曲延春：农村公共产品供给中的政府责任担当—

曲延春：农村公共产品供给中的政府责任担当——基于扩大内需视角

作者：来源：中国农民合作社研究网日期：2012-05-27 浏览：148

　　内容提要：扩大农村消费需求对于拉动经济增长具有重要作用。增加农村公共产品供给又是扩大农村消费需求的关键。增加农村公共产品供给不仅能够缓解农村贫困、提高农民收入，而且能够直接提高农村消费能力。总量不足是我国农村公共产品供给中存在的主要问题，体现为农村基础设施建设落后，农村教育、医疗卫生以及社会保障事业城乡差距明显。农村公共产品供给不足的原因主要在于政府责任的缺失。增加农村公共产品供给，政府应切实统筹城乡发展，加大对农业、农村的投入力度，合理界定纵向间政府职责、建立政府间责任分担机制，建立体现农民偏好的决策机制、提高供给效率，强化农村公共产品市场化改革中的政府责任。

　　关键词：农村公共产品政府责任担当扩大内需

　　扩大农村消费需求对于拉动经济增长具有重要意义。而增加农村公共产品供给又是扩大农村消费需求的关键。农村公共产品是指具有一定的非竞争性和非排他性的，为农村地区农业发展和农民生活共同所需的物品和服务。一般理论认为，由于收益的外部性，公共产品在供给过程中难以排除免费搭车者，公共产品是典型的市场失灵的领域。因而，政府应当是公共产品的供给主体。虽然理论与实践都已经证明私人部门和第三部门均可以在公共产品供给中发挥一定作用，但政府仍然是公共产品供给的最主要主体。

　　一、农村居民消费需求现状及增加农村公共产品供给对于扩大内需的作用

　　我国《国民经济和社会发展第十二个五年(2011——2015年)规划纲要》提出，要坚持扩大内需战略，建立扩大消费需求的长效机制，加快形成消费、投资、出口协调拉动经济增长的新局面。可以说，扩大内需对于促进经济增长具有重要作用。其中，扩大消费需求特别是农村消费需求又是扩大内需的重要方面。农村消费需求在很大程度上决定着我国内需状况。如据国家统计局测算，农村居民每增加1元的消费支出，将对整个国民经济带来2元的消费需求；农村居民对一种家电产品的普及多增加一个百分点，可增加238万台(件)消费需求；农村居民消费每人增加1000元，全国就增加内需9000亿元。因此，扩大农村消费需求对于扩大内需至关重要。

　　但长期以来，我国农村消费需求不足，其对于我国经济增长的贡献一直有限。农村居民最终消费占GDP的比重近些年一直呈下降趋势。与城市消费支出相比，农村消费支出一直处于较低水平。以2006年至2009年居民消费支出为例，见表1：

　　表1 2006—2009年城乡居民消费支出对比

　　(单位：亿元)

　　指标 2006年 2007年 2008年 2009年

　　居民消费支出 82103.5 95609.8 110594.5 121129.9

　　农村居民 21261.3 24122.0 27495.0 28833.6

　　城镇居民 60842.2 71487.8 83099.5 92296.3

　　资料来源：国家统计局编：《中国统计年鉴2010》，中国统计出版社，2010年版，第57页。

　　由上表可以看出，从2006年至2009年，占我国人口大多数的农村居民，其消费支出所占全社会居民消费支出的比重只有25%左右。如果按消费水平计算，2009年城镇居民与农村居民消费水平之比则达到了3.7：1，见表2：

　　表2 2006—2009年城乡居民消费水平对比

　　年份绝对数(元) 城乡消费水平对比(农村居民=1)

　　全体居民农村居民城镇居民

　　2006 6263 2868 10682 3.7

　　2007 7255 3293 12211 3.7

　　2008 8349 3795 13845 3.6

　　2009 9098 4021 15025 3.7

　　注：1、城乡消费水平对比，没有剔除城乡价格不可比的因素。

　　2、居民消费水平指常住人口平均计算的居民消费支出。

　　资料来源：国家统计局编：《中国统计年鉴2010》，中国统计出版社，2010年版，第61页。

　　因而，如何扩大农村消费需求成为我国经济发展亟待解决的一个重要问题。农村消费水平过低的原因是多方面的，其中一个重要原因就是长期以来，我国农村公共产品供给总量严重不足，减少了农民富裕和农村发展的机会，从而抑制了农村消费需求。增加农村公共产品供给对于增加农民收入、扩大内需的作用主要体现在两个方面：

　　第一，增加农村公共产品供给能够缓解农村贫困，促进农村经济发展，提高农民收入，从而有利于扩大农村消费需求。樊胜根等(2002)的研究表明，政府在农业研发、灌溉和基础设施领域的投入，能够推动农业产出的增长，有助于缓解农村贫困，特别是在西部地区，公共投资对扶贫和缩小地区差距作用最大。农村公路是典型的农村公共产品，吴国宝(2006)利用陕西省贫困县的数据，分析了农村公路基础设施建设对于减缓贫困的重要作用，研究发现，公路建设不仅通过改善穷人空间移动和生活条件直接影响减缓贫困，而且公路设施建设通过增加收入来源和就业结构的多样化来提高生产率，对减缓贫困做出贡献。此外，改善公路基础设施还有助于改善教育和卫生条件、促进穷人与外部世界的交流与联系。因而，更多的公路通到自然村和农户，比仅仅通到村对减缓贫困的作用大得多。因而，增加农村公共产品供给对于提高农民收入、促进农村经济发展，从而扩大农村消费需求具有重要作用。

　　第二，增加农村公共产品供给能够直接提高农村消费能力。林毅夫(2003)的研究指出，国家对农村水、电、路等基础设施的建设，不仅能够提高农民生活质量、增加农民收入，而且能够启动农村消费市场，促进国民经济持续、健康、稳定地增长。根据国家统计局农调队和北京大学中国经济研究中心的分析，农村电价每调低一毛钱，对彩色电视机需求的刺激作用相当于农村人均纯收入提高370元，对电冰箱需求的刺激作用相当于农村人均纯收入提高667元，对洗衣机需求的刺激作用相当于农村人均纯收入提高909元。水、电和生活有关的基础设施问题解决后，农村地区会自发地掀起“厨房革命”、“厕所革命”等和改善生活质量有关的建设高潮，把许多制造业现存的过剩生产能力消化掉。李中生、汪垚(2010)通过理论模型和中国统计年鉴数据对农村公共产品供给与农民消费规模相关性做了实证分析。他们得出的结论是，基于我国1985——2008年统计数据的实证分析结果表明，农民消费规模同国家财政对农业生产支出、农村社会保障支出和农村事业财政支出具有长期均衡关系，国家财政对农业生产支出、农村社会保障支出和农村事业财政支出对农民消费的作用方向是一致的，是一种正相关关系。国家财政对农业生产支出每增加1元的投入，农村居民的消费就会增加0.436元；国家财政对农村社会保障支出每增加1元，就会拉动农民消费0.226元；国家财政对农村事业财政支出每增加1元，就会拉动农民消费0.15元。因此，对于财政支援农业生产支出、农村社会保障支出和农村事业财政支出的增加，对农村居民消费的影响比较大，对拉动农村居民消费的作用比较明显。农村公共产品存在的问题一定会影响农村居民的消费，解决农村公共产品供给问题，对农民的消费一定会起到拉动作用。

　　二、我国农村公共产品供给总量不足的具体体现

　　我国农村公共产品供给中存在的问题主要是供给总量不足，体现在农村基础设施建设问题突出，教育、卫生、文化以及社会保障等社会事业方面城乡差距明显。

　　首先，农村基础设施建设问题突出。虽然近年来中央对“三农”的投入不断增加，农村的基础设施建设得到了很大发展，但由于历史欠账太多，农村水、电、路、气等基础实施问题仍比较突出。目前，农村还有近万个乡镇、30万个行政村未通水泥或沥青路，其中70个乡镇、近4万个行政村不通公路，2000万左右的农村人口用不上电。农田水利基本建设难以满足生产需要，在我国18.2亿亩的耕地中，一半多的土地还是靠天吃饭。“十一五”时期初农田受旱面积为3. 11亿亩，2009年全国耕地受旱面积达4. 39亿亩，平均每年农田受旱面积达3亿亩以上，中等干旱年份灌区缺水300亿立方米，每年因旱减产粮食数百亿公斤。特别是我国目前有4万多座病险水库，不仅影响了农业生产，而且成为重大的安全隐患。2011年4月，我国启动了全部4.1万座小二型病险水库的加固工程，其中中央负责1.59万座，地方负责2.5万座。但是，由于大多数的病险水库分布在欠发达的中西部地区，要完成这样集中的、浩大的工程，资金是一个大问题。如在河南，专项规划内的359座水库，中央及省级资金到位率100%，市县两级的配套资金到位率为69%；在安徽，专项规划内的项目，中央及省级资金到位率100%，市县两级的配套资金到位率为77%；而在病险水库更多的江西情况更不容乐观，一些项目，就连省一级的资金配套也有困难，市县级的配套资金到位甚至为0元。

　　其次，农村教育、医疗卫生、文化等社会事业发展明显滞后。农村教育资源匮乏，农村中小学办学条件差，上学难的问题在部分农村地区还依然存在。如义务教育阶段的学生，每个学生平均拥有的教学实验仪器，2007年城镇的平均水平，一个初中生为300元，而农村的一个初中学生只有100多元。一个小学生所拥有的教学实验仪器，城镇的是600多元钱，农村的是200多元钱。由于农村教育资源匮乏，因而导致农村学生辍学率高。无论是受教育水平，还是文化水平，农村都远远低于城市。在医疗卫生方面，2012年我国新农合可以达到人均筹资300元，其中农民个人缴纳60元，240元由中央财政和地方财政分别负担一半。但2007年底纳入城镇基本医疗保障体系的每个城镇居民投资水平已经达到1140元。另据卫生部基层卫生和妇幼保健司的有关资料，长期以来，占总人口30%的城市人口享有80%的卫生资源配置，而占总人口70%的农村人口只享有20%的卫生资源配置。城乡文化事业方面的差距也非常明显。农村公共文化设施不足等问题仍未从根本上改变。目前，农村有2.3万个乡镇没有文化站或者设施简陋、面积狭小。乡村电视广播和文化信息资源还没有实现对农村地区的全面覆盖，农村网络信息系统投入成本高、建设难度大，尚有几千万农民不能收听收看广播电视。2004年全国文化事业费113.63亿元，其中农村文化事业费30.11亿元，仅占26.5%。

　　再次，社会保障事业城乡差距明显。在养老保险方面，虽然从2009年起农村已经开始试点新型农村养老保险，且覆盖范围不断扩大，至2010年底已有1亿多农民参加新农保，但其基础养老金每月只有55元，一年共有660元。而同期，全国企业参保退休人员月人均基本养老金已经达到1362元。农民一年的基础养老金还不及企业退休人员平均半个月的养老金。在低保方面，根据民政部发布的2010年社会服务发展统计报告，2010年底，全国有2528.7万户、5214.0万人得到了农村低保，全国农村低保平均标准117.0元/人、月，月人均补助水平74元。同期，全国共有1145.0万户、2310.5万城市低保对象，全国城市低保平均标准251.2元，月人均补助水平189.0元。对比可得，无论是低保平均标准，还是月人均补助水平，城市都远远高于农村。农村新型合作医疗在政策机制上也需要进一步完善。以大病统筹为目标的农村合作医疗存在着报销起点高、多发的小病难以报销、门诊费用高等制度设计问题，致使部分农民难以得到实惠。特别是对大病住院报销较低的报销比例和限额封顶的政策，更是不足以帮助贫困的农民家庭。

　　正是由于农村公共产品供给严重不足，因而很大程度上制约了农民收入的增长和农村经济的发展，不仅降低了农民当期消费能力，而且降低了预期消费倾向，从而抑制了农村消费需求。

　　三、农村公共产品供给总量不足的原因：政府责任角度

　　虽然理论和实践均已证明私人部门和第三部门也可以进入公共产品领域，但公共产品的公益性价值取向决定了政府仍然是公共产品供给的最主要主体。同时，为公民提供公共产品是现代政府的最基本职责。因而，我国农村公共产品供给存在问题的原因，应主要从政府责任角度进行分析。

　　(一)传统经济发展战略下政府投资的非农价值取向

　　建国以后，由于我国采取了重工业优先发展战略，因而，在国家财政投资上也形成了非农价值取向。如第一个五年计划期间国家的投资分配额为：工业为275万亿元，农业、林业、水利、气象为45万亿元，交通为68万亿元，第二办公厅(指政务院财政经济委员会下设的第二办公厅，负责指导财政方面的工作。)为18万亿元，社会文教为180万亿元。农业投资占五年全部投资的9.5%，这大大低于采取同样发展战略的苏联，苏联第一个五年计划农业投资占19.2%。我国一五计划的实际执行情况是，一五期间，国家对工业部门的投资总额达250.3亿元，占投资总额的45.5%。对农林水利气象的投资为41.9亿元(其中水利基建投资25.5亿元)，占7.6%，见表3。在1978年改革开放前，我国的财政投资一直都是以城市为重点。

　　表3 1952年及“一五”期间工业和农林、水利、气象的投资情况

　　国家对各部门投资总额工业农林、水利、气象

　　农林、水利、

　　气象合计其中：水利

　　1952年 43.6 16.9 6.0 4.1

　　第一个五年计划时期合计 550.0 250.3 41.9 25.5

　　1953年 80.0 28.4 7.7 4.8

　　1954年 90.7 38.3 4.2 2.2

　　1955年 93.0 43.0 6.2 4.1

　　1956年 148.0 68.2 11.9 7.1

　　1957年 138.3 72.4 11.9 7.3

　　资料来源：国家统计局编：《伟大的十年》，人民出版社，1959年版，第48页。

　　1978年底农村改革后，政府本来决定以后各年将预算中用于农业的财政支出从当时的13%增长到18%。但是，农业支出份额只增长了一年，1980年以后由于农村改革成功地带动农业显著增长而急剧下降。基本建设投资也是如此，如2000年国家农业基建投资占同期国民经济各行业基建投资的比重仅为2. 7%，2009年中央财政在农业生产建设和农村社会事业建设方面共支出5335.4亿元，仅占中央财政总支出的10.69%，远远滞后于农业农村发展的需要。在非农价值取向的财政政策下，我国形成了城乡二元的公共产品供给结构，城市的公共产品供给主要由国家财政负责其成本，而农村公共产品供给主要依靠制度外供给，即由农民承担其成本。虽然近些年来国家一直强调以城带乡、以工促农，但工业和城市仍旧是各级政府投资的重点。1998—2001年中央安排国债资金5100亿元，其中用于农业基础设施建设的为56亿元，占1.1%，仅能满足同期农业基础设施建设资金的10%左右。可见，传统发展战略的影响依然存在，政府投资的城市偏向还没有从根本上改变。

　　(二)农村公共产品供给中政府行为失衡

　　在我国的农村公共产品供给中，层级越高的政府，其掌握的财权较多，但承担的事权却较少；而层级越低的政府，其掌握的财权较少，承担的事权却较多。以乡镇政府为例，乡镇政府直接面向农民，是农村公共产品供给的最重要主体。《宪法》规定，乡镇政府的职能是“执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算；管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作。” 在乡镇政府的这些职能中，管理教育、科学、文化、卫生、维护社会治安等都属于公共产品供给的责任。应当说，乡镇政府拥有大量的事权。但与之相比，其财权却极为有限。特别是1994年分税制实施后，乡镇政府财政收入大大减少。分税制改革后，中央财政占财政总收入的比重大大提高，一直稳定在50%以上。但其财政支出却并没有相应较大增长。且这次改革只界定了中央与省级政府的分成比例，而省以下各级政府的分成比例没有明确划分。地方政府分成比例的划分过程实际上就是纵向间政府利益博弈的过程，而在利益博弈中，乡镇政府处于最不利的地位，最终导致其财政分成比例最小。随着农业税的取消，乡镇财政可谓雪上加霜。原来在以农业为主的地区，农业税收占乡镇财政收入的60%以上，农业税取消后乡镇财政收入锐减，乡镇债务成为突出问题。据统计，全国乡村的债务总额大约在1万亿左右，65%左右的乡村存在不同程度的负债，其中中西部不发达地区的负债面更大，如湖北乡级负债面在95%以上，村级也在90%以上，几乎是乡乡有债，村村欠钱。在这样的财政状况下，乡镇政府的办公、运转都成问题，实在难以承担公共产品供给的责任。

　　分税制实施以来，中央政府虽逐步加大了向地方政府转移支付的力度，但转移支付数额远远达不到基层政府因农业税免除而产生的财政缺口。同时，我国转移支付支出的结构不合理，专项转移支付比重过高，一般性转移支付比重过低。如自1995年至2009年我国包括一般性转移支付在内的财力性转移支付占中央对地方转移支付的比重虽由11.8%上升为39.4%，但同期专项转移支付的比重也由15.2%上升到43.5%。从总体上看，我国享受一般性转移支付的主要是中西部欠发达地区，而东部发达地区的转移支付主要是专项拨款。在这种情况下，若专项转移支付持续多年大于一般性转移支付，则必然进一步拉大已有的地区差距。

　　(三)体现政府偏好“自上而下”的决策机制偏离农民需求，供给效率低下

　　长期以来，我国的农村公共产品供给决策主要是体现政府偏好的“自上而下”决策机制。在这种决策机制下，供给决策主要是由政府而非农民做出的，对农村提供什么样的公共产品、提供多少公共产品基本上都是由上级政府决定的，政府对公共产品的供给偏好代替了农民的需求偏好。相对于政府对农村公共产品供给投入不足的职责“缺位”而言，这种决策机制可以称为政府在农村公共产品供给中的职责“越位”。由于这种决策机制具有强制性、统一性，忽视了农民需求偏好的差异性，其导致的结果必然是政府对农村公共产品供给和农民对农村公共产品需求之间的脱节，从而使很多农村公共产品的供给并不符合农民的需求，而农民真正需要的公共产品又得不到提供，供给效率低下。随着农村经济的发展和农民生活水平的提高，农民急需改善医疗条件、得到农业技术服务、提高农村教育水平、改善道路、农田水利等基础设施状况，但如前所述，这些公共产品的供给却远远不能满足农民的需求。在农民所需的农村公共产品供给不足的同时，部分农村公共产品的供给却又存在着过剩，在压力型行政体制下，基层政府出于自身利益考虑，能体现政府官员政绩的、在短期内能见效的豪华广场、办公大楼、迎宾大道等“面子工程”建设过多，极大地挤占了公共财政资源。

　　(四)农村公共产品供给市场化改革中政府的盲目性和监管的缺位

　　1978年农村改革后，我国部分农村地区就出现了公共产品供给的市场化改革，如水利设施的个人承包、农村私人办学的不断增多等。虽然通过农村公共产品供给的市场化改革，一定程度上满足了农民对部分农村公共产品的需求，但改革中也存在着一些问题。如罗兴佐(2006)曾分析了荆门区域由于水利管理体制的市场化改革所导致的农业旱灾。20世纪80年代中期后，国家启动了以市场化为取向的水利体制改革，其基本思路是由上往下放、由政府管理推向社会，由公益性、准公益性向企业化转变。但是，市场化改革后的水利工程单位面对的一个突出难题是如何与个体化的农户进行交易。罗兴佐指出，构成荆门区域农业旱灾的，最主要的是水利的市场化改革和税费改革后乡村组织的退出及由此而导致的农民合作灌溉的瓦解。从荆门的情况来看，市场化取向的改革并没有取得预想的后果。一是供水市场并没有如政策设计者所期望的那样建立起来。二是造成了农村中的强者对水资源的垄断。

　　实际上，导致荆门区域农村水利设施市场化改革失败的原因除技术性因素外，更主要是由于政府责任的缺失造成的。首先，水利设施的市场化改革存在着盲目性，很多地方政府往往是为了市场化而市场化，甚至市场化成为政府甩包袱的理由。就荆门地区的农田水利市场化改革来说，实际上并不具备进行改革的可行性。就如在案例中作者所指出的，第一，市场的需求主体不合格，第二，虽然农民种地需要灌溉，但是农田灌溉受自然因素的影响，而且农民有许多替代性选择。所以，在这一市场化改革中，市场没有真正形成，市场都不能形成，谈何市场化改革?因此，该地区农田水利市场化改革的失败就成为必然。其次，在市场化改革的过程中，政府没有承担起市场主体监管、市场交易过程监管、市场产品质量监管等监管责任。一改了之，必然失败。

　　四、农村公共产品供给中的政府责任担当

　　从政府责任角度讲，增加农村公共产品供给的关键就是政府应切实担当起自身责任，以城乡基本公共服务均等化为目标，构建城乡一元的公共产品供给结构。

　　(一)切实统筹城乡发展，加大对农业、农村的投入力度

　　世界上许多国家在实现工业化的过程中，也经历了提取农业剩余为工业提供资金积累的时期，但在工业化进行到一定程度的时候，就会结束提取农业剩余的政策，转向工农业协调发展的阶段。从西方发达国家的经验看，一般是以工业产值超过农业产值作为转变的标准。如美国在1890年结束农业对工业提供资金的政策，当时农业产值占工农总产值的40.6%。日本是在1910年，当时农业产值占工农总产值的42%。实际上，在1957年时，我国的工业产值就已经超过了农业产值，当时农业产值占工农业总产值的43.3%。但由于传统发展战略等因素的影响，我国一直没有改变农业支持工业的政策。现在我们国家已经总体上进入到了以工促农、以城带乡的发展阶段。2010年，我国国内生产总值达到39.8万亿元，财政收入增加到8.31万亿元。经济的快速增长使我国已经具备了“工业反哺农业、城市支持农村”的条件，完全有能力去实现统筹城乡发展的要求。

　　近年来，国家出台的种粮补贴、良种补贴、农机补贴等对于促进农业发展和农民增收起到了较好作用。但与国外发达国家相比，我国对农业的补贴还存在一定差距。在WTO允许的12种“绿箱”政策措施中，我国只使用了8种。同时，“黄箱”政策离8.5%的政策限度也还存在较大的利用空间，而“蓝箱”政策基本没有使用。如果按WTO协议计算口径，把支持贫困地区发展的财政支出、粮棉油糖价格补贴计算在内，我国从1996年至今，各年农业补贴总量仅占当年农业总产值的9%以内。远低于发达国家30%——50%的补贴水平，与巴基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家10%——20%的规模相比，我国也有差距。因而，政府应充分利用WTO规则所允许的政策，加大对农业的支持力度，进一步增加补贴总量、创新补贴方式，扩大补贴范围。在这其中，应充分利用“绿箱”政策，加大对农业的投入力度。WTO《农业协议》规定，“绿箱”政策是没有或仅有最微小的贸易扭曲作用、对市场影响很小的支持措施，该类措施可免除削减义务。特别是农村水利工程、乡村道路、电力建设等农业基础实施是属于“绿箱”政策中由公共基金或财政开支所提供的一般性农业生产服务，政府更应加大投入。

　　与此同时，政府要进一步加大对农村义务教育、公共卫生和社会保障等社会事业的投入。如应进一步加大新型农村合作医疗制度的报销范围，降低报销起点，提高封顶上限。对于新型农村养老保险，也应逐步提高标准。通过对农村社会事业的投入，解除农民医疗、养老及子女教育的后顾之忧，扩大消费需求。

　　(二)合理界定纵向间政府职责，建立政府间责任分担机制

　　虽然我国法律在原则上对中央政府和地方政府公共产品供给职责范围做出了规定，但各级政府在农村公共产品供给中并没有明确的职责划分，这是造成政府职责“缺位”的重要原因。一般来讲，政府间事权划分的基本原则为：第一，财权与事权匹配原则，即政府具有承担其事权的财政能力。第二，受益范围原则，即以公共产品的受益范围大小作为区分政府事权的依据。第三，效率原则，即某项事务由投资成本最低、工作效率最高的一级政府负责。

　　对基层政府而言，农村义务的支出责任界定是事权划分的核心问题。农村义务教育是外部性很强的农村公共产品(李贞，2005)，美国经济学家丹尼森教授采用系数法，计算出美国1929——1982年间教育对经济增长率的贡献为13.7%。中国也有许多学者测算过教育收益对经济增长的贡献，其中林荣日教授计算出，1982——1995年间教育对中国经济增长的贡献为10.46%，而作为基础教育的义务教育，其外部性更强，它产生的社会效益远远大于它的个人收益。而长期以来，中央和省级政府在农村义务教育方面承担的责任太少，基层政府和农民承担了太多的责任。因而，在我国农村义务教育财政投入方面，我国中央政府和省级政府应当承担更多的农村义务教育的责任，上收县乡政府部分直至全部支出责任，逐步建立以省为主的农村义务教育管理体制。

　　我国农村公共产品供给的政府主体分为中央、省、市、县、乡(镇)五级。根据政府间事权划分的原则，各级政府职责划分如下，见表4：

　　表4 主要农村公共产品供给的政府职责划分

　　政府层级农村公共产品类型

　　中央政府农业基础科学研究，大江大河的治理，农业环境保护，民兵训练，农村义务教育(次要责任)，农村社会保障(主要责任)

　　省级政府区域内大型水利工程建设，农村社会保障(次要责任)，农村合作医疗，农村义务教育(主要责任)

　　市、县政府市县区域内的水利工程，地区性卫生防疫，农业技术推广，供水供电供气等

　　乡镇政府小型农田水利工程，乡村道路，公共文化设施、农村环境治理、农业病虫害防治等

　　在界定各级政府职责的同时，应进一步完善转移支付制度，以达到各级政府事权与财权的匹配。完善转移支付制度，不仅要增加转移支付总量，而且应优化转移支付结构。除专项转移支付外，加大一般性转移支付的力度，以缓解地方财政困难。同时，应改进转移支付的计算方法。为了保证公共服务均等化的目标，在转移支付数额的确定方法上，应以因素法代替基数法，使转移支付更加客观、公正。

　　(三)建立体现农民偏好的决策机制，提高农村公共产品供给效率

　　在美国，其农村公共产品供给体系高效运转的基础就是健全的公共需求表达机制。美国乡村社区居民反映公共需求的途径主要有五个：一是选举。以投票的方式选举符合自己公共利益的行政长官，并通过其施政满足乡村公共需求。二是直接向议员反映。通过议员提出立法需求或向政府施压。三是通过非政府组织游说议会立法或争取政府资金支持。四是直接向有关部门提出意见和建议。五是“以脚投票”。即民众对自己生活的地方不满意，则选择搬迁到能满足自身需求的地方居住。这些途径成为政府提高农村公共产品供给水平的主要依据。美国的做法有些在我们国家难以应用，如“以脚投票”，受多种因素的制约，中国农民还难以自由流动。但美国的公共需求表达机制可以为我国农村公共产品供给决策机制提供一定借鉴。

　　建立体现农民偏好的决策机制，首先，应改进农村社区领导人的产生和考核机制，应使农民不但能够选举村集体领导人，而且能够参与乡镇领导人的产生和考核，这样才能使农村社区领导人能够真正代表农民利益，为农民负责。其次，应健全农民对公共产品的需求表达机制，应在“村民自治”的制度框架下，通过村民大会或村民代表会议对公共产品需求情况进行表决，使农民的利益偏好得到表达。同时，应实现信息的对称。政府应建立信息公开机制，实现农村公共产品供给方面的信息公开透明，这是农民反映自己利益偏好的前提。再次，应提高农民的组织化水平。这不仅有利于整合农民多元化利益偏好，而且能够在农村公共产品供给中保护农民利益。正因为农民组织化程度低，因而降低了农民与政府谈判的能力，其利益诉求得不到重视，最终导致了农村公共产品供给中农民话语权的缺失。政府应大力培育农村公民社会，积极支持、引导农民组织发展，减少对农民组织的各种干预，给农民组织以更大的活动空间。

　　(四)强化农村公共产品供给市场化改革中的政府责任

　　首先，应明确市场化改革的目的。对于市场化，政府应进一步明确认识，农村公共产品供给市场化改革的目的是为了弥补政府供给的不足，实现农村公共产品的更充分供给，提高供给效率，更好地满足农民需求。而不是为了推卸政府责任，甩掉政府包袱。其次，合理选择市场化改革的模式。总体而言，农村公共产品供给市场化改革存在着两种模式，第一种模式：“市场生产” + “政府提供”。第二种模式：“市场生产” + “市场提供”。在第一种模式中，政府承担公共产品的供给成本，不会加重农民的负担。这种模式也应该成为农村公共产品供给市场化改革的方向。尽管如此，第二种改革模式存在也具有合理性，因为这种市场化改革模式可以满足农民对公共产品多样化的需求。但需要指出的是，这种模式的发展应该建立在政府为农民提供均等化公共产品基础之上。再次，对不同类别农村公共产品供给市场化改革的可行性应具体问题具体分析。由公共产品本身性质以及我国农村情况的复杂所决定，并非所有的农村公共产品都具备进行市场化改革的可行性。还有的农村公共产品，即便是不增加农民负担、具备市场化改革的可行性，也应慎重进行市场化改革，如农村社会治安。早在1996年，山东省泰安市农村就出现了社会治安承包。其后，其他部分省市也出现了社会治安的市场化改革。笔者认为，这种承包对于维护社会治安是否具有长效机制、承包人是否具备执法主体资格、承包人在维护社会治安中是否能够做到平等公正都值得探讨。因而，这种农村公共产品应慎重进行市场化改革。

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