导言

　　1999年，我国提前进入老龄社会，老龄人口不断增加，老龄化程度不断加深，人口老龄化将伴随整个21世纪；进入新世纪，“三农”问题仍然是影响我国现代化能否顺利实现的重大问题。积极开展农村人口老龄化问题研究，既是统筹解决人口问题，实现人口与经济社会可持续发展的需要，又是推进社会主义新农村建设，实现中华民族伟大复兴的需要，具有重大战略意义。

　　我国农村人口老龄化是在“三农”问题并未有效解决、城镇化水平还相当低的情况下发生的，与发达国家人口老龄化的过程相比，具有自身特点，给我国提出了巨大的挑战，这主要表现在两个方面。一是城乡倒置严重，经济发展及社会保障水平较低的农村地区，面临着更为严峻的人口老龄化形势，农村地区面临贫困落后与人口老龄化的双重压力。二是区域差别极大，不同地区农村的人口老龄化所处的阶段、面临的问题不一样，为国家统筹应对人口老龄化问题增加了难度。因而，深入研究农村人口老龄化的现状及趋势，不仅对我国有效应对人口老龄化问题具有基础意义，且对21世纪发展中国家乃至全世界积极应对人口老龄化问题具有启示作用。

　　基于此，2011年5月至10月份，华中科技大学中国乡村治理研究中心分别赴湖北省罗田县、公安县、钟祥市、洪湖市、鄂州市、沙洋县、咸丰县、孝感市等8县市开展老年人“百村万户”调查，获取了大量关于湖北省老龄化与养老状况的一手资料，结合大规模的数据统计分析，在准确描述农村人口老龄化的总体特征及其区域差别的基础上，解释与人口老龄化相关的重大社会问题的现状与分布特征，并预测农村人口老龄化问题的趋势，以此提出对策。

　　一、老龄化已成为制约民生改善的重要因素

　　(一)老龄人口规模巨大,农村老龄化程度快速强化。以湖北省为例，2000年和2005年两次人口普查反映：2000年60岁以上老龄人口占比为10.12%，2005年则增加到14.5%，基本上以每年一个百分点的速度递增；2000年农村60岁以上老年人口总量接近360万，而2005年则迅速上升至600万左右；随着50年代和60年代第一次和第二次人口出生高峰的老年人相继进入老年，2010年以后我国农村老龄化趋势将加速凸显。

　　(二)进入老年意味着生活质量下降。调查数据显示：对于所有60岁以上老人而言，子女给钱的情况大致占20%，子女不给钱的要占80%；而在那些给钱的子女当中，给的钱在100元以下的占30%，300元以下的占57%。这反映了两个情况：一是农村当前能够劳动的老年人主要依靠自己的劳动获取收入、获得一些零花钱；二是老年人失去劳动力能力之后，子女给的钱很少。由于老年人中年积累的财富都已经投资到子女成家立业的事情上，当子代的反馈乏力时，老年人陷入贫困是必然现象。

　　(三)农村养老困境引发的老年人非正常死亡已经成为严重社会问题。自杀成为不少老年人陷入养老困境后的归宿。我们在江汉平原地区收集到了近30年来共计129例老年人自杀死亡案例，年均自杀死亡率为581.08/100 000，这一数字远高于全国老年人自杀率，全国农村老年人口年均自杀率大约为45.34/100 000，同时老年人的自杀率又要远远高于低龄人群的自杀率。在江汉平原农村调研时，不止一位农民向我们保证，近几年来至少有30-40%的老人以自杀的方式结束自己的生命，还有很多老人说，他们已经做好了自杀的准备，只等“恰当”的时机到来。

　　二、家庭养老功能日益脆弱

　　(一)代际关系与老年生活压力

　　一般而言，农民的人生意义寄托在家庭当中，一个负责任的农民一生要完成5件大事：生儿育女、盖房、儿女的婚事、抱孙子、赡养父母。只有完成这五件大事，才算完成人生任务，没有缺憾。正是因为“为子女成家立业操心是父母必须完成的人生任务”，现在社会竞争激烈，年轻人普遍面临的结婚、养子、买房等各种货币压力往往转嫁到父母身上，“啃老”越来越普遍，社会外部的压力转至家庭内部来消化，这种压力突出地体现在老年父母的身上，“现在做父母的辛苦，做爷爷奶奶的更辛苦”。

　　1、自80年代以来，农村结婚时的彩礼成本快速上涨，结婚的彩礼压力日益增大，结婚越来越成为一种“高成本消费”。自80年代改革开放以来，在农村复兴的彩礼与婚姻成本日益提升，特别是2000年以后，儿子结婚时的彩礼成本急速增加。我们在农村调研中发现，这种现象全国普遍存在。而快速上升的彩礼成本通过代际关系转移到父母身上。

　　图2显示，儿子结婚时彩礼中有绝大部分转嫁到父母身上。而子女的婚姻成本越高，父母的支出压力越大，父母为自己养老积累资源的空间越小；儿子结婚时往往财力不足，为了完成人生任务，父母不惜借债来为儿子完成婚姻大事，很多父母在完成子女的婚事之后，步入老年时依然负债累累。

　　2、父母为儿子结婚操心，除了要准备彩礼之外，还往往要为儿子准备一栋像样的新房。农村女孩现在谈婚论嫁的一个基本要求就是要有房子，没有房子是让媒人也感到很尴尬的事情。我们所调查的老年人子女当中(见表1)，有23%的子女在结婚时要建新房，而自90年代以来，这种趋势愈演愈烈，比如在2000-2004年期间，结婚建新房所占比例已经高达23.4%，而到了2005-2011年，结婚建新房的比例则高达33.6%。

　　一方面越来越多的青年子女结婚时需要建新房，另一方面，这些建房费用往往由父母准备，至少父母要准备其中的绝大部分。为儿子成家立业准备建房费用，对父母构成了巨大压力，特别是随着农村建筑人工、建筑材料、装修材料的大幅度提升，为婚姻建房需要支付的费用日渐增加。我们统计了80年代以来那些子女结婚时建了房子，其中父母为儿子建房的费用支出情况。

　　图3显示：2000年儿子结婚建房时父母资助的费用很稀少，而自2000年以来则快速上涨：比彩礼的3、4万元更猛烈的是，2005年以后，父母资助儿子建房的三分位值接近5万，高则达10万以上。为儿子成家对父母而言是一笔巨大的费用支出，而且自2005年以来快速上涨。而根据我们的调查经验，最近几年又有新的动向：在城市化高歌猛进的当代，越来越多的农村姑娘要求对方在县城或镇上有一套新房，这已经越来越成为很多农村女孩谈论对象的条件。根据我们在鄂州农村的调研，这笔费用一般在15万左右，对农村父母而言，这几乎是一个天文数字，几乎是需要耗尽终生的财富积累才能够完成的事情。脆弱的代际关系能否支撑起这样的挑战，农村的父母能否经历这样的压力考验，是我们讨论农村老年人生存状况无法回避的问题。

　　(二)家庭养老简单化

　　我们在农村的经验调研以及数据统计都反映：农村养老目前面临一个突出问题就是养老简单化。

　　1、养老简单化首先表现为从“经济支持、生活呵护、精神慰藉”三位一体的养老标准到只有物质养老。老人认为儿子压力大，不该向儿子提出过多的养老要求；儿子认为父母能自己劳动就自己劳动，实在是病了或者是不能动才开始养老。调查的过程中发现，两代人对养老的态度存在明显差异，父母对养老的态度是顺其自然、听天由命；而子代越来越多的年轻人对养老很淡薄，两代人在养老的态度上被群众形象的概括为“父母对儿子是大爱无声，儿子对父母是精打细算”。

　　现在年轻人对赡养问题看得太淡薄，一般有两种理由，一种是不是理由的理由，另一种是不道德的理由。不是理由的理由，认为自己太忙，或者说是自己的压力大，孩子、建房子的压力大，“我自己都忙得焦头烂额，老人顾不过来”。群众把这种养老的态度称为不是理由的理由，因为真正赡养老人并不需要多少投入，真正老人吃饭、生活，一个老人每个月100块钱就够了，一个老人一年1200元，两个老人就是2400元，年轻人在外面一个月的工资就够了。没有道德的理由是认为父母太无能了，在自己小的时候不能营造良好的学习环境和优越的经济条件。在不愿意养老的人群中，这是主要的理由。

　　2、养老简单化还表现为老年人自养时间在延长，子女养老时间日益缩短。我们在农村调查时，老年人经常反映的就是“农民就是活到老，干到老”，农村主导的养老观念也是只有父母不能动弹时儿子才开始养老。随着农村老年人预期寿命的延长，特别是健康预期寿命的延长，老年人自养的时间也在延长。图4显示，60-65岁的老年人有70%左右仍然在干活；而在70岁我们可以看到有30%的老年人参加农业生产活动。由此可知：农村老年人的情况是，只有自己能劳动，用他们自己的话来讲就是只要还能动弹，就要参加农业劳动，很多老年人基本上是天天都参加劳动。

　　儿子养老的时间在日益缩短。我们这次在鄂州调研时，收集了本地2009-2011年死亡的老年人，专门统计儿子从什么时候开始养老、从开始养老到老人去世这段时间的长度，也就是计算儿子真正赡养老年人的时间。结果发现，从儿子开始养老人到老人去世，一般时间不长，也就是说儿子真正开始赡养父母的时间并不长。正是因为农村赡养父母的年龄都比较晚，所以从儿子开始赡养父母到父母去世，养老持续的时间比较短，根据我们在鄂州调查的最近去世30名老人的情况来看，儿子从赡养老人到老人去世，平均的时间跨度只有4.7年左右。实际上很多老人特别是男性老人在儿子还没有开始养老之前就已经去世了，去世之前一直是自养。

　　3、农村养老简单化的另外一个突出的表现就是老年人“有饭吃、缺钱花”。农村养老主要是给粮食，子女给钱的比较少，给的水平一般也比较低。统计显示，对于所有60岁以上的老年人，子女不给钱的所占比重为88.1%，子女不给礼品的比重为45.3%；有些子女即便给钱，但是给的钱数量极少，95%集中在一年400元以下。“子女养老主要是给粮食，能让老人吃饱饭就够了，还能怎样呢”，这是我们调查时一些群众反映的意见，也正因此，统计显示(见表2)：有10.7%的老人反映现在是吃穿都不够，44.7%的老人则反映生活中吃穿够用，但是缺钱花。

　　4、养老简单化的一个后果就是，农民进入老年就意味着降低生活标准。现在农村养老的过程是这样：父母把子女的成家立业的任务都完成后，父母和儿子儿媳分家，分家之后在生产上就是各管各的，父母自己种田，到了自己不能继续种田的时候，把自己的田分给儿子，从这个时候儿子开始养老，平时给老人兑粮食，同时要给零花钱。现在给粮食都不是问题，而零花钱则是凭孝心，儿子不给老人也不会说，农村的老人顾面子，不会向儿子儿媳去讨零花钱。对于农村老人而言，养老方面比较好满足，只要有吃喝就行，在开支方面就要缩减了，经济来源少，消费少，因此进入老年就直接意味着生活标准的降低。根据我们在鄂州农村的调查，现在农村儿子愿意养老的占60%左右，还有一些不愿意养老，或者迫不得已养老的。现在越来越多的年轻人不养老，这其中媳妇是主要的干扰因素，特别是一些不富裕的家庭，因为条件比较差，家庭收入顾此失彼、捉襟见肘，养老了其他的就顾不上。年轻人不愿意养老，老年人就只有靠自己劳动。在自己能动的时候，哪怕是70多岁了，也不会去麻烦儿子，要儿子给养老钱，一般是自己不能动，或者是生了大病，儿子媳妇管管。

　　小结。农村父母为儿子成家立业操心需要为儿子准备彩礼与建房费用，这两笔支出基本上吸纳了农村父母在人生中年的绝大部分财富，在完成为儿子成家立业的任务之前，他们基本上难以为自己的晚年积累养老资源。而随着彩礼成本与建房费用等婚姻成本的提高，越来越多的农村父母为了完成人生任务，不得不对晚年进行透支，很多老年父母进入老年之后负债累累，为儿子结婚欠下的债务，在父母能动的时候由父母还，父母不能动的时候才开始由儿子还。随着农村婚姻成本越来越高，特别是年轻人结婚时越来越多的要求到城镇买房，将会有更多的父母要在中年即将结束的时候，对老年的财富进行透支，进而造成养老方面的被动与困境。而当子女的养老观念日益淡薄、养老简单化之后，“进入老年就意味着生活质量的下降”就成了必然。

　　(三)老年生活照料面临四层困境

　　1、农村老年人生活照料的现状。老人的生活支持、依靠谁?图5显示：无论是遇到困难，还是生活的主要依靠，配偶都是老年人主要的生活依靠者和生病时的照料者，因此老伴对于老年人的晚年幸福尤为重要。

　　图5还显示：除了配偶之外，儿子、女儿也是老年人生活照料的重要提供者，而儿媳在老年人的生活照料中发挥的作用非常微弱，这主要是农村家庭代际关系的变动所导致的：妇女在家庭中作为媳妇的功能角色在弱化，而作为女儿的功能角色在强化，也就是说妇女出嫁之后，往往愿意在照料和呵护自己的亲生父母方面花费精力和心思，而对于婆家的公公婆婆，则因为他们不是自己的亲生父母，缺乏骨肉亲情，所以对于照顾公公婆婆缺乏积极性。我们在农村调研的过程中发现：农村的婆媳关系现在是“貌合神离”，尽管现在的媳妇和婆婆之间不像90年代以前那样存在很多的矛盾与纠纷，但这并不代表婆媳关系比以前改善了，而是说，婆媳之间的关系疏远了、冷淡了，越来越多地变成是一种“有距离的婆媳关系”。很多媳妇嫁到夫家时一个要求就是嫁过来之后就与男方父母分家，夫妻小两口单独过，这样公公婆婆和媳妇之间发生互动的情况就减少了，在生活中产生代际交换和建立感情的机会就少了，媳妇作为一个功能角色在婆家就这样慢慢淡化，这是图5显示老人生病时或需要帮助时，媳妇发挥作用的只有不到7%的比重，远远低于老伴、儿子和女儿的比重。

　　2、农村老年人生活照料面临的四方面的困境。随着农村家庭结构、代际关系、人口流动、代际分工、通婚圈等方便的重大变化，农村失能老年人与空巢老年人的生活照料面临以下四方面的困境。

　　一是随着农村老年人预期寿命的延长，丧偶老人逐渐增多，来自老伴的照料成为问题。我们对此问题已经做过分析，结论是说随着农村老龄化的加剧，会有越来越多的老年人面临老年丧偶的问题，受此伤害最深的是农村女性老年人，因为女性老年人的预期寿命比男性老年人要长。

　　二是人口流动、劳动力价格上涨的背景下，儿子儿媳花时间照料父母的机会成本在急剧增加，来自儿子儿媳的生活照料日益显得奢侈和不太现实。农村老年人的儿子儿媳基本上外出务工，随着年轻人劳动力价格增加，照料父母的机会成本日益提高，耽误务工时间回家照料老年人成本太高，儿子儿媳常年在外务工，老年父母孤独度过晚年生活，对老人难以有效照料。

　　三是计划生育政策实行以来，农村独子家庭增多，子女数量大规模减少，特别是对于很多双独婚姻而言，老年人的生活照料更是成为问题。我们发现，子女结构对养老的重要性是毋庸置疑的。子女的数量一方面会影响老年人的人生任务与生活压力；另一方面子女又是老年人物质供给与生活照料的重要来源。图6显示：我国的老年人日益面临从多子养老到独子养老的格局，通过比较60-90岁各个年龄区间的老年人的子女数量和子女结构，我们发现60-70岁年龄阶段的老年人子女数量要明显低于70岁以上的老年人，而随着老龄化形势的发展，新增老年人子女数量会日益减少，这主要是70年代末开始的计划生育政策所导致的。从多子养老到独子养老，从多子女养老到独生子女养老，从儿子养老到女儿养老将使农村养老面临的新形势。

　　四是农村婚姻圈日益扩大，使得来自女儿的照料变得越来越困难。图5显示：来自女儿的照料与劳务支持原本对很多老年人很重要，“女儿在赡养父母方面比儿子更贴心、更细心”。当农村通婚圈还比较小的时候，比如很多女儿就嫁在本村或周围的村庄，这样女儿过来照料一下父母是很方便的，我们在农村调研时，发现经常有女儿回家给父母洗洗衣服、打扫卫生、干农活、帮父母洗洗头等等。女儿对父母的生活照料在通婚圈很小(比如说村内通婚比较普遍)的情况时是成立的，正因为如此，所以图5显示：来自女儿的照料与来自儿子的照料几乎相当。

　　然而自打工经济兴起以来，农村的通婚圈日益扩大，女儿外嫁越来越普遍，近年来还出现了不少跨省婚姻。婚姻圈的扩大，来自女儿的照料变得越来越困难。表3显示：湖北省在60年代，女儿嫁到外县的婚姻所占比重只有4.8%左右，而在2005-2011年间，女儿嫁到外县或以上的比重已经高达39.4%。婚姻圈的这种变动对农村老年人的生活照料影响巨大：其直接的后果就是来自女儿的生活照料和帮助会日益减少。

　　三、农村养老服务政策：现状与问题

　　当家庭养老功能日益脆弱之后，社会化养老服务以及机构养老要相应地承接家庭养老功能，然而我国农村当前社会化养老服务基本上刚刚启动，机构养老也远远不能适应老龄化需求。当前农村养老服务政策主要是指从近年开始实行、试点的“低保”、“新农保”、“新农合”以及原来的“五保”以及乡镇养老院，下面结合调研，对农村养老服务政策运行情况做简要归纳，并指出这些政策在实践过程中存在的问题。

　　(一)“低保”的执行情况及其问题

　　农村居民最低生活保障是对农村家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的家庭，按当地最低生活保障标准给予救助的制度，是在农村特困群众定期、定量生活救济制度的基础上逐步发展和完善的一项社会救助制度。对于农村生活困难的老年群体而言，“低保”所提供的救助对于维系生活具有重要意义。下面结合我们的调研，简要呈现“低保”政策在农村的运作情况及其存在的问题。

　　1、“低保”在农村运作的基本情况。通过调研发现，农村“低保”运作主要有两种模式，一种是“以户为单位”，另一种是“以人为单位”，各地基层对“低保”的解释不一样，执行的情况也不一样。

　　以户为单位，就是照顾那些丧失劳动能力、缺乏劳动力的农户。以我们调研的黄冈市毛田村为例，对贫困户进行照顾的涉及22户，35人。这22户中，大部分属于聋、哑、瞎、痴呆、中风患者和孤老(无儿，女儿已出嫁)家庭。这些家庭的成员已丧失劳动能力或者根本就不具有劳动能力，无法正常生活，无论从哪个角度来讲，都属于村庄中的可怜人。对他们评上低保，村民们均没有意见。这些家庭都是以户为单位评选的，因为家庭主要成员已经丧失劳动力，若孩子还在读书，生活自然贫困，给孩子一个照顾也是应该的。

　　以人为单位，就是照顾情况较差的个人。随着国家惠农政策的落实，对农村贫困补助力度的加大，“低保”指标不断增多。村干部依然以户为单位，照顾条件稍微差一点的家庭，比如，父亲中风，母亲务农，一个子女在外打工，其他子女还在读书的家庭。这种家庭，基本上还没有达到平均的生活水平，因为家庭支出多而劳动力有限。这时候，有些村民便产生了意见。认为虽然家庭中有人中风、丧失了劳动能力，可以享受低保，但是那些正常人不能享受，他们起码还能打工挣钱。当有村民提出此类意见时，村干部便拿出了那些指标另行分配。这些指标给谁呢?给那些丧失劳动能力的人。这样老人往往成为“低保”的重点照顾对象。

　　2、“低保”在农村运作过程中主要存在以下三方面的问题。

　　一是“以人为单位”和“以户为单位”之间出现矛盾，导致标准模糊、多元化，人人有可能，引发不公平感。随着农村“低保”名额的增加，标准逐渐变得模糊，上级政府没有给出一个明确的标准，村干部们也不能为每个获得者给出一个充足的理由。因为标准变得模糊，村干部在评选过程中会将个人的感情夹杂进去，这让村民产生了意见。农民们自身也感受到，现在是获得实惠最多的时期，国家有很多的惠农政策。这种利好政策本应群众热烈欢迎、干部顺利执行、国家获得认同，但在实际的生活中却是民怨沸腾、矛盾丛生。农民普遍感到有“气”，干部感到受委屈。此类利好政策，没有一个确定的标准，国家不能一刀切下来，给基层一个可以操作的程序或者是所给出的方法不适合乡土社会。需要运用乡土的逻辑进行演化，而演化之后的规则又无法获得普遍的认可。国家是享有权威的，但权威无法发挥作用，基层可以发挥作用，但没有权威，不能获得信任。

　　二是由于“低保”的评定缺乏明确的可执行标准，在一些地区，“低保”变成家家有份的“胡椒面”。“低收入家庭”是一个很模糊的概念，而且农村的收入不像城市的工资卡那样可以明确量化。除了一些特别贫困的家庭外，其他的都差不多，“保谁不保谁”很难定夺。因此，在实践中，不仅“低保户”变成了“低保人”，而且出现了三四个人共一个“低保”名额的现象。其实“低保”的钱本来就不多，这样几个人一分就更加起不到实质效果，只是为了维持公平而已。

　　三是“低保”在执行的过程中还存在“错位治理”问题。在很多村调查，都会发现有些低保户根本没资格拿低保。对于这些人做一个分类，大致有以下几种：一是上访户。近年上访频发，为了稳住一些上访户，”低保”名额就成了一个消访的主要手段。二是关系户。有些村干部给自己的亲戚以及竞选时的支持者”低保”名额。黄冈的某村支书就给自己的家人办了7个低保，引起当地群众极大愤怒，有个退休干部直接跑到镇政府闹事，结果也以获得一个“低保”名额了事。三是老干部，尤其是对那些老村干部，家庭不一定贫困，但他们为村里确实做了贡献，目前又还没有相应的养老政策，很多村就以“低保”来安抚。

　　(二)新农保的试点情况及其存在的问题

　　目前，新型农村保障制度已在很多县市进行试点运行，这一举措得到了老人的普遍欢迎，但从实际的执行情况来看，也还存在不少问题。

　　1、新农保实施的基本情况。以我们在钟祥罗集村调研的实际情况来看，该村从2010年开始推行新农保政策，规定16岁以上的村民都可以参保，从2010年开始只要交足15年的参保费，60岁之后就可享受养老金；离60岁不满15年的，有几年就交几年的费用；而60岁以上的老人，在其直系子女都参保的情况下可以直接享用养老金。参保额度有100元、200元、300元、400元、500元、1000元和1200元/年等共八个档次，交的数额越多，养老金发放越高。最低档的就是100元/年的参保费，对应的就是每个月发放55元的养老金。

　　罗集村2010年共收上来的参保费为11万，但发放的养老金为19万；今年只收上来10万多，发放的有近20万，那么这中间巨大差额只能靠国家财政来弥补。而且该项政策也没有规定，如果现在不参保的人员，以后还能否再参保的问题。

　　2、“新农保”试点过程中存在的问题。结合上面的分析，我们发现新农保在试点的过程中主要面临以下几方面的问题。

　　首先是农民参保积极性不高，村干部收取保费工作量大。当前保费都采取“捆绑式”的收取办法，即基层干部宣传的时候都是说，“子女要不交，老人就拿不到保险”。但即便采取这一方式，工作难度还是相当大。在访谈鄂州沙湾村妇女主任的时候，她抱怨说“一个新农保得花我半年时间去收，有些农户你得来来回回做好几次工作才能收齐”。

　　通过所有参保人员的信息来看，参保积极的基本上是40岁以上人群，愿意交主要有以下两个原因：一是基本上不满15年的空间，只要一年交100元，到60岁就可享受；二是这个年龄段的人一般都还有父母，而且父母大多都已经过了60岁，只要自己参保父母就可直接享受每个月的养老金了，可以立马看到收益。也有一种情况就是四代同堂的，较为年轻的两代人参保，就有较为年长的两代人同时领取养老金，这样的家庭一般都会比较积极地参保。

　　参保积极性不高的主要有以下几个人群。一是30岁以下的人群不好收。他们觉得参保的时间太长了，不划算，即便要保也可以等年龄大了以后再一次性交；同时其父母一般都还未到60岁，往往是两代人都需要交费参保，但还没有人能直接领取养老金，不能立马看到好处；二是女孩不好收。父母觉得女孩是要嫁出去的，给她交不划算；三是外出人员不好收。如沙湾村不仅有大量的外出务工人员，还有20%以上举家迁往城市居住的农户，要找他们收钱很困难。

　　此外，政策虽然不强求每一个人必须参保，但又将父母与子女捆绑在一起，这就导致有一些老人为了能够按月获得养老金，就自己出钱替儿子参保。同时上级又对各个村下达参保率指标，如果未完成指标，村干部的奖金估计又没有了，还会进行扣工资，那么村干部在推行新农保政策的过程中，往往不得不采取一些权宜之计。如政策规定，只要直接赡养老人的子女参保，那么60岁以上的老人就可直接享受该项政策。但是村干部为了提高参保率，进一步实行捆绑机制，即只有多个儿子都参保了(不管是否与老人分家，也不管是否有赡养责任)，老人才能享受养老金。

　　其次是保障功能“年龄区示性”不强，所有年龄区间的老年人享受同样的待遇，而实际上60岁的老人和70岁的老人对政策的需求程度是不一样的。虽然同为空巢老人，但由于年龄以及劳动能力的差异，同样55块钱对他们产生的意义不同。对于60多岁有劳动能力的人，他们会说“一个月55块钱还不够我抽烟喝酒的钱，但是有总比没有好。”而对于70多岁的不能种田的老人，他们觉得这钱可以发挥很大作用，可以去买米买油，省得找儿子要粮油还要看脸色；有点小病小痛的也可以自己去医院，不用总是找儿子开口要钱。

　　再次是政策宣传不到位，容易引发群众对基层干部的误解。目前我国的新农保还处于试点阶段，但是一些农民以为是所有地方都在实行，所以在调查过程中，经常有农民抱怨“隔壁县老人每个月有55元钱，我们没有，都是那些干部贪污了。”这种情况在那些县城交界地带显得尤为明显，而且在当前农民普遍认为“国家好、基层坏”的心态下，这种误解给基层政府带来了不小的压力。

　　(三)新农合运行情况及其存在的问题

　　1、新农合运行的基本情况。新型农村合作医疗，从2005年开始推行，一年30元/人。一般情况下，家里有老有小的，基本上都愿意交费参加合作医疗；而如果是年轻的三口之家，生病少，就不愿意交费参加。但是上级也下达了参合率(参加合作医疗的比率)，即每个村的“参合率”要达到90%以上，“参合率”如果没有达到90%的话，村干部的奖金就没有了，而且还会扣工资，并将扣的工资发给那些完成任务的村干部，作为奖金，这就是镇的考核标准和激励方式。2005-2006年，“参合率”还未下达定性指标，从2007年开始，由市到镇再到村层层下达硬性指标，为完成任务，很多村里会补贴两三千元。之所以这样严格，是因为“参合率”作为镇政府领导干部的绩效考核的内容之一，直接关系到镇领导干部升迁大事，所以镇领导干部就将压力转移给村里。

　　2、对于农村老年人来说，医疗保险对他们显得尤为重要，并且相应的医疗服务也是他们迫切需要的。从目前的调查情况来看，主要存在以下几个问题。

　　(1)农村现在主要是老年人在家，“新医保”对老年人针对性不强。对于老年人来说，大都患有一些慢性病，如高血压、中风、风湿等等，这些病都是需要长期服药的。但目前的“新医保制度”是不住院的话就只能报门诊，一次只能报9元钱，我们所调研的村庄还规定一个月的报销额度不能超过20元。而老人的经济状况大都维持在“有钱吃饭，没钱看病”的状态，对于每月动则上百的医药费很难承担。因此大都是有钱的时候就去医院看看，没钱就硬拖。

　　(2)农村医疗的软硬件都有待提升。一是硬件方面，很多村医务室都非常简陋。并且在很多偏远山区，如恩施的很多村落，村民需要翻山越岭走上好几里路才能到达医疗点，这对于老人而言尤其是当大病突发的时候显得非常不利。二是软件方面，有些村医不仅业务水平差，医德更差。我们所调查的鄂中刘巷村的医生经常给病人输液时自己打牌去了，病人输完液找不着人了，并且，他还将群众的医保卡收放到自己家，不仅不让病人知道刷了多少钱，而且刷了多少次也无从知晓，更不用说执行开处方、签字、按指纹等规定了。

　　(3)老年人健康档案缺乏。当前的健康档案因为设计过于复杂，导致大多数档案工作都是流于形式，变成卫生室的“做作业”。但对于老人而言，这项需求其实很明显。因为农村老人几乎没有体检的意识，只是到自我感觉很糟糕的时候才去检查，但这时候大都为时已晚。而如果有健全的健康档案，并且定期组织老人去体检，不仅很多疾病可以及早发现、及早治疗，而且对于实在无能为力的病情，至少可以让其子女提前知情，以便留在家里照顾老人，而不至于到临终的时候才从外面匆匆忙忙赶回来见最后一面。

　　(四)“五保”与乡镇养老院的运作情况

　　机构养老在我国的具体形式为“五保”户供养制度，“五保”供养制度是我国计划经济时代所特有的一种社会保障制度，而自经济转型以来，“五保”的供养方式逐渐通过建立敬老院来实现对孤寡人员的集中供养。这一项制度在我国目前仍然发挥重要作用，但是随着人口老龄化形式的到来，也开始面临一些新问题。

　　一是护理人员责任心不强。养老院有些高龄失能老人需要有专人护理，但是这些护理人员很难尽心尽力的服侍他们。我们在恩施农村调查中遇到一位85岁的老婆婆，双目失明，又因中风双手颤抖厉害，根本握不紧筷子甚至勺子。但吃饭的时候护理人员不管不问，让老人用手抓，即便这样能准确送到嘴里的也不多。又因为老人饭食汤水比较多，老婆婆每次都会在衣服上掉很多饭食、汤水，护理人员不仅不跟老人勤换衣服甚至还打骂老人。每天都催促老人把饭赶紧吃完了，她自己收拾完便去外面打麻将。

　　二是养老院文化生活单一。每次走进养老院，就明显觉得这里的老人精神状态普遍不好。每个养老院都会有一定的土地由老人来耕种，并且象征性的付一点工资。有劳动能力的人每天干完养老院的活，还会去外面捡垃圾挣钱，剩下的人每天除了干活就是看电视，再没有其他的活动。其实大部分的电视内容他们都看不懂，也听不懂里面的普通话，看电视只是为了有点声音而已，并且经常在看的过程中就睡着了。

　　三是随着老龄化趋势的加剧，农村养老院普遍面临床位紧张。有些养老院建的像花园式的小别墅，但里面的床位不多，甚至都不到20个。这个数量跟一个镇的“五保”名额相比还是很成问题的，而且现在部分养老院开始接收非“五保”老人在此寄养。这对于无人照料的空巢老人而言，是一个不错的选择。但是，并不能以床位紧张为由就将本已入住的老人劝回家。如某镇养老院现有22个老人，但实际上该镇还有16个分散供养的老人以及22个原来在养老院后来被劝退回家的老人。也就是说，能入住的“五保”老人只能占到36.7%。

　　四是农村养老院创收性太强，服务质量差。“五保”老人本来是由国家来保障其吃、穿、住、医、葬，是一项福利政策。但各地养老院普遍有创收任务，从而影响“五保”老人供养。如忠堡镇的养老院里只有24个人，其中有4个还是八九十岁的高龄老人，但该院有15亩地，还喂了8头猪，在这里生活的老人每天都要干活，养老院一天付给他们5毛钱，年终结算。并且，谁要是想去外面找活，还得先交清这5毛钱。而有土地自然就产生劳动力的需要问题，由此，有些养老院就以床位紧张为由劝退那些无劳动能力的老人。

　　四、老年人口的分类保障与分类治理

　　农村老年人作为一个群体，作为一个养老服务的政策对象，一方面我们需要把握其一般特征、总体状况；另一方面，这个群体内部存在非常明显的分化，存在不同类型的老年人，各自存在不同类型的突出问题。因此分析老年人的不同类型，以及不同类型老年人所存在的问题，对于制定科学的养老服务政策具有启示意义。我们的分类标准包括：年龄、劳动能力与自理能力、养老意愿、婚姻状况以及家庭结构。

　　(一)对老年人进行分年龄保障

　　1、低龄老年人并不构成家庭的养老负担，低龄老年人一般能够自养，具有劳动能力的老人不成为养老的对象。在农村调查时，群众经常反映，儿子不会从60岁就开始养老，老人也不愿意儿子从60岁就开始养老，“农村现在60岁都不能算老人，60多岁的老年人一般都还要参加生产劳动”。从不同年龄老年人的经济来源、参与劳动生产情况、劳动能力等方面都可以反映：低龄老年人并不构成农村家庭的养老负担。

　　(1)通过不同年龄老年人的主要生活来源的分析显示：低龄老年人主要生活来源靠自己，而老人只有在70岁以上养老才主要依靠子女。统计显示(见图7)，60-69岁的老年人主要生活来源依靠自己劳动，而70岁以上的老年人生活来源依靠子女的比例逐渐增加。

　　(2)低龄老年人参与劳动生产的情况比较普遍。老年人自养时间在日益延长。随着农村老年人预期寿命的延长，特别是健康预期寿命的延长，老年人自养的时间也在延长。图8显示，60-65岁的老年人有70%左右仍然在干活；而在70岁我们可以看到有30%的老年人参加农业生产活动。由此可知：农村老年人的情况是，只要自己能劳动，用他们自己的话来讲就是只要还能动弹，就要参加农业劳动，很多老年人基本上是天天都参加劳动。

　　(3)低龄老年人的劳动能力、劳动参与能力、健康状况明显强于70岁以上的老人。图9显示：60-69岁的老年人仍然能干得动农活的比例在70%左右，而到了70-79岁能干的动农活的则迅速下降至20%，相反干不动农活的老年人比例在迅速上升；与劳动能力相类似的是老年人参与劳动的情况，60-69岁的老年人参与劳动的比重稍微超出70%，而70-79岁参加劳动的老年人所占比重则下降到40%左右，不参加劳动的老年人在这个年龄区间迅速上升。

　　2、只有丧失劳动能力、失去生活来源的老年人才开始成为养老负担。老人只有在自己丧失劳动能力的时候才开始成为儿子的负担，除了个别高龄长寿老人之外，儿子赡养老人时间比较短，有不少老人儿子还没有开始赡养就去世。

　　农村绝大部分60岁的农村老人还要劳动，一直劳动到丧失劳动能力，儿子才开始养老，这个年龄基本上都是70岁左右。另一方面，农村老人最需要养老政策扶持的时间应该是在丧失劳动年龄之后，这个年龄一般在70岁左右，对于那些长寿的老人来讲更是如此，长时间丧失劳动能力依靠子女赡养，往往面临比较大的养老道德风险。

　　这给我们的政策启示就是：我们的养老服务政策的设计(比如说新农保)能否针对不同年龄的老年人进行分类保障?比如说对于60-69岁的老人可以有一种政策待遇，比如说目前正在进行试点的县市是每个月55元，这些老人的待遇可以稳定不变；而对于70-79岁的老人可以有一个更高水平的保障，比如在现有的基础上每个月的发放金额可以进行适当的增加,因为农村老年人进入70岁有绝大部分已经丧失劳动能力和自养能力，疾病开始增加，对养老资源的需求快速增加，因此相对于60-69岁的老年人，这个年龄区间的老人更需要政策的优惠和支持；而对于80岁以上基本上已经是进入长寿区间的老人，基本上已经全部丧失了劳动能力，大部分老年人已经失去了生活的自理能力，甚至自己的子女都已经成为丧失劳动能力的老人，无力供养自己的父母，因而需要更高水平的养老服务保障。

　　换句话说，当前的养老工作和政策设计的重点应该是解决丧失劳动能力、丧失生活自理老人的养老问题，养老政策不能“一刀切”，而需要针对不同年龄的老年人进行分类治理，分类保障。这是因为，一方面以60岁这个年龄标准来认识农村的养老形势有失偏颇。在农村调研经常发现，很多60多岁的老年人和50岁的中年劳力没有明显差异，这部分老年人是养老服务政策需要考虑的对象，但不是重点对象；另一方面随着中国第一次生育高峰和第二次生育高峰的出生人口队列进入老年，农村老年人的数量迅速增加，在接下来的半个世纪之内，我国农村老年人的数量会持续在高位运行，如果纯粹按照60岁来设计养老政策，对所有60岁以上的老人采取“一刀切”的办法，养老服务政策“千篇一律”，财政可能难以负担。

　　(二)根据老人劳动能力、自理能力进行分类治理

　　劳动能力是指从事农业生产的能力，自理能力是老年人进行自我日常生活照料的能力。从事农业生产对劳力支出程度有着更高的要求，因此劳动能力是比自理能力更高水平的能力，有劳动能力一定具有自理能力，但反之不然。对于六十岁以上的老年人群体，我们按照上述两种能力是否存在，将老年人细分为三种类型，不同类型的老年人特点如下。

　　第一种，有劳动能力的老人。老人年龄一般在60至70岁之间，因为无法满足外部劳务市场要求，他们一般选择在村居住，生活来源主要依靠种田，有条件的还可通过到附近市镇打短工获取收入。这部分老人一般不靠子女养老，相反地，还要承担孙子女的抚养和照料任务，且承担部分或全部孙子女生活和上学费用。最后，因为老人有固定的收入尚能不靠子女，同时还为子女分担抚养后代的任务，这部分老人养老问题并不突出，在家庭中还有一定的地位。这部分老人的家庭矛盾主要集中在有两个或两个以上的多子家庭中，矛盾集中在老人对儿子付出不等引起儿子们不满上。

　　针对这部分老年人，可以采取的对策是完善现有的农村家庭承包经营制度，巩固农业基础设施比如水利、机耕道等，稳定这部分老年人的农业收入。由于这部分老年人仍然有劳动能力，生活依然能够自给，因此完善并改进现有的农业生产条件可以避免这部分老年人成为纯粹的被抚养者。根据我们在农村的大量调查，老人现在在家种田面临的困境主要有两个：一个是农资价格渐涨，给老人种田提出了挑战；另外一个突出问题是农田基本建设问题，表现为水利和机耕道，由于水利设施的落后、损坏，很多农田被迫抛荒，有些年份的投入付诸东流；由于老年人年事已高，已经难以负重，如果能够修建并完善机耕道，很多粮食作物可以通过机械来运输，从而减轻老年人的负担。

　　第二种，无劳动能力但有自理能力的老人。年龄集中在70到75岁之间，因为丧失劳动能力，老人生活来源主要依靠子女，多个儿子的则由老人兑钱兑粮。因为要依靠子女养老，这部分老人总体生活水平开始下降，低于当地平均生活标准。老人对子女的贡献率下降，在家庭中的地位下滑，养老纠纷开始增多，老年人自身无用感、边缘感增强。

　　一方面，由于这部分老年人已经丧失了劳动能力，丧失了生活自给能力，开始需要子女养老，主要的生活来源来自于子女，在“老年人总体状况”一节当中我们已经指出，当前子女养老的一个突出特征就是“老人有饭吃、无钱花”，老年经济贫困成为突出的问题。

　　针对养老的这种困境，目前正在全省部分县市进行试点的新农保政策可以有所作为。具体的操作方法就是：新农保可以稳定60-69岁左右具有劳动能力的老年人的给付水平，优先提高70多岁的老年人给付水平，因为目前新农保一个月55元钱，对于那些有经济收入来源的低龄老年人而言，其政策的边际效用要远远低于对70岁以上老年人的效用，因为60-69岁左右的老年人一般还存在劳动能力和收入来源，而70岁以上的老年人丧失了收入来源，一个月55元几乎就成为这部分老年人的主要现金流，不过仅仅55元又很明显不够用，因此可以优先提高70岁以上老年人的给付水平，相对于60-69岁的老年人而言，他们更需要养老政策的扶持和保障。

　　另一方面，由于这部分老年人不再参与劳动，剩下的时间就是闲暇。当前农村老年人的闲暇生活单一，精神文化缺乏。我们在“老年人协会的分报告”当中有专门的论述，可以通过推广老年人协会，丰富老年人的社会参与社区互动，完善他们的精神文化生活，通过老年人协会和老年人活动中心这种方式来应对老年生活孤单、乏味的境况。

　　第三种，既无劳动能力也无自理能力的老人。年龄一般在75岁以上，老人对子女的依赖程度达到最高。独子老人生活照料由一个儿子承担，多子老人由儿子平均分担。根据我们在农村的调研经验，我们发现这部分老年人的主要问题有两个，一是疾病的风险增大，对医疗的需求增加，目前需要完善正在农村实行的新农保制度。

　　另一方面，因为这部分老年人丧失生活自理能力，已经完全不能帮子女创造财富，不赡养、遗弃老人的事情时有发生。针对那些遗弃失能老人的问题，只能通过法律的途径来解决，老年服务的领导机构可以成立免费的老年人诉讼班子，对于老年人的养老投诉，给予快速处理，快审快决，同时还要进行跟踪服务，对于那些经过处理之后仍然不赡养、不照料的子女，政府或者养老领导机构可以强行把老人接到福利院去抚养，抚养费用一部分国家补贴，剩下的所有费用由具有赡养责任的子女平摊。

　　(三)根据不同区域老年人的养老意愿进行分类治理

　　养老意愿反映的是老年人对养老方式的偏好，主要有“依靠儿子养老、自己储蓄养老、买商业保险、买社会养老保险”等方式，不同的方式反映了老年人对各种养老方式的偏好。自90年代以来打工经济的兴起与农村社会变革，湖北省农村老年人的养老意愿发生了明显变动，而与此同时，省内鄂东(包括鄂州、黄冈、咸宁)、鄂中(主要是指江汉平原)，鄂西(恩施、十堰)等区域由于家庭性质、代际关系、村庄社会文化基础不同，老年人对家庭养老的期望值不同，对自己储蓄养老、社会养老保险的偏好存在差异，整齐划一的社会养老保障制度建设在全省推行遭遇不同的结构性阻力。下面我们分别从老年人养老意愿的历史变动与区域差异两个角度展开分析湖北农村老年人养老意愿，同时从时空两个角度把握老年人的养老偏好。

　　1、农村老年人养老意愿正在发生明显历史变动。通过历史比较分析我们发现，农村老年人的养老意愿发生了巨变，特别是低龄老年人对社会养老保险的需求日益增强，自己储蓄养老的愿望增强。表5显示，60-69岁的父母“把钱花在子女身上，老了靠子女”的比重要明显低于70岁以上的老年人，越来越多的父母选择自己储蓄养老或购买社会养老保险。

　　2、湖北老年人养老意愿存在区域差异性。我们的村庄经验调研与数据分析都显示，湖北省不同区域(具体而言是鄂东、鄂中江汉平原、鄂西)的老年人在养老意愿上存在明显差异，鄂东的老年人偏好家庭养老，老人对儿子养老依然抱有很高的期待，家庭养老依然具有现实基础，估计新农保在这些区域推行可能面临阻力；而鄂中、鄂西的老年人对家庭养老的预期已经明显降低，老年父母在晚年能否得到子女的善待面临风险，而对自己储蓄养老、社会养老保险的积极性日益增强，新农保在这些区域推行会比较顺利。

　　数据分析显示(图10)，“把钱花在子女身上，老了靠子女”依然是农村老年人养老意愿的突出特征，目前仍然有接近一半的老年人认为“把钱都花在子女身上，老了依靠子女养老”是最好的养老方式，也就是说根据老年人的人生经验，依然有一半的老人认为通过代际关系来养老是比较可靠的选择。

　　而有接近一半的老年人选择了子女养老之外的其他方式：自己储蓄养老、买商业养老保险、买社会养老保险，其中自己储蓄养老所占比例高达30%，另外11%的老人选择社会养老保险，选择商业养老保险的老人比较少。

　　老年人的养老意愿为什么会存在上述差异呢?通过我们在7县市的农村调查，发现老年人的养老意愿的差异主要与两方面的因素有关，一是区域性的家庭养老与代际关系的差异，二是社会养老保险的供给，或者说社会养老保险的可获取性。这两个因素导致了老年人对家庭养老和对社会养老保险的偏好上存在差异。

　　鄂东农村的老年人养老主要依靠子女，对儿子养老抱有很高的期待，自己储蓄养老的情况很不普遍。表6显示，在鄂东的鄂州、黄梅两市，老年人“把钱都花在子女身上，老了靠子女”的比例分别高达79.7%和78.9%，都接近80%，可以看出鄂东农村老年人依然主要依靠子女养老，在自己有经济获取能力的时候，全力以赴、义无反顾地支持子女成家立业，减轻子女负担，将自己的所有资源投放在儿子的身上，同时对老来儿子的养老抱有很高的期待。

　　以黄梅、鄂州为代表的鄂东农村老年人的养老主要依靠子女，自己储蓄养老、为自己留“私房钱”的情况比较少，老年人和已婚后的儿子依然是一个强有力的“共财”的单位，我们在这些地区调查，村民也反映，“父亲的钱等于儿子的钱，儿子的钱约等于父亲的钱”。

　　鄂中江汉平原上的钟祥、沙洋的老年人已经降低了对“老了靠子女”养老的预期，而老年人对自己储蓄养老、买社会养老保险则积极性很高。比如钟祥、沙洋的老年人认为“老了靠子女”养老的比例分别只有34.1%、55.7%，要明显低于鄂东农村；而钟祥和沙洋的老人年自己储蓄养老的比重分别为35%和42%，要远远高于鄂东黄梅和鄂州的5.1%和18.8%。

　　新农保的推行催生了钟祥等农村老年人对购买社会养老保险的热潮。最近两年钟祥已经开始推行新农保制度，农户参保的积极性很高，通过购买社会养老保险养老已经在当地成为一种风潮，也成为居民的一种新的、比较可靠的选择；而沙洋的老年人尽管对子女养老的预期在降低，但是因为沙洋目前还没有实行新农保，作为一种养老制度选择，在沙洋依然还缺少可获得性，老年人养老还没有购买社会保险的意识。

　　而我们在鄂州调查，鄂州农村已经在试点推行新农保，那么为什么鄂州老人选择社会保险的比例却只有3.4%呢?上文的分析以及我们的经验调查都发现：鄂州老年人养老主要还是靠儿子，父母在晚年普遍能得到子女的善待，而老人则普遍认为“新农保一个月才只有55块钱，这很明显是无法养老的”。鄂东农村，老年人对家庭养老依然具有较强的期待，家庭养老也还有其现实基础，尽管在鄂州已经开始推行新农保，但是我们看到，老年人对新农保的态度还比较冷淡，并没有将“购买社会养老保险”作为一种重要的养老选择。

　　综上，鄂东农村老年人对家庭养老依然抱有期待，而鄂中、鄂西老年人则更加偏好自己储蓄养老或选择购买社会养老保险。我们发现湖北省不同区域家庭养老现状的区域差异，湖北省不同区域农村的家庭性质、代际关系与家庭养老的保障水平导致了老年人在依靠子女养老问题上的差异。

　　小结。湖北省不同区域(具体而言是鄂东、鄂中江汉平原、鄂西)的老年人在养老意愿上存在明显差异，鄂东的老年人偏好家庭养老，老人对儿子养老依然抱有很高的期待，家庭养老依然具有现实基础，估计新农保在这些区域推行可能面临阻力；而鄂中、鄂西的老年人对家庭养老的预期已经明显降低、孝道衰落严重老年人即便年老体衰，也要自食其力，很难从子代家庭获得经济供养，老年父母在晚年能否得到子女的善待面临风险，而对自己储蓄养老、社会养老保险的积极性日益增强，新农保在这些区域推行会比较顺利。

　　由于湖北省是一个具有过渡性的中部省份，家庭养老功能与群众对社会化养老服务的需求差异在省份内部就可以看出区域差异。而中国作为一个幅员辽阔的国家，根据我们在不同省份的大量农村调研，我们发现这种差异更为明显，从而可能会导致统一的养老保障制度在不同区域遭遇不同阻力。

　　我们认为，在农村社会养老保障制度建立的过程中，我们要充分认识到在人口老龄化这一宏观背景下，各农村区域的家庭养老功能的弱化尚存有显著的区域差异性。这些区域需求差异的被忽略，甚至成为在此种自上而下的制度建设和推行过程中，具负面作用的阻力。因此产生这种区域差异的原因，是我们推行农村社会养老保障制度必须充分关照和了解的农村社会的现实基础。更具体地，结合不同农村区域，老年人获得经济供养的来源、途径、水平、老年人意愿等差异背后的村庄结构性原因，我们将当前农村社会对社会化养老制度建设需要重点考虑到农村区域差异性的现实，及制度实行可能面临的结构性阻力，概括如下：

　　一是区域差异下的农民经济承受能力的不同，带来的农村养老保障方式选择的客观差异。从区域经济的发展水平来看，经济发达的东部农村更具有大面积推行社会化养老保障甚至是商业养老保险的经济基础。以农民个人自筹为主的农村社会养老保险制度，以及农村集体养老制度，都具有更多的现实可行性。而在经济欠发达的中西部农村，比较于家庭养老的无需投入(主要指显性的经济投入)，人们对社会化养老保障制度的经济承受能力就比较有限。也正是在这些经济收入有限的农村地区，孤寡老人对村集体养老有着更强烈的需求，但税费改革的实行对这些地区本就基础薄弱的集体养老制度也造成了一定程度的冲击。集体养老的物质基础是农村集体经济。农村税费改革减轻了农民的整体负担，但也削弱了县乡两级的财政实力。村级集体经济趋于瓦解，中央财政转移支付又相当有限，致使原来由乡镇统筹和村级集体经济负担的部分五保户和其他一些农村贫困对象失去了救济保障。在欠发达地区的农村，情况更为严重。一些符合五保政策的对象，因为财政下拨资金有限而被挡在五保门外，未能实现应保尽保。各地集体经济发展的不均衡，直接影响到集体养老的普及和规模化发展。从目前的情况看，由于农村集体经济的迅速变化，集体养老只能作为农民养老的重要补充形式。

　　二是不同区域村庄文化背景下，农民养老预期和意愿的不同，由此带来的各种养老制度与乡村社会亲和度的差异。中部农村比如湖北农村，虽然经济发展水平不及沿海经济发达农村，但是因为现实养老状况的极度不尽人意，农民购买养老保险的意愿在逐步增强。中部农村的典型如东北农村，川西平原等，一方面是子代普遍不愿承担养老之责，或者只是承担非常有限的养老责任，另一方面则是人们对代际关系的期待淡薄，对养儿防老的期待下降，家庭养老功能不再显著的同时，人们自我储蓄养老和购买养老保险的意愿更强，这为社会化养老的顺利推行提供了现实的文化基础。只是比较于沿海发达农村人们较高的收入水平，及其相应而来的较强的参保能力，中部农村的老年人参保面临更多的经济压力，却又同样具有较强的自我储蓄养老意识，因此农村养老保障制度在这一农村区域的推行更应降低经济准入的门槛。在南方农村和华北农村，孝道文化和传统的养老观念仍然根深蒂固。人们认为家庭对老人的赡养是天经地义、约定俗成的事，老人对家庭的依赖更是顺理成章，进养老院养老是老人无后、儿孙不孝的表现。在乡村里,“五保户”和“孤老”、“绝户”等一样是一种“恶毒”的语言,因此,现在这里的老年人都不愿以“五保户”的身份进入敬老院养老。老年人也不愿在尚能劳动之时只顾自己积蓄，而不顾及子女的生活，他们的自我储蓄养老意识还非常淡薄。针对这些农村区域人们对家庭养老的强烈依赖，在这些农村区域，强制推行社会养老保障制度一定会收效甚微。国家更应在加强家庭养老的正面舆论宣传，尤其是加强对孝道文化宣传的同时，对这些地区的社会养老保障制度的推行采取更加谨慎和缓慢的步调，尤其应该采取自愿参保的原则。

　　三是不同区域农村内部的结构性差异，带来政策执行难度的差异。南方农村因为较强的小传统，比如上面提及的浓烈的孝道文化等，使得外来的自上而下的政策往往较难以深入和执行。中部农村以荆湖平原和东北农村为典型的移民村庄，地方传统力量和地方性规范均较脆弱，国家力量往往能长驱直入，“一竿子插到底”。各种国家政策尤其是从理性经济角度考虑有益于个体的农村养老保障政策，只要切合当地经济发展水平的实际，是较容易得到顺利执行的。当然，较于南方农村，北方农村一直是中国的政治重心，较容易受到国家意识形态的影响，注意政策执行之前的舆论宣传和引导，充分利用广播、报纸、电视等媒体，可以使得农村社会养老保障制度在该农村区域的建设，取得低投入、高产出的实效。

　　(四)根据婚姻状况的分类，倡导老年婚姻

　　随着老年人年龄的增加，越来越多的老人会面临丧偶、失去老伴的挑战。老伴是老年人生活照料和精神慰藉的来源，在老年人的晚年生活中发挥着重要作用。统计显示(图5)，接近40%的老人在遇到生活中的问题和困难时是找自己的老伴商量，有52%的老人在生病时主要是依靠老伴来照料，老伴在老年人生活照料的过程中所发挥的作用接近于儿子(甚至在某些方面要超过儿子)，明显超过女儿，远远超过儿媳。因此老伴在老年人的晚年生活中发挥至关重要的作用。

　　然而现实困境是，随着老年人年龄增大，不少老年人逐渐丧偶。年龄越大，老年人丧偶的比例越高。我们根据2000年全国人口普查的数据计算了60岁以上老年人的婚姻状况，发现60岁以上的老年人丧偶的比例高达36.1%，随着老年人预期寿命的延长，这个比例会进一步增加。而且老年人的年龄越大，丧偶的比例越高：60岁有13.3%的老年人丧偶，65岁则有30.5%的老年人丧偶，70岁则上升到34.4%，到了75岁则上升到54.6%，80岁老年人丧偶比例接近75%。

　　调查时不少老人向调查员反映，“现在最遭罪，特别是在冬天，一个人睡的时候浑身都是冷冰冰的，那些丧偶老人就更加难熬。”因为老年人身上的热量、经脉传递热量的能力已经大为减弱，老年人本身的热量就非常低。如果要是有老伴一起，晚年生活要明显好过一些。

　　现在农村很多子女，对于老年父母再婚很反感、很不支持，反对老年父母再婚，甚至以不承认父子关系相要挟，拒绝养老。尽管现在的法律也是支持老人再婚，法律对财产的划分也适合老年人的再婚。但是在农村，人们的思想观念还跟不上来，特别是老年父母再婚触及子代的利益。子代反对父母再婚主要有以下几方面的原因。

　　一是增加了一个老人就增加自己的负担。有些丧偶老人还有劳动能力，还有一定的收入，如果再婚的话，就需要把自己的收入和积累用在老伴身上，子女得不到父母的收入，所以就反对父母再婚，“父母不该花钱养人家十几年”。

　　二是有些子女死爱面子，认为父母再婚有损自己的面子，有损自己的形象。有很多子女认为老人重婚就是因为性爱，所以极力阻止老人再婚。我们在农村调查时发现，有好些丧偶老人谈得好好的，但是不能结合，就是因为子女怕丑，反对父母和他人重新结合。

　　三是老人在婚以后，需要耗散精力来照顾老伴，而给子女干家务、带孩子的时间减少，有些子女唯利是图，反对父母再婚。

　　四是家庭文化的区域差异，在鄂东等地区人们丧偶之后，十分不愿意再婚，特别是反对老年人再婚。湖北省幅员辽阔，鄂东、鄂中江汉平原、鄂西的社会文化传统存在明显差异，就老年人再婚这个问题而言，鄂东、鄂中、鄂西的家庭文化存在明显差异：鄂东的传统家文化仍然比较强势，家的意义仍然是传宗接代，父代存在的意义就是为了子代的延续，家是人们获取生活意义的基本场所，离开了家，就着丧失了家庭对生活所能承载的意义，所以那些有儿有女的丧偶老人，即便是自己守寡几十年，也往往不愿意再婚，因为他们不想因为再婚而让自己离开原有的家庭，同时子女也难以接受父母的再婚。

　　(五)根据家庭结构的分类：关注留守老人

　　身处社会大变革中的老年人是农村的弱势群体，而留守老人则是农村弱势群体中的弱势群体，对这一群体的关注是政府主管部门、社会各界、学界的职责与道义所在，对他们的研究及提出有效对策也是应对人口老龄化战略重要组成部分。留守老人的形成是农村人口流动和家庭结构变动的结果，我们需要根据留守老人家庭结构的特点，分析留守老人的基本情况及其存在的问题。

　　随着农村青壮年的大量流出，农村留守老人构成农村常住人口的主体。以老营村为例，老营村总共有60岁以上老人88人，占总人口的12.5%。而88位老人当中，其中有60个老人的子女、媳妇常年不在家里。当地老年人在经济上多数依靠自家的一亩三分地过着自养的生活，经济收入水平较低、仅够维基本温饱水平；在生活上多数老人与儿子分居，独居在老房子里。这种生产生活使得老年人的晚年生活产生了几个突出问题。

　　1、经济来源有限，抗风险能力薄弱。老年人的经济来源主要是农业生产的收入和子女资助。据我们调查，当地子女一年给予老人的资助绝大多数不超过500元，而且给钱的子女占据极小比例，老年人基本依靠自己种着一亩多地，维持着自给自足的状态。驻点村地处丘陵地带，人均耕地面积只有7分，且地块细碎不规则，根本无法进行机械化操作。另外由于一些地方水利基础设施较差，只能是靠天收。因此，当地的老人大多都只种植一到三亩的土地，其中水稻种植一季、花生种植少许。扣除农业生产中的种子、化肥等成本，一亩地收入大约只有400元。事实上，每年生产的粮食留给自己口粮后，能够买卖的几近少数。而种植的花生基本上是用来加工油料，自己食用。正是如此，当地老年人的家庭年收入大约只有1000元左右。

　　老年人经济收入水平较低，但是年老疾病却是许多老人面临的主要风险。据我们调查统计，当地老人患有高血压、脑血栓等心脑血管疾病逐步上升，过去十年内老年人因为疾病死亡占据死亡总数的50%以上。农村新型医疗保险在较大程度上解决了农民大病致贫的问题，但是由于报销比例和报销范围尚还有限，基本上只对住院治疗进行报销。而对于一些常见疾病的门诊和慢性疾病，当地老人对我们说，“我们的药都只能是走私的。”“走私”，即只能自己全部掏腰包进行门诊看病或者在药店购买药品，形象的说明了他们面临的医疗难的困境。在医疗难的情况下，老年人由于自己收入水平十分有限，依靠自身根本无法应对疾病。这样老年人生病只能依靠子女的资助，然老人为了不增加子女的负担，往往隐瞒病情、拖延病情，再者大病和久病也是子女所难以承担的，再加上一些老人也很难甚至不敢开口向子女要钱。无疑，当前老年人还缺乏稳定的经济收入保障，抗风险能力十分薄弱。

　　2、家庭照料不足，代际关系失衡，老年人非正常死亡凸显。子女外出务工，使得老年人普遍处于家庭照料不足的困境，而代际之间出现权利和义务关系的失衡，更加剧了老年人的艰难处境。“养儿是霸王，养媳是娘娘，养孙是蚂蟥”，当地的这句俗语生动的展现了老年人与子代之间的关系。在调查中，我们发现当地老人对子女承担着盖房娶妻、甚至抚养孙子等诸多义务，而一些失去劳动力的老人需要依靠子女照顾时，儿子媳妇则常常相互推脱。因此，我们可以看到由于子女不愿意赡养，80多岁的老奶奶还在犁地种田的场景；还可以看到70多岁老人在寒风中哆嗦了两个多小时，子女推脱不肯让其进门的状况。对几个村的纠纷进行统计发现，代际关系矛盾占据村庄纠纷总数的60%，子女不孝案例多有发现。

　　家庭照料不足，代际关系失衡，造成了较为严重的后果。一方面，一些老人可能因为独居、无人看顾而出现意外，产生重大后果和生命危险。过去两年该村接连两年发生老人房屋起火事件，两个老人活活烧死。另一方面，由于老人无人供养、患病无人照顾、代际冲突等原因使得老年人非正常死亡凸显。据我们统计，老营村在过去10年内，60岁以上老人死亡总数有35人，而非正常死亡人数有8人，高达22.85%的比例。死亡原因主要是代际冲突、无人照顾、病患痛苦等。

　　3、老年人精神文化生活匮乏、心灵较为孤独。老年人种田数量有限，农忙的时间加起来也就两三个月。这样，老年人就有了大量的空余时间。调查发现，当地的老年人主要的休闲方式就是看电视，还有部分老人就聚在一起打麻将。“没事做的时候，感觉心里发慌，老是看电视没意思，但又不能老是打麻将，一个是一天也得几十元输赢，要是儿子媳妇知道还有闲钱打麻将，肯定以后就不管你吃喝了。而且打麻将老是坐着，身体也受不住，再者也容易闹纠纷，引起不愉快。”总之，老年人普遍面临“看电视没意思，打麻将玩不起，聊天没处去”的现状，闲暇生活较为单调，而随着传统的串门聊天的逐步减少，老年人的社会交往的广度在大量缩减。

　　当父母为子女成家立业操心做全心的付出时，他们不可能为自己的养老积累资源，到老年的时候，就靠子女养老。但是现在年轻人都到外出务工，儿子儿媳不在家，老人要在家帮忙带小孩，帮忙种田，很多老人肩不能挑，手不能扛，只能自己慢慢去做，有好多老年人还是蛮可怜的。父母在家留守，这样就出现了留守老人的生存困境，主要表现在以下几个方面。

　　4、留守老人在家开支比较紧张。父母对儿子成家立业曾经是全身心的投入，但是儿子对父母却是精打细算。父母在家生活，带孙子都需要花钱，儿子儿媳给老人的部分零花钱都是精打细算的一部分，有些年轻人觉得父母还可以劳动，就不给或者少给一部分。很多留守老人反映，现在生活中最大的问题就是在家开支比较紧张。有的儿子常年在外打工，不给家里寄钱。老人在家里生产投资，日常生活开支没钱，儿子给钱给得很少，有些干脆不给，或给得很不够。我们调查的一个自然湾，其中有老人13个，儿子给钱给得够的仅2个，其他的家庭给得都很不充足。

　　儿子不给钱，老人在家靠农业收入是很难维持的。种粮只能维持生活，还有点其它的农副产品可以有点微博的收入。老人在家一般要帮儿子照看孙子，小孩现在花钱厉害，生病、上学、穿、吃都要花钱，光靠板栗和种粮食的收入根本维持不到。以一个普通的两人空巢老家庭为例，现在两个老人在家，种粮和副业收入顶多2000元左右，除去生产投资、赶人情、农资、生病花钱等，老人在家种田，有些不能干的农活(比如说插秧)还要请人得付工资。这样下来2000元根本不够，在不正常的年份收入还要少些。这样当子女在外打工不寄钱，或者寄的钱不够用时，老年人在家面临很大的开支压力。

　　5、带孙子时间长、压力大、责任重。因为现在年轻人都在外打工，小孩没办法进入城市上学，只好留在家里带。老人带小孩原本是老人希望抱孙子的一种愿望，因为到老来，孙子在身边，心里有安慰，孙子可以抚慰老人孤独的心灵，绕膝承欢，给老年人带来一种天伦之乐。但是由于带孙子的时间漫长，给老年人就带来了非常大的生活压力。现在农村老人一般是从孙子几个月到初中毕业，最低要到初中毕业。小孩有些在8、9个月之后就留给老人，大一点的2岁左右，小孩上幼儿园老人得每天去接送，上了小学之后，天天得给小孩做饭，上了初中，周末回家、寒暑假天天还是在家里，老人也得照顾孙子。整个幼儿园和小学阶段不用说，初中每个星期、寒暑假都要老人照顾。老人照顾小孩，特别是小学阶段老人压力大。现在的小孩子比较调皮，农村小孩喜欢玩水，出了问题就不好向儿子儿媳交差，责任负担不起，儿子儿媳回来，老人还会挨骂。所以老人一到星期六、星期天，要时时刻刻注意，因为老人不能时时刻刻把小孩锁在家里，否则他又跑出去了。

　　现在老人晚年孤单已经成为农村的一种弊病。现在农村老年人真是孤单，年轻人出去打工，孩子出去读书，留下老人在家留守、空巢。老人在家除了种田，没有别的事情，田地现在农村都是一家一户的，在生产上是老年人一个人孤零零地在田间劳作，干活是越干越累；在生活上老人和儿子儿媳分家，有老伴的还可以在一起相互照应，没有老伴的则茕茕孑立，形单影只。有些老年人在家没法呆着就外出打麻将，60多岁的老人如果打麻将长时间不动也容易将本已脆弱的身体弄出问题出来。

　　6、看病不方便，农村医疗条件跟不上，新农村合作医疗制度有待进一步完善。我们调查的村落，2000多人的四个村落才一个卫生所，而且医疗设备陈旧，人手明显不够。群众反映看病太贵，买药太难。群众反映参加新农村合作医疗之后看病的增多了，但是依然还存在比较多的问题，主要问题是现在农民到县里去报只能报45%，而公务员却可以报80%，群众反映这是明显的社会不公，越穷的群体报得越少，而且病越大报得越少。

　　7、农业劳动力老龄化，部分家庭有田不能耕，有地不能种，种田劳动力缺乏。年轻人在外打工，和子女路隔千里，老人生产上要自立，在屋里生活要自理。柴米油盐都得自己弄，种菜、检柴、种田地，都得自己做自己吃，不可能样样都花钱买。儿子不在家，增加了老年人晚年劳作的压力。有些老年人已经不能劳动，但是青年人到外务工，自己有地不能种，只能靠请人耕种，一般工钱太高，特别是现在请人越来越难，有些田请人不划算就干脆被抛荒，这主要是农村劳动力缺乏所导致的。

　　8、打工经济下亲子长期分离，代际之间亲情感不强。打工经济所导致的代际亲情感弱化是农民群众反映的比较明显的问题。这种亲情感既体现在青少年与其父母之间，也体现在已婚儿子儿媳与老年父母之间。

　　青少年与其父母缺乏亲情感是必然的，前面谈到，很多年轻人在小孩出生不到一岁就把小孩交给爷爷奶奶或者是外公外婆抚养，这一带就是十几年，年轻人除了一年回家的时间很少，小孩主要在爷爷奶奶身边长大，和父母的日常接触少，没法培养代际之间的亲情感。

　　已婚儿子儿媳与父母之间的亲情感退化。儿子儿媳在外出打工之前或许在父母或公婆的家庭里生活，有长期的互动就容易培养代际之间深厚的感情，但是这种已经培养的代际亲情因为年轻人常年在外也会慢慢消减。特别是现在的很多媳妇刚嫁到男方就和公婆分家，分家不久又外出打工，这样就十分不利于培养媳妇与男方家的亲情感。现在因为年轻子女常年在外打工，回来时父母现在都只能把他们当客人待。

　　五、对策建议

　　(一)稳定当前农村家庭联产承包责任制度，为农村老年人提供基本养老保障，反对激进的城市化与农业资本化，以及其它形式的“圈地运动”、“灭村运动”。

　　我国有相当部分低龄老年人具有劳动能力，具有生活自给能力，他们的收入来源于土地。如果强行让他们与土地分离的话，那么他们则丧失通过自己的劳动来养活自己的空间，而成为纯粹的被抚养者，因此激进的大规模土地流转与“整村推进”将会加重我国的老龄化负担。

　　1、土地收入依然是绝大部分低龄老年人的生活来源。我们的数据显示，60岁以上的老年人当中，依然有55%的老年人主要生活来源是依靠自己劳动，而有58.6%的老年人仍然在种田，这些种田的老年人基本上能实现自养，而不构成对子女的经济负担，相反还可以为子女的家庭继续创造财富。由于这部分老年劳动力已经不能在城市劳动力市场上继续发挥作用，所以他们退到农业生产领域继续创造价值，一方面养活了自己，不构成对家庭与国家的负担，另一方面继续创造财富。因此对于这部分老年人而言，农业生产与土地具有关键意义，离开了土地，离开了农业生产，他们将失去发挥作用的空间，进而成为纯粹的被抚养者。

　　2、很多地方在征地过程中让老年人失地，失地后老年人生活质量下降、心理焦虑感倍增。土地征收后，对老年人的影响不仅在于经济状况的下降，也有心理层面的重要影响，失去土地后，许多老年人无法找到自己的位置，生活也变得不安、不确定和没有预期。他们心中充满了焦虑和不安，整个村庄的老年人要么牢骚满腹、整日抱怨、担心忧虑，要么将自己沉醉在玩牌的娱乐中。

　　土地征收在很短的时间内迅速结束，甚至没有留给村民思考和考虑的时间。失去土地后，仿佛茫然找不到自己的位置，如果土地算是农民的保障和固定收入的话，那么失去土地就是失去了固定收入和保障；是农民，没有地种，是工人，又没有工作，他们不知道社会对自己的保障在哪里。住在农村，但是衣食住行全都靠买，没有退路，不能打工就养不活家庭。“农民有田，心中不慌”，土地失去以后，村民普遍感到焦虑和担忧，对于老年人而言，有地的时候有自己的收入，自己还可以为家庭做贡献，生存不构成问题，失去土地，老年人就担忧自己的儿子是否会养老，以后的生活出路在哪里，之前村民认为住福利院是无儿无女的老人住的，现在甚至有的老人产生愿意住福利院的想法。

　　在老人的世界里，对子孙的期待和担忧总是他们精神世界的重要组成部分，不仅自己的生活要过得去，而且子子孙孙的生存都能有足够的保障，但是土地失去让他们的期待和预期大大缩减，他们已经无法面对子孙失地的去向，他们觉得有土地，即使子孙没有技术、身体不好、智力不行，也是可以生存的，因为土地就是他们的泥饭碗，但是现在，所有的保障都没有了。子孙只能靠自己的努力和运气，他们本来可以荫及的后代也无法荫及了。

　　他们还担忧生活没有了退路，以前土地就是他们生活的退路，是他们生存的底线。土地对于农民的重要意义，不在于它的文化意义上的保障，更在于让农民可以独立自主的面对市场的风险，包括货币化的风险、物价上涨的风险等等。

　　3、2008年经济危机之后，加快城镇化和农业产业化成为国家拉动内需的重要举措。这样两项政策安排提高了农地经营效率和缓解了传统产业产能过剩的压力，但这些腾出来的发展空间并不是没有成本的，除了整治国土需要的看得见的项目费用之外，这样一种制度安排打破了农村原有的农业生产形态，特别是加剧了农村的老龄负担。

　　我们知道，农村青壮年人口大规模流入城市之后，农村主要是老年劳动力在务农。老年人在自己能动弹的时候维持自己的生活基本上是没问题的，这时候他们并不是被供养的群体，而是能自食其力。从这个意义上讲，根据发达国家的人口抚养比来分析中国的老龄负担是不科学的，因为老年抚养比是根据青年人口和老年人口的比例来计算，老龄化比例的计算公式背后一个潜在的假设就是65岁以上的老年人口都不劳动了，都是被供养的对象。

　　不过在土地平整、土地大规模流转、整村推进等举措推行之后，老年人和农田以及菜地等农业生产资料就分离了，这时候他们被安置在城镇，成为被供养的对象；以前老年人的劳动所赚取的收入构成农户家庭收入的一部分，而整村推进之后，老年人就不再创造收入，他们也就不再能自食其力，而是需要农村家庭拿钱来抚养的巨大规模的群体。这将会极大地提高中国农村老龄化的赡养成本。

　　(二)根据劳动能力与自理能力对老年人进行分类、分类保障。根据上文分析的对农村老年人的分类，我们总结建议如表4。

　　(二)不同区域老年人对家庭养老保障的依赖与期待存在差异，对社会化的养老保障需求存在差异，整齐划一的社会养老保障制度推行在不同农村地区可能面临的不同阻力。具体而言，鄂中江汉平原家庭养老已经非常脆弱，对社会化的养老保障制度(比如新农保)比较积极，新农保或者商业保险在这些地区推行会比较顺利；而鄂东地区家庭养老依然具有厚实的家庭基础，农民对儿子养老依然抱有很高的期待，家庭养老依然是他们的首要选择，对社会化的养老保障制度反映会比较冷淡。

　　(四)进一步完善新农保、低保、长寿金等老年优惠政策的执行。目前政府针对老年人有很多优惠政策，比如说针对90岁以上的高龄老人有长寿金，针对60岁以上的老人有新农保，而针对家庭贫困的老年人家庭则有低保。我们在农村调查时经常发现的一个情况就是，这些优惠政策不能真正惠及相当一部分老年人，其中优惠资金被子女挪用现象时有发生。对此问题我们提出以下对策建议。

　　一是对于那些能行走、具有自理能力的老年人，对老年人的照顾资金必须由政府相关工作人亲自递交给老年人。二是对于那些不能行走的老年人，直接把钱给老人没什么用，由于老人自己不能使用，资金往往被子女给截留，干脆不用到老人身上。对策建议就是，要资金的发放机构协助村级领导机构管理养老金或长寿金，将自主资金买成老人需要的物品，发给老人享受。老人老了以后，就想吃点东西，比如水果、点心之类，也没有什么新的追求，能吃到一些想吃的东西，心里就没有什么烦恼；如果能将对老年人的政策优惠资金真正用到老人身上，老人基本上每天都可以吃到东西，这对于提高老年人的福利是至关重要的。

　　(五)成立老年合作基金会，解决失能退休老人的资金使用困难。我们在农村调研，不少退休失能老人向我们反映退休老人的悲哀。农村有不少老人是退休工人、退休教师，退休之后一般有一定的退休工资，这个比例大致在9%左右。按道理说这部分老年人的生活应该是最不成问题的，但是实际上我们发现农村也有些退休老年人比较遭罪。最典型的就是退休老人失去生活自理能力之后，甚至是老人没有失去自理能力，老人的退休金就被儿子媳妇给“控制了”，有些媳妇掌握了老人的退休账本和密码，退休金就这样被儿子媳妇给截留，退休老人最后还是两手空空，向儿子媳妇要他们又不给，这样的情况在农村不在少数。

　　对此的政策建议就是可以成立老年合作基金会，必须是由正规的机构来运作，在运作的过程中要想办法，运用年轻的老人来运作，对老年人的退休资金进行管理，由那些具有自理能力的老年人帮助照料那些失能的老人，由于有资金保障，退休老人有资金来源，这种老年合作基金会的运作应该比较顺利。

　　(六)、完善社会保障和养老服务体系，切实应对人口老龄化，制定实施应对人口老龄化战略和政策体系。现在年轻人外出打工，部分老人不能动没人照料，群众呼吁国家加大投资搞养老院。现在年轻人在外打工，老人能动的时候需要种田、自己养老。但是老人不能动的时候，年轻人在外打工，不愿意花费过长的时间回来养老，老人在这样的情况下是越活越苦，特别是现在儿子少。在这种情况下，家庭养老其实已经很脆弱，难以支撑即便是作为“低标准、低水平的养老”，很多老人在这样的背景下把希望寄托在国家，希望国家加大投入搞养老院，不少群众也希望以后交点钱，在养老院住着。

　　不过根据我们的调查，目前农村养老机构运转艰难。农村的养老机构如福利院、养老院很不健全，没有劳动能力的人不让到养老院；农村养老院因为工资低，没有人愿意干；投入低，设施很不健全，政府对养老院的投入很不够。

　　(七)倡导与宣传丧偶老人再婚，并从政策与法律上为老年人再婚提供制度保障。“少来夫妻老来伴”，要大力鼓励丧偶老人再找伴侣，鼓励丧偶老年人再婚，鼓励丧偶老年人之间重新组合。老年人通过再婚重新组合，是一种临时的组合，不需要老年人拿什么结婚证，也不需要结婚典礼；同时由政府颁布相应的政策或法律规定：对于丧偶老人再婚的，在丧偶老人丧失生活自理能力和丧失生活来源之后，双方的子女要尽义务养活各自的老人。针对前文分析的现实中的一些弊病，要通过政策或法律的规定来保证再婚老人的养老权益。

　　(八)加强农村社区养老社会化服务，实现家庭养老和社会养老的最佳结合。变家庭代际交换为社会代际交换, 突破家庭养老界限。人到老年后，地缘观念更加浓厚，左邻右舍的情感维系更为重要，老年人一般都十分乐意生活在熟悉的环境中，因此，加快社区经济发展及加快社区养老社会化服务，是实现家庭养老与社会养老的最佳结合。社区养老服务具有就近就便的优点,可以与街坊邻里互敬互助。这种相互结合的养老制度符合我国实际。以后应进一步完善社区老人服务设施,如在社区建设失能、空巢老人情况信息卡，根据条件安装呼叫系统，逐步建立社区养老服务物业管理队伍、志愿者服务队伍以及低龄健康老人为高龄或患病老人服务的互助队伍，加强社区服务网络建设， 建立健全有关规章制度，尽快形成适合城乡不同特点、设施配套、功能完善、管理规范的社区养老服务体系，使老年人的需求基本得到满足。

　　(九)加大农村转移支付的力度，同时加强农村社会福利和保障事业的发展。政府应采取切实可行的政策措施，推进社会化的养老福利事业不断发展，完善和健全各种形式的敬老院和老年公寓等。同时,还要完善社会保障制度及体系建设，做到老有所养、老有所管。失能老人与空巢老人的问题, 是21 世纪面临的主要问题之一，所以，应将失能老人与空巢老人纳入主流视野，从社会可持续发展与良性运行的角度认识它，拿出解决问题的良策。

　　正如民政部社会福利和慈善事业促进司司长王振耀在谈到针对失能老人政策时指出，目前我国还没有形成于经济水平和老龄化形势相适应的养老护理行业，长期照料机构和专业护理人员严重缺乏。为了让这些失能老人得到最基本的照料，王振耀认为，第一，应尽快在全国普及80岁以上无养老金的老人按月发放高龄津贴；第二，全面推广养老护理津贴制度，对失能老人护理发放津贴，解决失能老人的护理问题，并着手推动养老员队伍建设，努力建设一支专业性比较强、又有适度待遇的庞大的护理员队伍。

　　(十)建立老年人协会是解决农村老年问题特别是留守老人问题的突破口

　　1、“低成本、高福利”。 老年人协会具有显著的社会效果。农村老年人面临的问题主要有农业生产、社会保障、家庭照料和社区文化等四个方面。我们可以通过加大对农村和农业基础设施的建设来减轻老年人的体力劳动，增加老年人的收入；加大国家财政投入，使得新型农村社会养老保险由点带面逐步推开，增强老年人的社会保障；加强基层组织建设并发挥在家庭矛盾纠纷中改善老年人地位中的作用，重建农村孝道文化。然而，各项措施的实施却是一个长期的过程，

　　就现阶段而言，我们认为，建立守望相助的老年人协会，让老年人自我组织、自我教育、自我管理、自我服务，是改善老年人处境的一种“低成本、高福利”的有效模式。华中科技大学中国乡村治理研究中心自2004年以来在荆门四村试点建立的老年人协会，效果十分显著，也为我们提供了成功的范例。

　　2、“老有所乐、老有所为”：老年人协会具有重大的价值意义。老年人协会将是服务于老年人群体的社会组织，其目的在于将农村老年人组织起来，成为一个可以彼此关爱、相互慰藉的共同体。老年人协会的建立，一方面，可以将老人组织起来开展各项文艺活动，以够丰富老年人的闲暇生活、增加老年人的精神福利，使得老年人真正告别寂寞和冷漠，而感受一种自我参与、自我体验的愉悦，真正做到“老有所乐”。另一方面，组织起来的老年人群体，本身就是村庄中的一支重要力量，他们可以充分发挥自己的余热，成为村庄建设发展中的积极分子，为村庄的公益事业做出一定贡献，使得老人能够建立自己的主体意识，而感受到一种服务他人的生命意义感，真正做到“老有所为”。

　　3、“农民有需求、条件有保障”：老年人协会具有坚实的社会基础。老年人协会的建设首要基础在于老年人的实际需求。在调研中，我们广泛征询了老年人、村干部和其他村民的意见，几乎所有人都期待能够建立老年人协会，就连14岁的孩子都希望能够有一个可以让老人告别寂寞的地方。同时，作为一种低成本的组织，农村老年人协会建设具有人、财、物三个条件的基础保障：第一，农村中的老年人积极分子大有所在，一些老干部、老党员、老组长等等纷纷表示愿意牵头负责，所以在人力方面有保障。第二，老年人协会建设所需资金每年大约有5000元-10000元，可以通过政府扶持进行一定的财政补贴，同时通过社会帮助来筹集经费，当地一些外出经商的大老板都愿意为村庄的公益事业做出一定的贡献。第三，老年人协会需要有自己的活动场所，农村的村级活动室、学校的教室多有空余，可以作为老年人的现有场地，另外只需添置一些器材即可。

　　4、建立老年人协会的理念与措施。老年人协会作为一个服务于老年人自己的社会组织，应当坚持以下三个理念：自主性、开放性、公益性。自主性指老年人协会是一个独立的社会组织，村委会有义务协助并指导老年人协会的建立和相关活动的开展，但不受村委会的干预，上级老龄委机构可以对基层老年人协会进行指导，但亦非其下属的机构，老年人协会有自己的理事会，有自主协商决定权。开放性是指凡是村庄中60岁以上的老人都有资格参与老年人协会，自由自愿的参与老年人协会。公益性是指老年人对所有老人的服务都是免费的，不收受任何费用，所有老人享受均等化的服务。

　　在坚持以上三个理念下，我们建议老年人协会可以从以下几方面着手：

　　一是各级政府应当高度重视老年人协会建设，提供一定的财政支持。老年人协会的运转需要一个独立的场地作为老年人活动室、一定的活动器材以及日常的活动经费运转。老年人活动中心，可以暂时借用村级活动室或者空余的学校教室，但是在财政允许的条件下，建议建立独立的活动中心。活动器材设备应广泛征询老年人的意见，防止不符合老年人需求的盲目建设。日常活动经费，根据华中科技大学中国乡村治理研究中心的经验，建议每个协会至少每年提供5000元的活动经费。

　　二是多渠道筹集资金，除了政府扶持以外，还可以采取社会帮扶、自我创收的方式。社会帮扶，主要可以鼓励在外经商的同乡人积极为老年人协会捐款。自我创收的方式主要是老年人协会可以组织文艺表演队，为结婚、生日等庆典表演节目，收取适当报酬，但注意凡是为老年人提供的服务均是免费的。

　　三是发挥农村“五老”(老党员、老干部、老教师、老代表、老模范)的积极作用，成为老年人协会中的骨干力量。“五老”成员往往在村庄中具有较高的觉悟，较大的威信，容易贴近群众，也有较强的组织能力。这样，他们有丰富的基层工作经验，能有效的将老年人组织起来，将协会运转起来。

　　四是老年人协会要有严格的规章制度，并做到“制度上墙”，方便大家监督。老年人协会需要有自己的理事会，相应的也要有理事会制度，定期开会，及时的了解老年人的情况，并接受所有会员的监督。

　　五是老年人协会除了有日常性的娱乐活动以外，要定期常规化的开展一些重大活动。老年人协会可以设置看戏、下棋、打牌、健身、聊天等日常性的娱乐活动。除此之外，还可以开展重阳节庆祝大会、庆寿送贺礼、过世吊唁等活动。

　　六是老年人协会要弘扬社会正气，并积极参与村庄的公益事业建设。老年人协会可以在村庄中倡导尊老爱幼，积极与侵犯老年人权益的行为做斗争，改善农村代际关系，使老人“老有所养”。同时，老年人还可以积极参与到村庄的公益事业中去，比如在村庄建设中充当监督员、在村民纠纷中充当调解员，这样，可以使老年人充分感受到“老有所为”的主人翁精神。

　　(十一)发展居家养老成为我国应对人口老龄化的必然选择。传统的养老主要集中在4个方面，物质支持、医疗保健、日常生活照料和精神慰藉，这种养老模式是建立在传统的代际关系、家庭结构、婚姻模式、子女结构的基础之上的。而随着家庭的转型，家庭养老日益简单化，也面临日益增多的风险。现在农村空巢家庭的老人可能可以从政府退休金或子女方面获得物质支持，但在生活照料、精神慰藉以及日常健康监测保健方面却几乎完全缺失，居住空间上的分离使家庭子女们很难在这三个方面提供有效的和长期的帮助。家庭结构的变动对家庭养老之外的新的养老服务提出了要求。我们提出的对策建议就是发展居家养老，主要基于以下几个方面的考虑。

　　1、根据世界上很多国家的家庭发展趋势，随着社会经济的发展，老人依赖家庭来养老的愿望在现实中越来越难于实现。我们的分析已经指出，养老保障不仅仅是物质的保障，更为重要的是为其提供生活服务的保障。养老保险只是为老年人提供了购买基本物品和服务的能力，但对生活服务的购买最终是否能实现，还得取决于社会是否能够提供养老服务。随着人口老龄化程度的加深，老年人口的日常行为模式以及疾病发生模式对养老服务提出了迫切的需求。我们的统计显示，失能老人占60岁以上老年人口的18.9%，这部分老年人中绝大部分需要长期照护。如果只是具备养老的物质条件，无法获得很好的生活照顾和服务，老年人的生活前景依然堪忧。比如说2007年新华网报道”老人猝死10余天子女不知”的事件就很生动地说明仅仅只有钱是不能解决老年人的养老问题的。而随着农村家庭子女数量的减少、居住空间的分离、通婚圈的扩大、家庭结构的小型化，家庭的生活照料面临多层困境。

　　2、机构养老难以成为主流。由于各种各样的原因，如缺乏亲情关怀，与传统文化冲突，养老成本高，集中生活不习惯，养老机构服务人员素质低等，机构养老在始终没有成为普遍接受的养老形式。而且目前养老机构的数量也远远无法满足需要。以北京市为例，2007年底全市共有养老服务床位38080张，占60岁及以上老年人口的1.8%。全市全年养老服务床位使用数为24131张，平均床位使用率仅63.4%。在国外，机构养老比例最高的国家荷兰也不过是8.8%，发达国家的平均水平是5%-7%。据不完全统计，美国老人95%在家养老，日本为96.9%。我国的现状和国外的经验表明，靠兴建养老机构是不能解决绝大多数老年人养老需求的，机构养老也不可能发展成为养老的主体。

　　3、发展居家养老是应对老龄化问题的必然选择。一方面人口老龄化进程对养老服务提出迫切的需求；另一方面家庭养老功能在日渐削弱，而养老机构所能提供的养老服务无论从质量还是数量上，都存在着很大的不足，这样发展居家养老成为应对人口老龄化的必然选择。“居家养老”既不同于“机构养老”，也有别于家庭养老。居家养老的老年人是住在自己的家里养老，而不是在福利院和敬老院。老年人虽然住在家里，但养老资源的供给主体却主要来自社会和社区，如日间照料，生活护理，医疗保健，家政服务，精神慰藉等。