李祖佩：论农村项目化公共品供给的组织困境及其逻辑——基于某农村建设示范村经验的实证分析

作者：来源：中国农民合作社研究网日期：2012-08-01 浏览：155

　　摘要：基于对某新农村示范村建设成效的实证分析，展示项目化公共品供给具体实施中的诸种组织困境：“以县为主”的供给模式下乡村组织失语、乡村组织自利性凸显以及村庄内部整合能力弱化成为项目化公共品供给中遭遇到的组织困境。诸种组织困境的生成是后税费时期基层组织运作逻辑、乡村社会治理样态以及乡村社会内在变化等因素共同作用的结果，文章展示诸种困境出现的复杂逻辑。诸种组织困境造成供给与需求之间错位、公共品质量低下、资源大量浪费、国家资源下乡并没有带来基层治理组织合法性的相应提升等一系列严重后果，应当引起高度重视。

　　关键词：项目化公共品供给组织困境乡村组织资源下乡

　　一、问题与田野

　　(一)问题提出

　　税费改革之后，作为乡村基层组织主要财政收入的农业税费被取消，乡村组织财政能力大减，无法实现农村公共品的有效供给。在此背景下，国家通过转移支付的形式维持基层组织的正常运作，并试图通过中央和地方省市政府自上而下的转移支农项目资金和村庄内部“一事一议”等制度安排解决公共品供给中的资金不足问题，在资金来源上，存在着国家出资、地方政府配套和村庄内部自筹三种渠道，且在资金比例安排上根据项目规模和具体要求，三方承担的比例有所不同。本文将这种依托各级政府转移支农项目实现农村公共品供给的方式称为项目化公共品供给[③]。

　　学界对农村公共品供给研究可谓卷帙浩繁，但是集中与笔者指涉的项目化公共品供给的专门研究却并不多见。学者大都注意到当前农村公共品供给中的组织机制问题，比如认识到基层决策者对农村公共品供给的决策，不是农村社区内部的需求[1]，但是就其问题的生成机制却语焉不详；折晓叶、陈婴婴[2]将项目作为一种资源分配形式，宏观分析国家、地方政府和村庄在项目运作过程中形成的不同制度逻辑和行动策略及其相互作用的复杂过程和结果，展示“项目进村”过程中形成的国家治理模式和地方“反制”逻辑；周飞舟[3]认为，分税制改革尤其是税费改革以来，“专项”和“项目”成为最主要的支出手段，并通过一个义务教育的案例分析，发现专项和项目资金并没有按照上级政府的意志运作，反而出现了许多意外后果，制约了项目资金的使用效率；贺雪峰[4]认为，国家项目资金不可能包揽农村公共品供给，但是另一方面，农村内部自组织能力弱化，两者共同导致后税费时期农村公共品供给缺失的困境。

　　已有的研究为我们理解项目化公共品供给提供了富有解释力的理论基础，但还存在明显不足，主要表现在，集中于对国家财政体制和各级政府的行动逻辑等宏观层面的理解，缺乏对项目的具体实施过程的组织机制和实践逻辑的微观解读；集中于制度(项目制)本身的运作而对制度在底层社会中的实践过程、实践机制以及实践后果缺乏专门的研究，也正因此，作为项目制实践背景的基层治理和村庄社会基础等层面并不是学者研究的重点[④]。而调查经验表明，在项目化公共品供给的具体实施过程中，存在的诸种组织困境极大制约了公共品供给的成效，导致国家资源严重浪费，后税费时期资源下乡因此并没有带来基层治理组织合法性的提升等一系列严重后果，在笔者看来，导致诸种组织困境的原因，既有制度本身不健全等问题，又有制度设置与基层治理生态和乡村社会基础层面的相互作用，而对后者的分析构成本文的立论基础。

　　基于此，本文的分析框架即是：项目资金作为后税费时期资源下乡的表现形式，资源下乡嵌入在基层治理现实之中，同时在输入过程中必然引起作为项目实施主体的县、乡、村三级治理组织的反应，一方面项目化公共品供给的组织实践是后税费时期基层治理生态的回应，后税费时期的乡村关系、基层治理权力以及财政困境等成为型塑项目化公共品供给组织困境的背景之一，另一方面资源下乡又对基层治理带来新的挑战，资源撬动基层各级组织的行动力，在底层社会各级利益主体博弈和力量彰显过程中，乡村利益共同体等“新”的治理样态形成，构成项目化公共品供给的组织困境之一。再者，村庄构成承接项目资源的社会基础，村庄社会内部的诸种变革影响了基层治理，进而构成项目化公共品供给组织困境的生成因素之一。本文所研究的正是基层治理生态与村庄社会两方面如何型塑项目化公共品供给的组织困境的。从研究方法上，本文利用个案分析法，即通过对某新农村建设示范村在项目化公共品供给经验的理解，展示项目化公共品供给中的组织困境及其生成逻辑。虽然受地区差异、个案的局限性等因素的影响，个案不能作为推论总体的依据，但是个案所提出的问题和其背后所隐含的逻辑，具有一定的普遍性，因此，个案可以启发对问题的更为深入的思考，同时还可以作为大规模调查的依据[5]。

　　(二)个案介绍：巨额资金支持与悖论的实践效果

　　湘北X村总人口2446人，耕地(水田和旱地)2170亩，人均耕地面积0.8亩，全村19个村民小组。由于该村交通便利(107国道沿线、距市区较近)，原有基础设施较为完备，2009年被划为新农村建设示范村，且由市委书记主抓。由于是新农村建设示范村，且由市一把手亲自抓，X村获得了大量国家和省市地方项目，具体项目细则见下表：

　　除此以外，市委书记每年通过在X村召开“现场办公会”等形式筹资，县市交通局、水利局、畜牧水产局等职能部门作为帮扶单位每年固定支持资金有109万元[⑤]。也就是说除了上表中的通村通组公路外，其他建设全部依靠项目及其配套资金。但是巨额的资金扶持并没有带来村庄公共品供给的改善，表现在以下三个方面：

　　首先，工程质量严重不合格。以农田水利建设为例，2010年花费200万元实施的水渠硬化工程，直到笔者调查不到两年的时间内，由于硬化厚度不够，水泥质量差，绝大部分硬化渠道已经破败不堪，有些地段甚至用脚一踩就会塌陷。同时加之硬化高度低于两旁田地，降水时周围土地被冲刷，导致相当严重的水土流失。新修的水利设施反而改变了原有的灌溉环境，恶化了水利条件，随之而来的是每年都会不断有土地抛荒，据统计，X村现在每个组平均有10亩以上的土地抛荒，而抛荒原因大多是近两年来水利条件的恶化，用水灌溉成本提高，导致越来越多的农户不堪水利成本之高而选择放弃耕种土地。

　　第二，形象工程特点明显。以土地平整为例，只有国道两旁和村部周围的土地得到了较好的整治，而远离国道和村部的土地整治工作只是走了过场，工作过后土地照样不平，村民讲土地整治只是装饰门面而已。可以说，土地整治成为地方政府主导的形象工程，并没有落到实处。

　　第三，重复建设严重，导致资金浪费，真正需要改善的公共品没有资金支持。

　　巨额的项目资金支持和优越的政策扶持为何并没有给村庄公共品供给带来相应改观?调查发现，此问题的症结绝不是“钱”的问题，而是实施过程中的组织机制问题，即当前的项目实施过程中出现的组织问题。基于此，理解现有项目化公共品供给模式下出现的组织困境及其逻辑，成为本文的主旨。

　　二、“以县为主”与乡村组织的失误

　　项目可分为国家部委设立、省市自立和县市自立三个层级，但是无论哪个层级，县级政府在项目中起到至关重要的作用，不仅项目资金争取和筹集要靠县，项目资金的使用、工程的发包和管理主要还是在县，成为“以县为主”的供给模式[⑦]。而在此过程中，乡村组织集体失语。所谓乡村组织的失语，是指在项目化公共品供给过程中，项目发包是县市政府及其职能部门，承包方是以盈利为目的的各市场主体，乡村组织只有积极配合和协调的任务，并没有项目资金的经手权和工程规划的发言权。同时，在项目实施工程中，乡村组织在项目指挥和监管过程中亦没有自主权和话语空间。乡村组织处于国家政权和村庄社会之间的接触点上，国家各种政策依靠乡村组织执行，而村庄内部的诉求要通过乡村组织进行反应，同时，扎根于乡村社会中的乡村组织最了解村庄现状，对村庄内公共品需求有着清楚的认识[6]。但是在项目化公共品供给中，随着乡村组织的“失语”，农村内部合理诉求无法得到表达，从而形成了公共品供给和农民需要之间的错位。

　　基本上所有涉农项目都是由村委会开始自下而上逐级申请，但项目审批下来后，项目的发包权则归属县相关的行政管理部门，并由其负责在全县范围内以招标的形式发包，再由中标的施工单位具体负责承建[7]。以X村国土综合整治项目为例，该项目属于国家重点建设项目，项目资金由国家国土资源部和省级国土部门出资，项目资金下拨至县财政局，然后由县国土局在网上招标，最后工程被该市某建筑公司承包。该公司先得一半工程款，工程验收合格后得其余款项。在整个过程中，项目资金拨付在县国土局和承包方之间进行，乡村组织并没有资金经手权。

　　在项目工程监管过程中，县相关职能部门成立“工程指挥部”，指挥部成员由县、乡、村三级构成，县级主要负责人，乡村两级主要由“一把手”(一般是书记)。下面是X村农田水利基础设施建设项目指挥部成员名单：

　　在实际工作中，党政机构上下级之间都表现出支配性权力关系[8]。在以各级党委组成的指挥部名单中，处于下级的乡村组织成员并没有发言权，“有什么事领导拍板我们只有照着做”(X村原书记语)。现有的监管组织安排限制了处于下级的乡村组织提出意见的渠道。

　　笔者认为，乡村组织的失语是由多种因素造成的。具体来讲表现在以下三个方面：

　　首先，在项目资金的功能定位上，在县市政府看来，项目资金的主要功能并不是按照规划意图完成地方公共品供给，而是通过“打包”的形式，按照某种意图，把各种项目融合或捆绑成一种综合工程，使之不仅可以利用财政项目政策来动员使用方得资源，而且可以加入地方意图，借项目之势，实现目标更加宏大的地方规划[9]。县级政府将项目资金申请和获取作为一种地方融资的手段，要求县级各职能部门以及乡村两级组织提供配套资金支持，但是项目资金(包括了国家项目资金和地方各级政府配套)并不完全用于原先申请项目时的意图，比如搞农田水利基础设施建设，而是另有他用，这也成为后税费时期地方政府克服财力弱化的有效手段。而要达到“变相挪用”的目的，首先就要牢牢掌控项目资金使用权，在工程建设中享有绝对话语权，同时为了克服工作过程中下级政府和组织的“反制”和策略性应对，减轻组织成本，一方面采用网上招标引进市场主体承包的方式，另一方面尽量压缩下级组织的话语权，使得自身意图能够强力贯彻。

　　其次，乡村组织失语是后税费时期基层治理转型的一个集中表现。税费时期，乡村组织财政收入通过农业税截取和收取“三提五统”等方式获得，乡村两级通过层层加码扩充税源增加收入，成为农民不堪重负，干群矛盾紧张从而影响社会稳定的主要原因之一，且这种矛盾在上世纪九十年代后期集中爆发出来[10]。2005年前后，国家取消农业税，标志着以农民负担为核心的三农问题的终结。与此伴随而来的是乡村治理模式的转型，其主要表现在两个方面：一是国家依托于乡村集体进行的间接治理模式解体，而以强调个体权利为核心的直接治理模式在乡村治理中逐渐兴起，其本质是单个主体之间的契约与交换，以及对个体权利的强调和保护，典型的表现在粮食直补到户上[11]；二是为避免有可能出现的乡村利益共同体，防止税费时期国家对乡村组织“失控”局面再次发生，国家各种惠农支农政策以及相关的资源输入通过各种方式绕开乡村组织，比如在组织机制上，市场化、契约化、个体化运作逻辑深刻嵌入到农村基层治理机制之中，表现在项目化公共品供给中，就是上级政府一般不会把资金拨付到村里，而是直接雇佣工程队，工程队直接跟相关政府部门结账，乡村组织只需负责辅助性协调配合性的工作。

　　第三，市场化的工作思路促使乡村组织失语。改革开放以来，随着社会主义市场经济的深入展开，市场化的运作越来越深得嵌入近基层治理工作中来。在公共品供给中引入市场竞争机制，能够降低成本、提高效率，成为政府工作的主要信条。20世纪80年代中期以来，农田水利管理体制改革的总体趋势是推进农业用水的市场化程度[12]，就是一个重要体现。表现在项目化公共品供给中，既是引进工程队等市场主体直接进行工程实施，作为发包方的县级相关部门只是负责监管。

　　引进市场主体参与项目工程建设其主要目的并不是工程质量，而是以最小付出获得最大回报，从而实现自身利益最大化。而要真正发挥市场机制资源配置和效率优势，最重要的是能够保证有效监管。但是在县级政府项目申请规划与实质目标错位以及后税费时期国家治理转型的大背景下，乡村组织在项目化公共品供给中被绕开，在整个过程中成为被动的附和着，自身话语空间和自主性缺失，并不能真正有效反映乡村社会内部对公共品的真正诉求，同时也无法对工程实施过程中的偷工减料等不当行为进行有效制止和监管。以X村水渠硬化项目为例，村干部也知道工程不合格，村民意见极大，但是因为自身并没有实质性的监管权，在面对村民日益增长的怨气时也只能无可奈何。

　　三、乡村组织的自利性凸显

　　项目化公共品供给中，乡村组织的自利性凸显是指，乡村组织在项目配套工程和基础工程中[⑧]，争取工程的控制权，通过发包获得中介费等灰色收入等形式满足自身利益诉求，同时，在此过程中，县乡政府通过介入村级选举，主导村庄政治，实现“上下联动”。乡村组织自利性凸显一方面进一步限制了乡村组织的功能发挥，另一方面，导致乡村组织的治理能力严重弱化，乡村组织的合法性面临进一步丧失的风险。

　　乡村组织自利性一定程度上得到县级政府的默许。一方面，按照规定，项目申请按照自上而下的方式逐级申请，但是项目申请下来之后，项目资金的使用却绕开了乡村组织；另一方面，税费改革之后，县级政府对上级转移支付依赖程度大增，而项目资金作为国家转移支付的一种形式，成为其热衷的主要追求对象，也正因此，“跑部钱进”成为地方政府尤其是县市政府主要的行动策略[13]，而调动乡村组织申请项目的积极性成为能否得到项目资金的前提。一方面县里要掌控项目资金，乡村组织没有项目资金的经手权甚至监管权，另一方面又要能够保持乡村组织申请项目的积极性。在此矛盾之下，县里主要采取两种策略，一是通过让乡村组织承担项目配套(基础)工程的方式实现利益让渡和安抚，一是通过介入选举，让那些能够对申请项目有力的人进入乡村组织。

　　税费改革及其相关配套改革之后，乡村组织财政来源从依靠农业税费截取转变为依靠上级政府转移支付，但是转移支付的数额相对于税费时期农业税费的截留要少很多，同时转移支付款项的用途和使用方式都有相对严格的规定，乡村组织自身的自利性冲动受到相对严格的规制。但是在项目化公共品供给过程中，县级政府的默许为乡村组织自利性打开了空间，而乡村组织为了克服税费改革后的财政困境，提高工作积极性，也需要在“项目进村”过程中争取自利性空间。乡村组织实现自利性诉求的主要方式是项目配套工程的发包、转包。

　　案例一：我们村修路时路基先后承包给两个人，第一次我们(乡里和村里主要负责人)发包给本村LJQ，当时我们手里有300万元，招标时承包人出的标价低，只200万可以完成，但是完成后质量实在不合格，坑坑洼洼根本没法硬化，县里工程队急了，向县里反映。我们迫于压力，不得不再次承包，因为已经做了一部分，第二次承包时承包人只做完善工作，最后给了他50万。现在都是讲钱的，赔钱的我们不干。第一个承包人质量不合格还通过乡里验收，是因为乡里和村里主要负责人都收了钱，现在都是这样。(访谈对象:X村副书记LYL)

　　从上述案例中可以发现，通过项目配套工程承包，乡村组织的利益空间有两个方面，一是在招标中尽量压低价格，300万的工程200万承包出去，从中有100万的差价；二是收取承包方的“好处费”，以利益换监管，导致工程质量严重不合格的情况下依然获得验收，虽然在上级政府压力下再次发包，但是在多数情况下，只要质量还说得过去，县里也会选择“睁一只眼闭一只眼”，县里的默许为乡村组织自利性空间的稳定提供了“保障”，X村水渠硬化项目就是一例[⑨]。

　　在我国的行政设置中，乡镇政府是官僚层级的最低端，村级组织并不构成一级行政建制，而是村民自治组织。县政府的意志可以通过行政指令的方式促使处于下级的乡镇政府贯彻下去，而村级组织深植与村庄熟人社会内部，村干部与村民抬头不见低头见，熟人社会的行事逻辑影响着村干部的行为，村干部要想在村里立足，在政府意志和村庄利益相冲突时要尽量保持平衡。可以说熟人社会的组织环境，一定程度上保证了村级组织社区“保护人”的角色。正因为此，县乡政府的意志下达到村里，村级组织一系列的策略性行为一定程度上能够消解政策的过激和意志贯彻的强制力。在项目化公共品供给过程中，县乡政府为了能够保证自身意志得以贯彻，通过介入选举等方式安排那些户籍在村但生活空间和利益空间在村庄以外的村民担任村干部，同时又能利用这些人的社会资源优势争取项目，而那些“不在村的富人”成为最优选择。下面是X村2010年选举案例：

　　案例二：选举之前，镇里以“村干部年轻化”的名义早已决定原书记LYL不再担任，此次选举要选出“年富力强”的年轻人任书记。而在选举过程中，第一次选举镇里“心仪”的书记人选ZYQ在首次党员会议上就落选，根本没有进入最初的八人名单[⑩]，镇里终止选举，重新再选。第二次选举，经过ZYQ多方走动，主要方式是给每一个党员一条烟、两瓶酒，终于进入八人名单，且在村民代表大会和镇党委筛选后(六进四)后继续保持着候选人身份。但是在党员会议中，ZYQ没有进入执委，而按照选举办法，镇里只能从执委中任命书记，这样安排ZYQ担任书记的意愿在此搁浅。镇里以执委没有达到选举要求为由再次宣布选举作废。第三次选举，ZYQ加大投入，请客吃饭，送烟送酒，同时镇里召开通气会，“当时虽然并没有明说选谁选谁，但是反复强调要有能力、和政府保持一致的年轻人出来”。至此ZYQ在经过三次选举后如愿成为执委，而镇党委也就如愿任命其为村支部书记。(访谈对象为X村老党员LLT)

　　ZYQ在县里开饭店，常年在外打拼使其积累了普通村民无法比拟的经济和社会资本，其全家早已搬出村庄。X村每年巨额的项目资金成为吸引ZYQ当书记的关键，而在县乡政府看来，其不在村，且有着明显的社会资源优势，ZYQ的想当与县乡政府的支持，促使了上述连选三次的选举闹剧发生。对于“富人治村”，学界总体上是成肯定态度的[11]，但是其关注的富人群体大都在村，且与村庄有着相当的利益关联，有为村庄提供公共服务的内在需要。而在项目化公共品供给中，由“不在村富人”主导的村级组织其目的并不是服务于村庄社会发展，而是充当县乡政府的一条腿，同时在此过程中实现自身利益最大化。村级组织不再是紧密嵌入与村庄社会机理中的治理主体，在乡镇政府的利用和介入之下，自身官僚化趋势进一步凸显出来[14]。

　　乡村组织的自利性主要表现在对配套工程的掌控中，自利性凸显的乡村组织截取大量项目配套资金，导致大量资金并没有落到实处。同时，乡村组织自利性一定程度上得到县级政府的默许和支持，实现了县政府项目意志的强力贯彻。正如上文所述，在作为项目工程主体的县市政府那里，项目资金的真正目的和申请规划中的项目目标存在着明显偏差，而乡村组织的自利性凸显实现了县、乡、村三级的“上下联动”，乡村组织的监督和话语空间进一步丧失，更加不会在项目实施过程中提出代表村民和村庄实际但是却与县政府意志相左的意见来。

　　在项目化公共品供给中，乡村组织自利性凸显导致乡村组织利益共同体形成。在这个利益共同体中，乡镇和村干部是一对相互依存的主体。他们的共同之处在于都要从项目工程建设中(尤其是在县级政府默许下可染指的项目配套工程中)获得利益空间。乡镇要保持村级组织申请项目的积极性，同时通过介入选举，保证村级组织行动能够符合自身意志。而村级组织要依靠乡镇的行政资源维持自身在村级治理中的主导地位，进而依附于乡镇在项目配套工程中得到灰色收入。双方相互依赖、相互支持，又都能影响对方的行为选择，形成与税费时期相似的“均衡利益共同体”[15]，所不同的仅在于乡村组织的利益空间在税费时期是对农业税费的截留，而在项目化公共品供给中则是项目配套工程中的灰色收入。而乡村利益共同体的形成，导致在项目化公共品过程中，乡村组织的监管功能进一步丧失，承包商实现利益最大化但是建设效果却日益低下，乡村组织自身合法性并未随着资源的大量输入而得到提升。

　　四、村民小组：整合能力的弱化

　　在公共品供给过程中，村民小组起到极为重要的作用。首先，村民小组构成村民“自己人认同”，人情往来以村民小组为单位展开，村民之间的互动多集中于小组范围内，因此相对于村庄层面而言的“半熟人社会”，村民小组则构成完整意义上的“熟人社会”[16]。在涉及各种项目工程过程中遇到的各种矛盾冲突时，小组长的作用往往比村干部更为直接也更为有效，有时村干部解决不了的问题小组长能够解决；第二，除国家重大项目计划之外，在当前的大部分依靠项目资金实现村庄公共品供给模式中，资金来源依靠国家出资、各级政府统筹和村民自筹三部分，而村民自筹则主要以一村民组为单位进行，因此小组内部利益能否达成一致，能否保证自筹部分完成成为工程能够开展的一个重要方面。另外，工程建设过程中，村组内部的协调一致也是工程得以顺利展开的重要条件。举例来说，在小农水利基础设施建设项目实施过程中，由于水渠硬化、改道需要占去村民的部分土地，而如何抚平利益受损者的损失，协调各方利益，成为水渠能否顺利硬化、改道的关键。

　　但是在项目化公共品供给实践过程中，村民小组的筹资、酬劳功能大为弱化，村民小组无法平衡内部的各种利益关系，无法形成一致行动力，进一步恶化了项目化公共品供给的实际效益。下面是X村李家组案例：

　　案例三：2011年11月份，按照农田水利基础设施项目要求，水塘修建按照政府出材料、组里出工的方式进行，主要用于损坏严重的塘坝修整(损坏到什么程度有一定标准)。政府购买的水泥发放至村里，然后由村里按照各组的需求统一发放。李家组有一口塘达到修整标准，2011年12月份材料运到组上，但是小组长组织出工时遇到了麻烦，多数村民不同意出工，理由有二：一是水塘还是被私人霸占，几年来没有给组上一分钱，现在要出工除非把塘收回，但是占塘农户拒不交出；二是土地问题，有的农户近年来增添了人口但是没有得到土地，以此为由拒绝出工，除非分到土地，但是小组内集体土地早就分割完毕，组里哪有土地分配。组里把材料给占塘农户，由其自己修整，但是需要自己雇工，雇工成本相对于水塘收益明显较高，不同意自己修塘，而组上如果将塘收回，占塘农户又有意见，因为组上11口塘全部被私人占有，如果收回就一起收回，这显然不能得到其他10户占塘农户的支持。小组长多次组织开会未果后，村里出面，给每一个出工村民每天50元误工费，这才有三三两两的村民出现在修塘的工地上，但是工程进展极为缓慢，直至笔者25天调查结束时工程还未过半。

　　在X村新农村建设过程中，像李家组这样小组无法组织出工出资的情况较为普遍。小组内利益协调功能弱化无法为项目化公共品供给提供应有的支持力量，项目化公共品供给自身的实践成效进一步恶化。导致小组功能弱化的原因是多方面的，具体来说可归纳为如下几个方面：

　　首先，当前村民利益诉求多元，小组的组织成本剧增。改革开放以来，随着农民流动性增加和非农就业渠道的拓展，农业收入在农户家庭经济中的比重下降。相对于村庄中农业生产环境是否改善，村民更关注的是“今年打工收入多少、明年哪里务工收入更高”等问题，表现在村庄公共品供给中，则是村民积极主动性明显不高。比如在修水渠时，有的农户会说“我们家不用水渠里的水，自己的田靠天落雨，够吃的就行了，不担心没有饭吃”，这无疑给小组长组织筹资、筹工带来相当大的困难。

　　第二，小组与村民之间的权利义务平衡被打破，村民个体性利益诉求增强，增加了集体组织的难度。税费改革之前，小组大都有集体财产，比如水塘、山林、机动田等，而集体财产对于小组而言有着经济和整合双重功能，且整合功能大于经济功能。从经济功能来看，小组通过承包等形式获取承包费，所得资金可以满足自身运转并提供少量公共品；从整合功能来说，小组掌握集体财产可以保证村民与小组之间权利义务大致平衡，构成小组治权的重要要素[17]。小组有对集体财产进行处置的权利，但同时必须接受保证处置过程中的公平公正和接受村民监督的义务，村民有监督小组资源分配的权利，因为“这是大家的，谁都有份但又不专属于任何人”，但是必须承担保护集体财产的义务。村民与小组之间权利义务统一是小组治理的基本要素，否则，小组或村民只注重权利获取而忽视义务承担，每个人都想“搭便车”，小组内的集体行动就会无法达成。税费改革之后，乡村组织财力大减，小组长收入被压缩甚至取消，有些省份甚至正式取消小组长，小组出现无人管理的局面。由于小组无人管理，集体财产被部分村民瓜分，村民与小组之间的权利义务平衡被打破，村民只重权利的彰显而无视义务的承担[18]，村民个体性诉求增强，“私”心越来越重，“公”的意识逐渐萎缩，成为阎云翔笔下的“无公德的个人”[19]。在这种背景下，即便重现设立小组长，也会面临无法收回集体财务、克制村民个体化诉求冲动的困难，小组内的集体行动依然无法达成。

　　第三，作为小组治理主体的小组长本身发生了变化。小组长并没有固定工资，其收入主要靠村里给的误工费，但是税费改革之后，由于村里收入减少，小组长收入随之减少，担任小组长的吸引力降低。同时，小组工作涉及到小组日常管理、村民纠纷调解等方方面面，搞不好还容易得罪人，小组长报酬与付出明显不相称，很多小组长选择退出。另一方面，税改之后，随着“两工”制度废除，小组长工作中的治理权力进一步弱化，小组长缺乏强制力，无法有效制止村民不当行为和组织集体行动。

　　综上，利益诉求多元、个体性利益诉求以及小组长本身的变化，三者交互影响，小组无力承担日益沉重的组织成本，导致村民组内部利益无法协调一致，集体行动困境凸显。作为公共品供给重要的组织手段之一的“一事一议”难以展开并发挥作用，无法为项目化公共品供给提供应有的承接机制和支持力量，项目资金在经过县级政府“变相挪用”和乡村组织截取后，仍无法得到有效落实。

　　五、总结和讨论

　　已有关于项目化公共品供给的研究多集中在从宏观制度设置和运作机制等方面展开，而对项目下乡的具体实践层面却并没有得到应有的重视，基于此，本文在经验调查基础上，从项目化公共品供给的微观实践层面入手，即从基层治理和村庄社会基础两方面入手，分析当前项目下乡在基层遭遇到的一系列问题和困境，以期能够进一步充实和拓展已有的研究。当前项目化公共品供给出现的诸种困境，是项目制度设置、后税费时期的基层治理生态和村庄社会变迁三者共同型塑的结果。总结来说，在项目主体工程实施过程中，受县级政府对于项目资金的实际目标与名义目标之间的错位、税改后国家治理转型以及市场化改革等一系列因素的影响下，以县为主和乡村组织的失语成为项目化公共品供给的组织困境之一，其后果是县级政府实现对项目资金的变相挪用、乡村组织合理意见表达渠道堵塞、项目资源的大量浪费等；在项目配套工程和基础工程中，受县级政府默许、后税费时期的基层财政压力等等因素的影响，乡村组织自利性凸显，其后果是乡村两级组织在资源下乡背景下成为利益共同体，乡村组织的监管功能和自身合法性面临丧失的风险；最后，在项目工程具体筹资、建设过程中，受村庄内部利益诉求多元、村民小组与村民之间权利与义务平衡关系被打破以及村民小组自身发生的诸种变化等因素的影响，村民组组织协调能力严重弱化，项目建设过程中引起村庄社会内部诸多矛盾，大量项目资金在村庄中并没有得到有效利用。

　　税费改革之后，国家政权合法性得以有效提升[20]。在农村调查时经常听到“中央是好的，就是下面执行坏了”，农民对国家的“好”感是抽象的、模糊的，对地方的“坏”感却是具体的明确的[21]。但是随着国家资源下乡的实践效果日益低下，农民对基层政府具体而明确的“坏”感最终会动摇对国家抽象而模糊的“好”感，税费时期出现的整体性危机有可能出现重演的危险。解决当前农村公共品供给不足的难题，资金支持和组织建设必须同步，否则，资源再多，没有一个强有效的基层组织为依托，只会适得其反。而重建基层组织，笔者认为，至少有两个问题亟待解决：首先，要改变当前“以县为主”的项目建设模式，将项目资金适度下移，调动乡村组织为农村提供公共品的积极性，通过项目资金激活乡村组织，提升基层组织治理能力；第二，将“教育干部”与“教育农民”结合起来，通过对干部队伍的教育，遏制其自利性，实现向服务型治理组织的转型，通过教育农民，重塑村庄集体“公”的统和力，避免由少数人为了私利而破坏集体利益，即“少数决定多数”的局面出现。

　　参考文献：

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　　[5]吴毅等.村治研究的路径与主体——兼答应星先生的批评[J].开放时代,2005(4).

　　[6]贺雪峰.论农村基层组织的结构与功能[J].天津行政学院学报,2010(6).

　　[7]赵晓峰.“行政消解自治”：理解税改前后乡村治理性危机的一个视角[J].长白学刊,2011(1).

　　[8]吴理财.县乡关系的几种理论模式[J].江汉论坛,2009(6).

　　[9]同上[2].

　　[10]李祖佩.混混、乡村组织与基层治理内卷化——乡村混混的力量表达及后果[J].青年研究,2011(3).

　　[11]田先红.乡村治理转型与基层信访治理困境[J].古今农业,2011(3).