内容摘要：《国有土地上房屋征收与补偿条例》已颁布执行，其立法精神体现了国家对征地拆迁的概念界定和价值取向，由于它和“集体土地房屋的征收”在法理和操作上有很多类似之处，所以从“新拆迁条例”变革之处研析我国征地制度的改革趋势有着极强的现实和理论意义。

　　关键词：新拆迁条例 解读 征地制度改革 趋势

　　2011 年1 月21 日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称“新拆迁条例”)即公众称为的“新拆迁法”正式诞生。

　　新拆迁条例的适用范围是：“国有土地上房屋征收与补偿活动”,并不涵盖农村集体土地的征收、房屋拆迁问题。因此，加快征收农村集体土地房屋拆迁立法显得尤为迫切。

　　国有土地上房屋征收与集体土地房屋征收的区别国有土地上房屋征收，是指为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，对被征收房屋所有权人给予公平补偿的一系列活动的总称。征收集体土地房屋，是指国家因建设需要征收集体所有土地，依法拆除被征收集体土地上的房屋及其它建构物、附属物，并依法对被拆迁人给予补偿、安置的一系列活动的总称。

　　国有土地上房屋征收与征收集体土地房屋由于在土地性质、所有权主体及管理方式上存在诸多因素的差异，因而存在着以下区别：

　　(一)适用的法律法规不同国有土地上房屋征收所依据的法律法规为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》、内容摘要：《国有土地上房屋征收与补偿条例》已颁布执行，其立法精神体现了国家对征地拆迁的概念界定和价值取向，由于它和“集体土地房屋的征收”在法理和操作上有很多类似之处，所以从“新拆迁条例”变革之处研析我国征地制度的改革趋势有着极强的现实和理论意义。

　　关键词：新拆迁条例 解读 征地制度改革 趋势《城市房屋拆迁估价指导意见》和《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》，各省级人民政府的《城市房屋拆迁补偿安置细则》、各市级人民政府的《城市房屋拆迁管理办法》。

　　征收集体土地的房屋拆迁所依据的法律法规为：《中华人民共和国土地管理法》、《土地管理法实施条例》，各省级人民政府的《实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、各市级人民政府的《征地拆迁补偿安置办法》。

　　(二)拆迁对象不同国有土地上房屋征收，是针对城市规划区内国有土地上的房屋，被拆迁人是持有国有土地使用权证的单位或城市居民；而征收集体土地房屋，是针对农村被征收集体土地上的房屋，被拆迁人是持有集体土地使用权证书的乡、村、村民小组等集体经济或村民。

　　(三)补偿内容不同国有土地上房屋征收补偿主要包括：

　　被征收房屋价值的补偿；因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。

　　被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。征收集体土地房屋补偿主要包括：土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。

　　新拆迁条例的意义(一)立法目标发生重大转变新拆迁条例的目标从保障“项目顺利进行”变为“被征收房屋所有权人的合法权益”.2001 年版的《城市房屋拆迁管理条例》的第一条是“为了加强对城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行，制定本条例”,强调的主要是建设项目顺利进行，被拆迁户的合法权益只是维护而已，因此，在实践中，对被拆迁人的利益考虑很少。当时的背景是我国经济发展加快，城市化最迅猛的时期，各地无不以经济发展为头等大事，而拆迁成为许多地方发展经济要做的必修课。为了让大量的建设项目基本上能够迅速、顺利进行，牺牲被拆迁人的利益就是理所当然的首选。暴力拆迁成为众多群体性事件的导火索，拆迁制度也成为饱受质疑和谴责的制度。

　　新拆迁条例的第一条是“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例”,强调的是规范公权和保障私权的基本法治理念，使公共利益和私人利益得到了很好的协调与平衡。经过了10 年的实践，牺牲被拆迁人的利益虽然换得了经济的巨大发展，但是积累了大量的社会矛盾，随着社会的发展，这种发展模式难以为继。新拆迁条例保障被征收房屋所有权人的合法权益，体现了对公民私有财产权的尊重和保护，是法治理念的进步。

　　(二)政府的角色得到明确一是明确了房屋征收补偿的主体是政府。在以往的拆迁中，建设单位也可以作为拆迁主体实施拆迁，因利益驱使容易产生各种社会矛盾。国有土地上的房屋征收由政府作为主体来实施，是顺理成章的。公共利益征收与商业开发彻底分开，标志着“官商合谋”、征收与商业开发征收混为一谈的拆迁模式已成为历史，政府是惟一补偿主体意味着公益性征收、补偿的主体只能是政府，而不再包括建设单位；征收争执可以提交司法裁决，从而突破了以往只能对补偿、安置提起复议或诉讼的局限；二是取消了行政强制拆迁。近几年的拆迁突发事件，几乎都与野蛮拆迁、暴力拆迁有关，许多事件还有地方政府的身影。

　　既然政府作为拆迁行为的实施主体，当然不能“即当运动员，又当裁判员”.新条例明确规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行补偿决定的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。

　　该规定使得行政机关特别是政府的征收部门从强拆中解脱出来，第三方的司法机关在审查、判断这个征收补偿决定的合法性，最大限度的避免发生自己做自己案件法官的这种情形，使得拆迁双方地位上有了对等，从而从源头上避免在强拆过程中的很多纠纷的激化。

　　(三)征收程序规范化一是增加了透明度。明确了只有为了公共利益的需要，才能征收房屋，对哪些是公共利益做了比较清晰的界定。征收程序上，征求意见稿也注重程序公正，通过尽可能的公开，引入专家建议、公众参与、政府决策相结合的机制，以及内部的层级审查与司法监督，来使程序、决策更加民主、合理，并使当事人的权利得到更好保护和救济。比如拆迁前规划过程当中要公众参与，拆迁补偿的听证和公示，公告以后进行评估，由被拆迁人选择评估以后根据类似的房地产市场价格来评估确定了补偿的价格，这个充分考虑了被拆迁人的利益。

　　二是必需在搬迁之前要给予相应的补偿。老条例是剥夺了拆迁户的司法权利，司法诉讼不影响它的强制拆迁。目前条例则明确“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”,并规定“申请法院强制执行前，房屋征收部门应当按照补偿决定，对被征收人先予货币补偿或者提供产权调换房屋、周转用房。”

　　(四)补偿标准市场化征收过程中容易发生纠纷的主要是对补偿标准不认同，特别是很多征收部门做出的补偿决定明显低于市场价，所以被征收人的权益得不到保障，引发了很多强制搬迁和各种矛盾激化的问题。新条例里明确规定，征收决定必需是一个合理的补偿、公平的补偿，而这个合理、公平的补偿首先就是不得低于房屋征收决定公告之日起被征收房屋类似房地产的市场价格，也就是用市场的价格来确定补偿标准，这是一个很大的变化。也就是被征收人能够拿到补偿款之后，可以在同等区位用市场价格购买重新安置的房屋。这是一种市场化的措施，也是保证被征收人合法权益的一个重要标准。

　　新拆迁条例实施后我国征地制度的改革趋势“国有土地上房屋征收与补偿活动”和“农村集体土地房屋的征收”在法理和操作上有很多类似之处，前者的立法精神体现了国家对征地拆迁的概念界定和价值取向，也为我国征地制度的改革指明了方向，所以从“新拆迁条例”变革之处研析我国征地制度的改革趋势有着极强的现实和理论意义。

　　(一)体现以人为本的法理集体土地征收是发生在国家和农民集体之间土地所有权的转移，是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给农民集体和个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有土地。目前，在征收集体土地房屋拆迁这种事关农民安身立命之本的重大事项上，国家及省级都没有专门的法律法规进行规范，使得许多地方农民的合法权益受到了严重侵犯，征地程序中也缺少对话机制，缺乏农民的参与，农民的主体权益没有得到应有的体现。目前《土地管理法》及其《土地管理法实施条例》有关土地征用补偿安置的内容很不健全，甚至一些方面还是法律上的空白。所以，我国应该在现有的立法基础上加紧制定专门的《征用土地法》，一方面可以解决目前土地征用过程中的各种问题，一方面使我国的土地征用纳入法制化的轨道。

　　拆迁人和被拆迁人由于在社会地位、资源、信息等方面的严重不对称，在拆迁中他们之间实际处于不平等的地位。只有赋予集体土地征收以经济法属性就是象保护消费者那样去保护被拆迁人的利益，在立法上作出倾斜使宪法中公民的私有权神圣的权利落到实处，只有这样才能真正体现法律的公平公正。

　　(二)政府在征地中的角色定位宪法对于“公共利益”的解释模糊不清，对征地目的和范围也没有作出明确的界定。结果现实中征地范围几乎涵盖了一切社会经济领域，包括大量以营利为目的的经营性用地，也以“公共利益需要”的名义，征用农民的集体土地。对上述两类不同性质的征地拆迁，要进行严格的区分和界定，从而保证政府在公益性征地拆迁中不缺位，在营利性征地拆迁中不越位。

　　为了有效保护农民的土地，防止权利滥用，应将“公共利益”的目的具体列举，严格限定公共利益范围。对公益性的征地拆迁，政府应当按照相关程序对征地拆迁的损失予以补偿，使被征地、被拆迁人不致于为公共利益而损失自己的利益，特别是政府不能以公益为名，滥用征收权力，行营利项目，与民争利。

　　政府作为征地行为的实施主体，当然也不能“即当运动员，又当裁判员”.被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行补偿决定的，应当由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。有了第三方的司法机关在审查、判断这个征收补偿决定的合法性，最大限度的保护处于弱势的被征收人。

　　(三)征收程序的规范化完善行政内部民主，征地项目必需通过决定征地机关正式的会议程序通过。土地规划方案、征用土地的用途以及补偿金的确定程序应增加透明度，必须有事前公告、听证等环节。完善村级民主制度，凡涉及处置集体土地所有权的管理事项、土地征用协议以及土地征用补偿安置方案，必须经村民大会或村民代表大会讨论决定。

　　我国关于征地程序的规定，无论是征地公告还是补偿、安置公告都是在征地方案被批准，补偿安置方案作出之后才公告的，事后的公告往往只是征地机构走走过场，也就谈不上对被征地农民的权益的保护了。如《土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。因此，补偿安置方案应该在征地方案被批准前公布，补偿安置落实后，才能征收，这样才能保障被拆迁人的基本权利，避免大量野蛮拆迁。

　　(四)补偿标准市场化征地费用补偿标准过低，是导致目前征地中矛盾的主要原因。农用地转用过程中，土地增值部分的收益以各种税费的形式流向各级政府和政府部门，而失地农民则被排除在分享增值收益之外。这种税费体制扭曲了征地各方的利益分配关系，不利于维护农民的利益。土地征用的具体补偿标准主要是由行政机关裁量，非常容易造成任意降低补偿标准的现象。补偿的标准如果采用市场价格，减少了被征土地进入市场交易土地的差价，才助于从源头上根治“权力寻租”;只有按照市场价格补偿，形成对政府财力的约束，“最严格的耕地保护”才有了经济约束，从而防止大量征地后的闲置浪费。

　　参考文献：

　　1 . 张冰冰。 国有土地上房屋征收与补偿法律制度探讨[J].经济问题探索，2011(5)

　　2 . 吕焱。 农村集体土地征收引发社会冲突的成因及对策[J].调研世界，2010(1)

　　3 . 李慧慧，瞿富强。 集体土地征收中的房屋拆迁补偿研究[J].农村经济，2010(9)