学会行使法律与章程赋予的实体性民主。要通过制度的保障和民主意识的训练，增加普通社员参与决策的积极性，并由此提高决策的能力。加强社员的法律意识和维护自我权益意识，是规范“能人”治社行为、规范“能人”权威运作机制的关键。

　　3.5规范政府部门的行为

　　农民专业合作社的成立和发展离不开政府机构在资金、信息、技术、人才等方面的支持。但这种支持不是直接领办合作经济组织或插手干预合作社内部事务，而是重点抓好政策扶持、制度规范、经营培训和产业化服务体系建设，为合作社发展创造良好的外部政策环境。政府部门应该加大对新成立合作社的财政、信贷扶持力度，降低其组织运行成本，加强农民教育，大力培育农民合作社的带头人，改善农村人力资本状况，为合作社的发展创造必需的条件。其次，政府部门的财政扶持政策应该具有期限性和针对性。一旦农民合作社经过扶持能够实现自我良性发展，财政扶持就应该有计划地退出，转而扶持那些刚起步的合作社，形成一种有序退出、循环扶持的机制。

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