内容提要： 本文在阐明农民专业合作组织立法的制度导向意义的基础上，分析了农民专业合作组织立法面临的几个基本认识问题，并解读了5浙江省农民专业合作社条例6的制度导向。本文认为，无论如何，农民专业合作组织立法都应促使农民专业合作组织更加具有面向市场的、社员主导的、有竞争力的制度的趋势。

　　关键词：农民专业合作组织 立法 制度导向 浙江省

　　如果不考虑毛泽东时代或者更前面的农民合作社运动， 这一次我国农民专业合作组织浪潮开始于20 世纪80 年代中期， 蓬勃发展于90 年代。目前， 全国比较规范的农民专业合作组织已经超过14 万个( 陈晓华， 2003) .因此， 关于农民专业合作组织的专门立法已势在必行， 迫在眉睫。近年来， 关于农民专业合作组织立法问题的讨论颇为热烈， 刘振伟( 2004) ，应瑞瑶、何军( 2002) 、欧阳仁根( 2003) , 任大鹏等( 2004) 都对其进行了颇有影响的讨论。与之同时，5农民合作经济组织法6已经列入十届全国人大常委会立法规划， 相关立法工作正在积极进行中。更为引人注目的是， 浙江省人大常委会2004 年11 月11 日已经通过了新中国第一部关于农民合作经济组织的专门性法规) ) )5浙江省农民专业合作社条例6.可以肯定， 农民合作组织立法将极大地影响我国农民专业合作组织的发展走向， 当国家层面的合作组织法律推出之日， 就是我国农民专业合作组织发展进入崭新阶段之时。本文结合对5浙江省农民专业合作社条例6 的解读， 试对我国农民专业合作组织立法的制度导向加以辨析。

　　一、农民专业合作组织立法的制度导向意义

　　1. 法律导向意义。“制度是一个社会的游戏规则， 更规范地说， 它们是决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”( 诺斯， 1994, 第3 页) 作为正式制度， 法律法规对人类社会、经济活动具有强制性的规制作用。在主体多元化的法治社会中， 人们需要规则， 需要权威， 但能够充当权威角色的只能是法律。迄今为止， 我国尚无一部关于农民合作经济组织的专门法规， 从而无法就农民合作经济组织的性质、宗旨等给予明确的法律规定， 也无法确定其法人资格、法律地位等， 导致其在法人登记、贷款、税收等方面遭遇障碍， 既影响其正常经营活动的开展， 也难以保证其合法权益。在相当程度上， 当前我国农民专业合作组织规模小、不规范、竞争力弱， 都与缺乏相关法律法规的导向和规制有关。因此， 我国农民专业合作组织立法首先具有鲜明的法律导向意义。

　　2. 知识导向意义。法律法规的规制作用是建立在法律知识传播的基础上的。在法治社会中，法律法规本身就是一种知识， 而且是一种主要的社会知识。在一定意义上， 我国农民专业合作组织的发展历程就是我国农民不断学习现代化知识的历程， 是不断改造传统小农的自我超越的历程。

　　然而， 尽管我国曾经在20 世纪50 年代经历过轰轰烈烈的农业合作化运动， 但由于过去那种合作化运动与现在的农民专业合作组织的发展有着本质的区别， 所以， 目前农民以及广大社会成员( 包括政府官员) 对真正的合作社制度实际上缺乏基本的了解和认识， 这也是制约我国农民专业合作组织发生和发展的重要因素之一。再考虑到广大农民对50 年代合作化运动的痛苦回忆， 以及人们对市场经济中合作社的种种误解等， 相关法律法规还应承载合作社知识的廓清和传播功能。

　　3. 文化导向意义。法治社会的真正建立， 是根植于相应法律文化的土壤中的。尽管在我国社会经济转型时期立法工作较受重视， 但是， 法律文化的建设却颇受忽视。而合作社既是一种社员联合所有、民主控制的特殊企业， 也是一种具有独特的社会属性和价值观的“联合共同体”, 它提倡“人人为我， 我为人人”的人文精神， 力图通过社员之间的互助来实现社员个人的自助， 增进共同利益，这使得它与市场经济条件下以逐利为目的、资本控制一切的主流企业制度有着本质的区别。因此，一部优良的农民合作组织法应能充分体现民主、合作、互助、自治的法律文化导向。

　　二、农民专业合作组织立法面临的几个基本认识问题

　　目前， 要使我国农民专业合作组织立法具有合意的制度导向， 亟待对以下几个基本认识问题达成比较一致的共识。

　　1. 农民专业合作组织的性质究竟是企业还是社团， 抑或两者兼是? 这是一个根本性的问题。

　　有主张合作社是企业的， 也有主张是社团的， 也有主张是特殊企业的。有趣的是， 不少人尽管观点相左， 但他们的依据却都是国际合作社联盟的定义： “合作社是自愿联合起来的人们通过联合所有与民主控制的企业来满足他们的经济、社会和文化需求与抱负的自治联合体。”( 转引自唐宗，2003) 也许应该换一种思维方法来看这个问题。其一， 国际合作社联盟的定义是就全世界各种各样的合作社形式统而言之， 也就是说， 合作社既可以偏于企业性， 也可以偏于社团性。其二， 从历史的角度看， 合作社在早期发展时结社色彩比较鲜明， 而20 世纪中叶以来其企业性质就日趋显着了。

　　其三， 确认农民专业合作组织的性质是企业或是社团或是特殊企业， 归根到底还是应看归入哪一类能使之更好地服务“ 三农”在市场经济环境下， 无论如何， 确认农民专业合作组织为特殊企业比较有助于其发展， 有助于其更好地服务“ 三农”。

　　2. 农民专业合作组织究竟应以生产者为主体还是以投资者为主体? 或言之， 如何看待其资本化或股份化的问题? 从理论上讲， 合作社是使用者自己的组织， 那么， 农民合作社自然应以农业生产者为主。然而， 在当前我国农民分化显着、异质性增强的情况下， 专业从事农产品销售、技术经济服务的主体是否算是务农者? 强调以生产者为主体是不是过于拘谨呢? 是否消费者、惠顾者、所有者和成员几种角色合一才是合作社的理想状态? “在一定意义上， 合作社的状态取决于社员倾向于扮演消费者、惠顾者、所有者和成员这四种独特角色中的哪一种。”( Barton, 2004) 最有生命力的企业制度， 并不是那些理论上能够创造最大组织租金或最小交易费用的企业制度， 而是那些最能吸引关键性生产要素所有者的企业制度。在当今我国农村， 农民企业家或具有企业家素质的人更是最宝贵的人力资源， 他们是最富于创造性和最具有经营能力的， 也最可能拥有相对稀缺的资本， 因此，在专业合作组织中， 这些关键性生产要素所有者通常是发起者、领导者和大股东， 他们无论是在最初的制度安排上还是在日常的管理决策中都拥有突出的影响力， 且难免导致专业合作组织的股份化( 资本化) 倾向。普通农民( 特别是沿海地区农民) 其实也很清楚， 参加合作社不是为了纯粹的公平， 而是为了纯粹的利益， 他们关心的是合作社能给自身带来什么利益以及自己必须付出多少。换言之， 他们追求的是帕累托改进， 而非帕累托最优， 他们并不十分在意合作社的股份化倾向。因此，与其在制度上机械地强调生产者为主体， 倒不如考虑如何将资本化倾向控制在恰当的程度内。

　　3. 法律究竟应要求农民专业合作组织在何种程度上遵守国际合作社联盟的原则? 这个问题看上去是一个农民专业合作组织的界定或识别问题， 即“合作社的基础检验”( cooperative basis test ) 问题。所谓“合作社的基础检验”是在加拿大1999 年12 月31 日颁布的新的《合作社法》中提出的。

　　该法案7( 1) 节写道： “依照该法案， 合作社应在符合以下条件时在合作的基础上组织、经营和开展业务： 1 合作社的社员资格应毫无偏见地向可以使用该合作社的服务和愿意并能够接受社员责任的人开放。o 每个人或每个代表只有一票 社员不能由代理人代为投票任何社员的贷款利息不得超过章程中规定的最大利率 任何社员股份的红利不得超过章程中规定的最大利率为了切实可行， 社员提供合作社需要的资金， 资本回报不得超过章程中规定的最大利率从合作社经营中产生的盈余基金用于以下方面： ( a) 开发业务； ( b) 提供或改进对社员的公共服务； ( c) 提供准备金， 或支付社员贷款的利息， 或对社员股票和投资的分红； ( d) 社团福利或扩张合作社企业； ( e)作为惠顾回报在社员间分配。à合作社要向其社员、官员、雇员以及公众传授合作社企业的原则和技术。0( Mackinnon & Ish, 2004) 而所谓/ 合作社的基础检验0问题的背后实际上是如何看待政府对合作社的法律( 或政策) 支持问题。目前， 全世界绝大多数国家对合作社在法律( 或政策) 上都给予一定程度的优惠和豁免， 其理论依据在于合作社是特殊的， 它能够起到促进竞争或弥补市场失败的作用。那么， 什么样的合作社才值得政府给予法定的优惠和豁免? 或言之， 合作社究竟在何种程度上遵守国际合作社联盟的原则才值得政府给予法定的优惠和豁免? 欧洲国家大多在法律上对合作社要求较为严格， 而北美就放松得多， 这在很大程度上是因为它们的法律文化传统有差异： 欧洲或多或少还坚持将合作社视为社会运动的思想传统， 而美国从一开始就实用主义地将合作社视为促进市场竞争的“ 标尺”.不过， 在过去的二三十年里， 欧洲合作社不仅遭遇到了尖锐的批评， 而且正在进行痛苦的调整。现在， 欧洲越来越多的学者在继续对国际合作社联盟原则保持尊重的同时， 对农业合作社获得的广泛的法律保护表示怀疑。

　　一般说来， 在合作社竞争力较弱的发展初期， 政府扶持有一定的合理性， 从而也就比较强调合作社的制度特征； 而当合作社具有一定的竞争力时， 政府扶持的合理性也就大为减弱， 合作社则倾向于具有一定的制度灵活性。实际上， 对于我国各地农业和农村发展差异较大的情况， 我国目前各类农民专业合作组织只要基本做到自愿和自治、以农业生产者为主体、以服务社员为宗旨、社员民主控制、主要按惠顾额分配盈余， 就应认为基本符合国际合作社联盟的原则。

　　4. 强调法律规制还是自我规制? 既然合作社是一个“自治联合体”, 那么， 法律对于合作社的内部产权安排和治理结构究竟应介入到什么程度? 这个问题实际上是与上一个问题紧密相联的。目前在欧美国家， 一方面减少对合作社优惠和豁免的呼声不断， 另一方面则出现强调合作社自我规制的趋势。近年来， 立法和规章中的自我规制在许多西方国家已经成为一种潮流。加拿大1999 年新的5合作社法6就更重视社员自身在确保合作社性质和价值观方面的作用， 以使合作社在执行框架性法律时更灵活， “这部分是因为加拿大( 联邦的和省一级的) 政府相信让行业自身来决定如何遵守法律和章程要比让政府官员来决定执行方式更为有效。政府的焦点从方式的决定转向强调立法或规制的目的上。”( Mackinnon & Ish, 2004) 考虑到我国农民专业合作组织发展的多样性和复杂性，我国农民专业合作组织立法更应注意给社员自我规制留出足够的空间。

　　5. “新一代合作社”是否是农民专业合作组织发展的必然趋势? 20 世纪80 年代以来兴起的“新一代合作社”以社员资格封闭、按投资和交易额比例持股、追求附加值、股份可交易等为特点， 它实际上既适应科学技术进步、农业产业化的发展， 也克服了传统合作社固有的弱点。那么， 这种形式在多大程度上可以被我国借鉴呢? 实际上， 合作社发展到今天， 它已不再是一种社会性的结社，随着市场经济的发展， 其规模经济、进入市场、获取附加值等经济效用， 已远远凌驾于其社会效用之上了。正是在此意义上，“新一代合作社”的意义便凸现出来。“新一代合作社”并不意味着就一定适用于各种合作社情形， 但它昭示了农民专业合作组织只有与时俱进才具有长久的生命力。

　　6. 是否鼓励农民专业合作组织的联合? 很显然， 这不是一个简单的经营业务的联合问题， 而是伴随着合作社之间价值链的衔接和协调、我国农村市民社会的逐步形成而必然带来的农民组织/ 授权0( empow erment) 问题。就我国农村现代化而言， 农民组织起来不仅是不可回避的， 而且更是当务之急。需要进一步回答的是， 我国应建构地缘式的农村还是业缘式的农村。实际上， 对于农民组织化， 不仅要关注组织形式建设， 即以科学的、民主的方式进行管理而非个人和少数人独断， 还需关注组织形态的转换和进步， 即在使地缘性的村民自治组织健康发展的同时， 积极培育以农民专业合作组织为主流形态的业缘性的农民组织和其他民间互助团体， 以现代化的组织形态和科学的组织形式推进农民组织化， 进而撑托起农村治理现代化和农村整体现代化。然而， 无庸讳言， 当下还是有一些人担心农民通过专业合作组织形成利益集团， 成为一种强有力的抗衡政策制定者的政治力量。这些潜在的顾虑， 客观上对我国农民专业合作组织的发生和发展产生着微妙但重要的影响。

　　因此， 是否鼓励农民专业合作组织的联合， 实际上意味着是否认可通过发展以农民专业合作组织为基本形式的业缘组织， 来建构基于业缘性的农民组织的现代乡村治理格局的理念。

　　三、对《浙江省农民专业合作社条例》的制度导向的解读

　　作为新中国第一部关于农民合作经济组织的专门法规， 浙江省第十届人大常委会于2004 年11 月11 日通过的《浙江省农民专业合作社条例》( 以下简称“条例”) , 实际上对上述几个基本认识问题给出了具有浙江特色的回答， 在相当程度上反映了浙江省立法者对农民专业合作组织性质的认识、对浙江省农民专业合作组织发展现状的把握以及对国际合作社运动规律的理解， 它呈现出以下鲜明的制度特点和导向：

　　1.《条例》在既定的法律框架下， 间接地确定了合作社的企业性质和企业法人地位。《条例》并没有明确提出合作社是哪一类法人， 只是规定：“ 合作社依照本条例规定登记取得法人资格， 依法独立承担民事责任。合作社社员以其出资额为限对合作社承担责任， 合作社以其全部资产对合作社债务承担责任。”根据我国有关立法的法律， 浙江省无权确定合作社的法人类别， 否则就属创制立法。浙江省立法者规避了这一点。那么， 确定为哪类法人， 就交由登记部门处理了。《条例》规定：

　　“设立合作社， 应当向县级以上工商行政管理部门申请登记， 取得法人营业执照。”显然， 在现有制度框架下， 工商部门只可能给合作社发放企业法人执照， 这就间接地确定了合作社的企业性质， 使合作社获得了企业法人资格。而且， 5条例6规定了合作社承担有限责任。

　　2.《条例》既鼓励非农业生产者参与合作社， 也注意维护合作社的人合性。《条例》在坚持以农业生产者为主体的同时， 一方面， 对合作社股份化的现状给予一定程度的认可， 为非农业生产者的加入或投资留下了较大的空间； 另一方面， 又对“ 一股独大”的可能性做出了明确的限制， 以尽可能保证合作社的人合性。

　　《条例》规定： “每个社员应当认购股金。社员之间可以自愿联合认购股金。从事生产的社员认购股金应当占股金总额的一半以上。单个社员或者社员联合认购的股金最多不得超过股金总额的百分之二十。社员认购股金可以货币出资， 也可以实物、技术、土地承包经营权等作价出资。”股权安排是合作社制度安排的核心所在， 这一条有以下几点值得注意： ? 规定每个社员应当认购股金。

　　这在一定意义上否定了相当一部分合作社或专业协会存在的“ ( 投资的) 股东四五个， ( 挂名的) 社员一大堆”的做法， 从而强调了社员应建立基于产权结合的经济合作关系。? 通过规定生产者社员股金比例应该过半， 强调生产者社员为合作社主体。? 考虑到现在浙江省农民异质性比较大， 《条例》强调生产者社员为主体还是比较克制的， 仅仅是以50%为下限。这实际上为一些农产品销售者、加工者、服务者加入或投资合作社留出了较大的空间。?允许社员联合认购。这一肇始于台州市的做法在国际合作社运动史上大约也属创造， 这为那些缺乏资金但又渴望入社的农民提供了机会。

　　规定了单个社员或者社员联合认购的股份所占比例的上限为20%, 以遏制“一股独大” ，允许土地承包经营权作价出资， 不失为一种突破。

　　3.《条例》相对强调自我规制的理念。在入社、退社、表决方式的选择、盈余分配方式的选择、社务公开方式的选择等关键问题上，《条例》都强调“ 按照章程规定”.但值得特别指出的是，《条例》在强调自我规制的同时， 又通过详细规定社员( 代表) 大会职权、生产者社员股份比例、股金比例上限、表决权比例上限等， 不放松对合作社性质的维护。

　　.《条例》在规制合作社内部制度方面， 选择了规制其表决方式， 而不规制其分配方式。.《条例》规定：“ 社员( 代表) 大会表决一般应当实行一人一票， 也可以按交易额与股金额结合实行一人多票等方式进行。实行一人多票方式的， 单个社员最多不得超过总票数的百分之二十。”在此，《条例》既提出了一人一票的倡导方向， 也提出了一人多票的备选方案， 又对一人多票的方案予以最高投票比例20% 的限制。不难发现， 《条例》并未机械地坚持一人一票。事实上， 尽管许多合作社在章程中明确规定了社员( 代表) 大会是最高权力机构、一人一票等民主管理的条款， 但社员受“核心成员”的影响很大， 大多数情况下难免“选举不过是确认， 讨论不过是告知， 监督不过是附议”的现象。所以， 问题不在于是否允许一人多票， 而在于如何将一人多票限制在一定范围内。

　　收益分配是社员参加合作社最关心的事情。《条例》规定：“合作社年度结算有盈余的， 按照章程规定提取公积金、公益金、风险金后， 再结合交易额和股金额进行统筹分配。”不难发现，.《条例》在对投票方式做出尽管粗约但明确的规定的同时， 并未对收益分配做出什么具体规定， 只是提出“ 按照章程规定”.这种做法实际上体现了浙江省立法者这样的思想： 既然合作社是农民社员自愿的组织合约， 只要他们按照章程规定的民主程序行事， 分配作为民主控制的结果， 就应予以尊重。由此可以联想到美国《凯波— 沃尔斯蒂德法6》( Capper ) Volstead Act ) 规定， 组建合作社的条件之一就是： 不管其成员拥有多少股份或资本， 都只能实行一人一票， 或者股金年度分红率不超过8% ( 转引自杜吟棠， 2002, 第142 页) .显然， 这里在一人一票与资本报酬有限之间提供了或然的选择。还可以联想到加拿大新的《合作社法》规定， 在要求社员资格开放、一人一票的同时， 对资本回报、股份红利、贷款利息以及具体分配方式等方面， 均按照章程执行。显然， 浙江省立法者的思路与加拿大的做法相类似， 认为民主程序比分配结果更为重要， 但对投票方式的规定则更为宽松。

　　4..《条例》鼓励合作社扩大规模和进行初加工。.《条例》规定： “合作社销售社员生产和初加工农产品， 视同自产自销。合作社销售非社员农产品不超过合作社社员自产农产品总额部分， 视同自产自销。”目前， 我国不少地方政府为了促进合作社发展， 提出合作社销售社员生产的农产品视同自产自销。而.《条例》加上“初加工农产品”, 则反映了浙江省立法者鼓励合作社走向加工业、获取附加值的意图。至于这一条的后半部分， 则鼓励合作社通过适当开展与非社员的交易来扩大规模， 明显吸收了美国的做法。按照传统的合作社原则， 合作社只与社员交易， 但美国大部分州法允许合作社与非成员客户的业务往来最多可占到其业务量的50% ( 转引自杜吟棠， 2002, 第142 页) .

　　5..《条例》包容不同的专业合作社形式。尽管浙江省部分地区( 特别是台州市) 存在相当数量的类似“新一代合作社”的合作社， 但.《条例》并没有规定合作社必须实现类似“新一代合作社”的社员资格封闭、按投资和交易额比例持股等， 这样就照顾了在不同发展环境中的不同专业合作社形式。

　　此外， 尽管.《条例》定义农民专业合作社“ 是指在家庭承包经营的基础上， 从事同类或者相关农产品的生产经营者， 依据加入自愿、退出自由、民主管理、盈余返还的原则， 按照章程进行共同生产、经营、服务活动的互助性经济组织”， 但.《条例》还是回避了对合作社制度特征的界定， 或言之， 缺乏关于“ 合作社的基础检验”的规定。

　　四、结语

　　农民专业合作组织立法的制度导向应该得到重视， 因为农民专业合作组织从根本上就应理解为一种既响应所处环境、又影响所处环境的组织机制， 而其所处环境的主要维度之一就是法律法规。另一方面， 农民专业合作组织是在不同环境中针对不同问题而运作的。因此， 考虑到社会、经济状况的复杂性， 国家层面的农民专业合作组织立法理应比省( 市) 层面的立法更能包容不同环境中的农民专业合作组织的多样化形式， 更能认同农民专业合作组织的经济、社会、文化诸方面内容，更能强调对合作社基本原则的尊重和合作组织及其成员的自我规制。可以肯定， 《浙江省农民专业合作社条例》所体现的制度导向必定不都是普适的， 也不全是恰当的， 更不总是合理的。但是， 从市场经济发展的角度来看， 它或多或少体现出方向性的趋势， 无论如何， 它希望合作社制度必须是面向市场的、社员主导的、有竞争力的， 这也许是5浙江省农民专业合作社条例6最根本的启示， 也应是我国农民专业合作组织立法所具有的制度导向。

　　参考文献

　　1. 刘振伟：《农民合作组织立法的几个问题》,《农业经济问题》2004 年第3 期。

　　2. 应瑞瑶、何军：《我国农业合作社立法若干理论问题研究》,《农业经济问题》2002 年第7 期。

　　3. 欧阳仁根：《试论我国合作社经济法律体系的建构》,《中国农村观察》2003 年第2 期。

　　4. 任大鹏等：《有关农民合作组织立法的几个问题》,《中国农村经济》2004 年第7 期。

　　5. 唐宗：《我国合作社政策与立法导向问题——国际劳工组织<合作社促进建议书>对我国的意义》,《经济研究参考》2003 年第43 期。

　　6. 陈晓华：《农村专业合作经济组织的建设》,《农民日报》2003 年2 月14 日。

　　7. 徐旭初、黄祖辉：《我国农民合作组织的现实走向： 制度、立法和国际比较》,《浙江大学学报》( 人文社科版) 2005 年第2 期。

　　8. D. C. 诺斯： 《制度、制度变迁与经济绩效》, 上海三联书店， 1994 年。

　　9. 杜吟棠( 主编) :《合作社： 农业中的现代企业制度》, 江西人民出版社， 2002 年。

　　10. 浙江省第十届人大常委会：《浙江省农民专业合作社条例》, 2004 年11 月11 日通过。

　　11. Mackinnon, M. P. & Ish, D. ( 2004) : A Model of Gover nmen t- stakeholder Col laborat ion New Canadia n Federal Cooperat iv eL egi slati on , present ed at the Internat ional Symposium on Inst itut ional Arrangement s and L egislative Issues of Farmer Cooperatives, May13- 18, 2004, Taizhou, Zhejiang, China.

　　12. Bart on, D. G. ( 2004) : A gric ultural Cooperat iv es: A n A merican Economi c and Managemen t Perspec ti ve , present ed at the Int ernational Symposium on Inst itut ional Arrangements and Legislat ive Issues of Farm er Cooperat ives, May 13- 18, 2004, T aizhou, Zhejiang,Ch ina.