重庆市人大法制委等：关于农民专业合作社联合问题的调研报告

作者：市人大法制委、常委会法工委课题组来源：重庆市人大网2012-05-08 日期：2012-08-02 浏览：180

关于农民专业合作社联合问题的调研报告[1]

市人大法制委、常委会法工委课题组

自2010年10月至2011年6月，笔者受国家社科基金重大项目“农民收入超常规增长的要素集聚与战略协同研究”（11&ZD047）和教育部人文社会科学研究西部和边疆地区项目“家庭生产方式下农民经济组织的作用机理研究”（11XJC790013）资助，先后赴山东、四川、湖北等地和本市部分区县，从农业分工和区域专业化的视角，对农民专业合作社联合问题开展了调查，并提出以下研究报告。

一、调查目的与背景

联合社是农民专业合作社发展到一定阶段的产物。20世纪80年代以来，发达国家农业合作社的组织结构和运作模式发生了显著变化，跨国合作社、巨型合作社、多层合作社、合作集团、策略联盟等广泛出现。以美国为例，美国农业合作社正朝着规模集中化、大型化，组织体系网络化，经营一体化、综合化、国际化和服务合作社小型化、专业化的趋势发展。美国有一定数量的合作社发展成为了跨国集团，有的巨型合作社甚至入选美国最大的500家工业公司名单。在我国，《农民专业合作社法》颁布施行后，全国各地农民专业合作社快速发展，截至2010年底，全国建立合作社超过35万家，入社农户2600万左右，约占全国农户总数的10%，合作社逐渐成为带动农民增收致富的重要力量。特别是2009年以来，我国农民专业合作社出现了新的发展动向，一些地方的农民专业合作社探索成立联合社，试图通过自愿合作、联合经营，解决单个农民专业合作社发展中的困难。

虽然在法律层面仍缺乏对农民专业合作社联合的规范，但国家政策和地方立法出现了有利于农民专业合作社联合的演变。中央财政安排专项资金扶持的示范社中，联合社超过1/5。而中华全国供销合作总社先后公布的多批农民专业合作社示范社中，均有一定比例的联合社。2009年，中国银监会、农业部出台了《关于做好农民专业合作社金融服务工作的意见》，将信用贷款和联保贷款引入农民专业合作社，对促进合作社联合以获得更高信用等级和开展贷款联保，发挥了积极作用。2010年，农业部会同发改、财政、科技、水利、商务、林业等部委出台了《关于支持有条件的农民专业合作社承担国家有关涉农项目的意见》，推动了一些地区农民专业合作社联合经营，申报项目支持。与农民专业合作社法相配套的《农民专业合作社示范章程》等法规、规章，为农民专业合作社的联合预留了空间。农业部计划在“十二五”期间，依据《优势农产品区域布局规划（2008～2015）》和《特色农产品区域布局规划（2006～2015）》，重点围绕粮食、油料、棉花、蔬菜、水果、生猪、奶牛、禽类、淡水养殖、农机等10大行业培育100家联合社，扶持其做大做强，进一步指明了农民专业合作社的发展方向。从地方来看，越来越多的地方性法规，如北京、重庆、辽宁、黑龙江、江苏、山东、湖南、四川等省市的农民专业合作社法实施办法，都规定农民专业合作社可以组成联合社，积极引导同类农民专业合作社联合。

对于农民专业合作社而言，无论将其看作独立的企业，以集体或联合行动存在的联盟，还是一组契约关系的联结，其积极作用都被众多学者证实。Sexton认为，合作社能获得大量的经营业务以达到规模经济；Nourse认为，合作社是促进市场竞争的力量，农民只有通过建立规模较大的合作社才能恢复力量的平衡；Bijman 和 Hendrikse认为，农民合作组织能形成反市场垄断的力量，可以减少营销过程中的信息不对称以及外部性的影响，保护专用资产投资免受机会主义行为的侵害；Tennbakk也指出，农民合作组织能降低经济活动的风险和不确定性，改善市场失灵；还有学者指出，农民合作组织能帮助农户节约交易费用，并在农产品营销中起到积极作用，确保农民获得相对稳定的收益。国内众多文献也表明，农民通过发展合作社，提高了组织化程度，提升了话语权，改善了市场地位，提高了生产技术水平；合作社有利于整合社员资源，形成规模优势，推进农业生产的专业化、标准化和产业化；有利于促进农产品销售，在一定程度上遏制了流通环节对农民的盘剥，降低了经营风险，增加了农民的收入。

尽管现有文献对农民专业合作社已有广泛研究，但农民专业合作社联合是一个较新的课题，文献比较少见。张晓山探讨了农民专业合作社的组织发展。方玉媚等、方凯等分别对四川果旺果蔬联合社、云南蒙自甜石榴产销联合社进行了分析；孔祥智和蒋忱忱对四川省井研县联合水果合作社的治理机制进行了分析；苑鹏以北京市密云县奶牛联合社为例，剖析了联合社的产生、运作以及优越性，分析了联合社的发展空间。王艺华、王树恩指出，农民专业合作社联合发展可以对接大市场，延伸农业产业链，促进现代农业进程，增强自我服务功能，提高对社会资源的承接和利用能力，是农村经济社会发展的现实需要，也是专业合作社发展的必然趋势。这些文献主要通过研究典型案例，探讨联合社的作用和发展趋势。综合来看，理论界对农民专业合作社联合的探讨日渐深入，尽管远未达到条分缕析、引领实践，推动国家相关法律和政策制度创新的地步，但作为农民专业合作社成长过程中自发出现的一种新的产业组织形式和制度安排，联合社已显示出更强的生命力和活力。在这种情况下，在农民专业合作社联合发展势头显现之初，阐析其制度变迁特征，寻求其成长的内在根据，探讨其绩效和治理机制，可以为联合社的规范发展提供理论和政策依据。

二、诱致性制度变迁框架下农民专业合作社的联合

新制度经济学认为，有效率的制度变迁主要是诱致性变迁。农民专业合作社的联合，在很大程度上是农民专业合作社制度诱致性变迁的结果。

（一）农民专业合作社的联合源于合作社制度的不均衡。

家庭承包责任制确立了土地集体所有制基础上以户为单位的家庭承包经营的新型农业耕作模式，从而改变了农业和农村经济格局，调动了农业生产者的积极性，在农业发展水平较低，主要是手工劳动的历史条件下，极大地改变了我国农业生产和农民生活。但是，超小规模的家庭经营使我国农村经济带有浓厚的小农经济色彩。家庭承包责任制下的农户小而散，需要独自面对市场竞争，分散农户和现代经济体系的脱节，导致其经济活动的交易成本高，经济效率低下。随着市场经济进程的推进，农业生产经营越来越具有市场导向性，农民逐渐转向专业化生产。虽然农产品市场接近完全竞争，但在一定条件下，提升农民的组织化程度，可以提升他们的市场抗衡力。因此，农业专业化的过程，也是农民组织化程度不断提高的过程。而同一产业或同一地域的农户只有以一定方式组织起来，专业化分工才成为可能，且在专业化和交易费用的两难冲突中，只靠市场进行农业分工会使其协调效率受到限制，需要农民合作经济组织来进行农业分工和协调，提高交易效率，以获得更多专业化经济。农民专业合作社是一种介于市场与科层之间的制度安排，没有市场组织较高的市场交易费用，又保持着市场的灵活性；没有科层组织高昂的管理成本，又具备科层组织配置资源的优越性，从而很好地契合了农产品交易的特性。它在一定程度上解决了我国农业产业化进程中集体经济组织统不起来、技术部门包不下来、农民单家独户办不起来的困难，使小规模分散农户与市场之间、农业与市场之间，形成一种以经济联系为纽带的组织网络。

虽然随着农民专业合作社法的施行，我国农民专业合作社迅速发展起来，但家庭承包经营、人多地少的基本国情，使我国农民专业合作社制度的边际效用急剧递减。绝大多数合作社在目前的制度环境下，规模小，实力弱，规范化程度不高，合作机制松散，已反映出一些问题。一是农民专业合作社普遍资金困难。农民专业合作社的成员中，农民至少应当占成员总数的百分之八十，而农民成员出资能力普遍有限，加之在目前的法律和政策环境中，农民缺少有效的贷款抵押物，专业合作社在发展之初贷款有相当的难度，全国农民专业合作社平均注册资本仅3～10万元。相当数量的农民专业合作社无法有效开展活动，更难以扩大经营规模，缺乏发展的后劲。二是农民专业合作社带动力不强。虽然农民专业合作社实现了一定程度的规模经营，但大多数合作社在村组范围内组建，普遍产业不出村、产品不出县，“小、散、弱”问题突出，规模经营的效用并不显著，农民参社率不高。世界银行的研究表明，美国和欧盟80%以上的农户都至少参加了一个合作社；新西兰、澳大利亚、韩国、法国等国入社农户占农户总数90%以上；日本农协入会农户约占农户总数99%。在这些国家，合作社是提供农产品的主力军，销售谷物量占总量的80%以上。目前，在我国农民合作经济组织发展的先进地区，参加合作社的农民占农户总数的比例在50%左右，而全国平均仅占10%。三是产业化经营水平不高，导致合作效益偏低。根据农业部的统计，75%以上的合作社集中在初级产品生产环节，加工、销售环节的合作经营不够；50%以上是对过去的种养和销售方式在一定范围内的集中。服务层次低，产业化水平不高，合作效益低下，使一些合作社无法进行正常经营，相当数量的合作社运行活力不足，合作社与成员之间利益联结松散，存活寿命不长。一些发展较好、具有一定规模的合作社，由于深加工滞后，也导致了农产品的卖难及价格的不稳定现象，加之业务内容和产品服务结构单一，市场经营风险仍然很大。有学者统计，各地的农民合作经济组织平均寿命不足2.5年。农民专业合作社存在的上述问题，反映了现行合作社制度的不均衡，而制度的非均衡，也就意味着出现了新的盈利机会，进而导致了制度变迁的必然。

（二）农民专业合作社联合的发生和发展取决于联合社的预期净收益。

从农户和单个合作社来看，农民专业合作社联合的“外部效益”，主要来自四个方面：

1．由规模经济带来的利润。通过把若干同类农产品专业合作社联合起来组成联合社，可以扩大加工或产品营销服务的规模，在更大程度上实现农业规模经营。通过统一组织生产、运输、冷藏和销售，统一提供技术服务等，降低了基层社的生产经营成本，也使得购销业务大大集中，购销规模明显扩大，实现了外部规模经济，有利于提高合作社的市场竞争力和市场占有率，也有利于农业现代技术、组织方式和资金的投入。因此，只要农业生产地域的分散性以及合作社规模的不均匀性存在，农民专业合作社就有联合的必要性。

2．外部经济内部化带来的利润。联合社比分散的单个合作社具有更强的市场谈判能力，整合资源的力量更为强大，通过搭建联合社、基层合作社和生产资料供应商、农产品销售商的平台，既能加强合作社之间的有机联系，避免了合作社之间的不良竞争，提高农民的组织化程度，又能进一步增强自身实力，提升农民的市场谈判地位，从而打破了原来基层社和农民被动接受企业单方给定的质量等级和价格的市场格局，可以分享更多加工和流通环节的利润。

3．克服风险厌恶带来的利润。农业生产的连续性与长周期性，无法通过内部控制及时扩大或缩小规模，加上农产品的可贮存性差，使农业成为一种冒险事业。而农户大多数是风险厌恶型，在风险普遍存在的制度安排下，风险厌恶无疑会大大消减经济活动，克服对风险厌恶的制度创新能获得潜在利润。联合社通过内部协作提高资源配置效率，提高规模经济性，降低经营中的不确定性，内化农业经营风险；通过契约安排，转嫁一定的技术风险和市场风险，使得基层社抗风险能力得到提升；通过推广种植、养殖保险，可以更有效地帮助成员降低生产经营风险。

4．交易费用的转移和降低带来的利润。合作社的联合所带来的直接效果，就是扩大了单个合作社的社员数量和资本规模，实现了资金、设备、原材料和劳动力的集中调配和使用，提高了要素的使用效率，大大节约了交易成本。同时，联合社弥补了单个专业合作社销售渠道窄、信息来源少等问题，进一步整合了资源，增强了合作社的市场对接能力和竞争力，有助于降低交易费用。

（三）各地农民专业合作社联合发展情况

随着农民专业合作组织的迅猛发展，全国农民专业合作社联合也呈现出较好的发展势头，以弥补单个合作社势单力薄等不足；但各地区的农民专业合作社联合的发展情况仍然存在显著差异，尤其以东西部差异最为明显。

1．全国农民专业合作社联合的总体情况

随着农民专业合作社数量的快速增长，多数合作社存在的生产规模偏小、科技含量低、服务领域狭窄、市场品牌不响、带动能力弱等问题也日益凸显，迫切需要通过合作社进一步的联合，来解决单个合作社解决不了和解决不好的矛盾。而农民专业合作社生产经营规模的扩大，自身积累资金的增多，将逐步形成设立联合社的能力和愿望；某些规模较小的合作社，为了增强市场竞争力，也可能希望设立联合社开展经营活动。近年来，全国大多数省市已经出现了各种形式的联合组织，并在联合经营、开展信息交流和维护合作社权益等方面发挥了积极作用。从表1可以看出，虽然从全国来看，单个的专业社是目前农民专业合作组织的主要形式，但联合社的比例已接近7%。

在农民合作社联合组织中，不乏由地方政府依托供销合作社、信用合作社这一类政府主导安排的专业性合作经济组织遗产而组建的联合社或合作社联合会。例如，河北省、福建省、浙江省及温州市等地供销合作社（总社）筹组成立了农民合作经济组织联合会。这类联合社（或联合会）以横向联合为主，将主要职能定位为政府和合作社之间的沟通平台，承担向政府反馈合作社的意见与需求、政策法规宣传、教育培训、营销推广、对外交流和行业自律等工作任务，带有很浓的行业协会色彩。与政府主导的联合社制度安排不同，民间自发的诱致性联合社制度安排，以同业联合为主。这种民间自发的联合社制度安排，以承认合作各方的“私人产权”和“私人利益”为基础，其组建而成的联合社，并不仅仅是合作社成员数量的增加和规模的扩大，蕴涵了深刻的变化，是合作社制度的深化和发展。目前，农民自发组织的联合社，占了现有合作社联合组织的90%以上。

表1 2009年各地农民专业合作社联合的发展情况（单位：个，%）

地区	省份	总数	专业合作社（基层社）		联合社
地区	省份	总数	数量	比例	数量	比例
东部	北京	1547	1427	92.24	120	7.76
	上海	920	865	94.02	55	5.98
	天津	500	500	100	0	0
	河北	2694	2309	85.71	385	14.29
	江苏	5167	4820	93.29	347	6.71
	浙江	1969	1960	99.55	9	0.45
	福建	995	890	85.07	105	14.93
	山东	15395	13425	87.20	1970	12.80
	广东	1426	1424	99.86	2	0.14
	海南	348	280	80.46	68	19.54
东北部	吉林	2458	3167	91.58	291	8.42
	辽宁	4255	4021	94.50	234	5.50
	黑龙江	2816	2559	90.88	257	9.12
西部	内蒙古	2642	2515	95.57	117	4.43
	新疆	799	799	100	0	0
	四川	3623	3623	100	0	0
	贵州	1079	956	88.60	123	11.40
	云南	1162	1132	97.42	30	2.58
	甘肃	2607	2426	93.06	181	6.94
	宁夏	394	394	29.95	0	0
	西藏	460	460	100	0	0
	陕西	6980	6437	92.22	443	7.78
	青海	890	890	100	0	0
	广西	4375	4372	99.93	3	0.07
	重庆	10784	10756	99.74	28	0.26
中部	安徽	3845	3845	25.85	0	0
	山西	14288	13825	96.76	463	3.24
	江西	8222	7860	95.56	362	4.44
	河南	2529	2073	81.97	456	18.03
	湖北	10428	9918	95.11	510	4.89
	湖南	10438	28252	79.06	2186	20.94
全国		126035	117290	93.06	8745	6.94

注：以上数据不包括各类专业技术协会。

资料来源：农业部农业经济管理总站，2011；有关省、自治区、直辖市农业部门网站。

2．农民专业合作社的联合发展存在区域差异

我国现阶段农民专业合作社的联合发展，是在国家法律制度供给不足的情况下，主要由外部利润诱导的自发创新，因而呈现出自发性、异质性和区域性等特点。各类联合社可以大致分为由同类专业合作社组成的联合社和由特定地域内各类专业合作社联合组成的联合社两种类型。同业联合和地域联合的联合社在职能定位方面存在差异。由于国家法律和政策对农民专业合作社的联合缺乏明确而统一的规定，即使是同业联合的联合社，在不同区域之间，其业务经营范围、治理结构等也具有明显的异质性。对此，一个明显的例证就是各省、市的地方性法规对农民专业合作社联合的规定大不相同。另一方面，从调查情况来看，多数联合社都对经典合作社原则有不同程度的修改，但不同区域的联合社的修改方向存在一定的差异：中、西部地区往往要求基层社具有较大的种植、养殖或营销规模；东部地区更加注重资本报酬，股份化的倾向更加明显，而且合作社的管理者逐渐从社员向拥有专业知识的职业经理转变。

表2 现行地方性法规的联合社规范比较

地区	联合主体	性质	业务范围	政策导向
北京	合作社	互助经济组织	无规定	中性
辽宁	合作社	联合社或总社	多领域	鼓励
黑龙江	合作社	联合社	无规定	享受优惠政策
湖南	同类专业社	联合社	依规定和章程开展	中性
江苏	合作社	联合社	无规定	中性
重庆	同类专业社	联合社	无规定	中性
四川	合作社	联合社	无规定	鼓励

资料来源：中华人民共和国法律法规系统，全国人大常委会法工委，2011

从联合社的数量来看，东部地区的联合社发展最为迅速，联合社在全部农民专业合作社中所占的比例最高，为9.90%，远高于全国平均水平；而西部地区的联合社发展较为缓慢，联合社在全部组织中所占的比例最低，仅为2.59%，明显低于全国平均水平；而中部地区和东北部地区联合社发展相对较为平稳，均高于全国平均水平，其中中部地区联合社在全部专业社中所占的比例为7.99%，东北部地区联合社在全部组织中所占的比例为8.25%。从四个地区的平均数据比较可以看出：中部地区合作社数量最多，平均每个省有8291.7个农民专业合作社，662.8个联合社，显著高于全国平均水平，而西部地区合作社数量最少，平均每个省2982.5个，77.1个联合社，明显低于全国平均水平。

表3 2009年各地区农民专业合作社分类情况（单位：个，%）

地区	组织数量		专业合作社（基层社）			联合社
地区	合计	平均每省	合计	平均每省	比例	合计	平均每省	比例
东部	30961	3096.1	27900	2790	90.10	3061	306.1	9.90
东北部	9529	3176.3	8747	2915.7	91.75	782	260.7	8.25
西部	35795	2982.5	34870	2905.6	97.41	925	77.1	2.59
中部	49750	8291.7	45773	7628.6	92.01	3977	662.8	7.99
全国	126035	4065.6	117290	3783.5	93.06	8745	282.1	6.94

资料来源：根据农业部有关数据所得。

进一步分析表3可以看出：东部地区虽然专业合作社和联合社的绝对数量并不领先，但联合社占合作社的比例最高，表明东部地区合作社的发展步伐较快，质量管理水平较高；中部地区无论是平均每个省的农民专业合作社总数量，还是联合社的数量，都比其他三个区域明显偏多；西部地区农民合作经济组织发展相对较为缓慢，农民专业合作社和联合社的数量比其他三个区域明显偏少。这在一定程度上说明合作组织的发育程度与市场经济的成熟程度紧密相关。

三、政府在农民专业合作社诱致性联合中的作用及其边界

在农民专业合作社诱致性联合过程中，政府充当着重要角色。但从目前的现实情况来看，政府参与农民专业合作社联合的程度还不够深入，在一定程度上影响了农民专业合作社联合，需要政府不断加大制度供给力度，给农民专业合作社联合提供必要的政策扶持，促进农民专业合作社联合进一步健康快速发展。

（一）政府在农民专业合作社诱致性联合中的作用不可或缺。

在诱致性制度变迁中，往往也需要用政府的行动来促进变迁过程。一方面，制度变迁需要人们自愿的联合行动来完成，但集体行动常常面临高成本壁垒。为提高制度供给水平，需要引入政治资源来促成诱致性制度变迁。另一方面，诱致性制度变迁的创新主体来自基层，是一种自下而上的渐进发展的变革过程，所需时间长，难以全面实行，而强制性制度变迁的主体是政府，推动力大，但社会震荡大、风险高。二者组合的制度设计能较好地避免一方单独行使的缺陷。加之中国不同于西方市场经济国家的突出之处是政府力量强大，因此，在我国农民专业合作社联合由普遍性市场行为到强行性规则的程式转换中，政府发挥着重要作用。其作用范畴主要在两个方面：

1．政府对联合社的法律地位予以确认

政府是制度的最终供给者，任何正式制度都必须经过政府在政治和法律程序上的确认，才能够在全社会范围内扩散和推广。即使大规模的市场制度创新需求转变为市场的制度供给也需要最终得到政府参与。因此，诱致性制度变迁大致包含两个阶段：首先是市场主体突破既存制度，自发响应获利机会，形成普遍性市场行为；然后是政府进行制度供给，对普遍性市场行为的合法性加以追认。在我国，尽管单个的农民专业合作社，由于生产经营规模和自身实力的限制，依然摆脱不了抗风险能力差的困境，在参与市场竞争中仍处于弱势地位，有着进一步联合的制度需求。但联合社面临现行法律制度的刚性约束。联合社是多个合作社作为成员，联合成立的新的具有独立法人地位的合作社。从法理上说，设立联合社要求农民专业合作社能够成为合作社的成员。根据合作社法的规定，“成员总数二十人以下的，可以有一个企业、事业单位或者社会团体成员；成员总数超过二十人的，企业、事业单位和社会团体成员不得超过成员总数的百分之五”，显然这一比例几乎无法满足设立联合社的要求。因此，从现有法律规定看，尚无合作社联社存在的法律空间。从地方来看，北京、辽宁、黑龙江、江苏、山东、湖南、四川、重庆等省市在地方性法规中明确了农民专业合作社联社可以在工商部门登记，并享受农民专业合作社的相关政策。虽然这些法规一定程度上缓解了农民专业联合社发展中的矛盾，但这些规定仅在局部区域适用，层次较低、操作性不强，大多是宣示性规定，不能有力推动全国范围内农民专业联合社的健康发展。况且，根据立法法，法规与上位法相抵触的部分自然无效，这些规定的法律效力，在理论上也还存在不确定因素。因此，就现有立法而言，农民专业合作社的联合基本上无法可依。在现行法律框架下，虽然仍可以通过社团法人登记、组建公司或吸收合并等方式满足农民专业合作社扩张和联合的需求，但是和一般意义上的联合社仍存在本质区别。社团法人登记虽然解决了联合社的法律地位问题，却在很大程度上限制了联合社的业务范围，不能从事营利性活动；成立公司无法享受合作社享有的各种扶持政策，且由于对股东有最高人数限制，使得联合社的发展和规模都受到制约；而吸收合并、新设合并等手续较为繁琐，设立成本较高。因此，应推动立法机关尽快修改农民专业合作社法，对联合社的法律地位予以确认。

2．政府对联合社给予扶持，解决联合过程中市场主体不能自行解决的问题和困难

西方合作运动大多“自下而上”，即先有基层社，待基层社发展数目已多、有联合的必要时，才共同组成联合社。由于集体行动的内在矛盾，合作社联合往往存在巨大的协调成本，同时，合作社作为弱者的联合，与企业的竞争在资金、技术和管理能力上有可能处于劣势。故在各国农民专业合作社发展的过程中，政府总是扮演积极角色。在我国，家庭承包经营、土地细碎化的缺陷，使农民专业合作社在集体行动方面存在高组织成本，单纯依靠农民在逐利动机驱使下自发行动并不能完全实现诱致性变迁。土地使用权的流转迟缓, 农村合作金融不发达，农业投资不足，也使农民专业合作社的联合发展受到种种限制。所以，应将民间创新主体的自发创造与政府推动相结合, 一方面进一步强化农民在合作社成长中的主体作用, 另一方面，在农民专业合作社自组织的基础上，政府适时地进行制度供给, 提供核心制度安排，协助民间主体实现制度创新，同时, 加大扶持力度，建立有利于农民专业合作社联合的信贷、财税和登记等制度，加强合作社成员的合作教育与培训，不断提高农民的合作意识和组织能力。

（二）政府参与农民专业合作社联合的程度

1．政府参与程度总体不足，农民专业合作社联合的制度供给滞后，影响了联合社的发展

在有限理性、信息高度不对称、传导反馈的时差性等因素约束下，制度供给会呈现一定的滞后性。作为制度环境的核心因子，法律对市场变化的反应也不可避免地存在一定的时滞。立法者有时也会主动地保持缄默，为前瞻性的市场参与者提供试验甚至试错的机会。农民专业合作社联合制度供应明显滞后，也使联合社在运行中遇到一些困境，影响了联合社的治理。

第一，无法形成与联合社相匹配的有效治理结构。目前的农民专业合作社多是在“能人效应”、外部力量带动下成长起来的，民主管理制度、财务管理制度和监督机制都不尽完善。30多年的家庭承包经营体制，逐步让农民“原子化”，农村优秀人才流失，留守农民普遍素质低下，缺乏自我组建合作组织的能力。与一般合作社相比，联合社成员之间在资源禀赋、参与目的以及承担角色等方面的异质性明显增加，成员之间的利益冲突更加突出。联合社的核心成员多为兼职，自身精力有限，而随着联合社规模的扩大，成员参与管理的能力不足和兴趣减弱，合作社由成员民主控制转向专家控制，出现了类似IFOs的“委托—代理”问题。合作社的剩余索取权被限定在合作社合约框架下的提供惠顾的代理群体之中，合作社成员很难促使经理人员的运作符合成员们的利益，代理成本明显偏大。

第二，基层合作社和联合社的民主管理体制难以建立。基层社和联合社之间经济实力对比悬殊，联合社有充分的定价权，加之各基层合作社大多直接由农民组成，资本普遍稀缺，其角色一般是生产者，而产前和产后的环节由联合社控制，这样，在制度供应滞后、利益分配机制不健全的情况下，产前和产后环节的利润多与多数基层合作社无关。由于联合社的股权比较集中，如果制度约束缺位，联合社运营过度依赖大的基层社也就成为一种必然的趋势，内部人控制的倾向更加明显，极易造成联合社组织结构及其决策机制的不正常，从而使联合社变成了少数股东的“富人俱乐部”，联合社全体成员特别是农民成员的合法权益难以得到公平保护[2]。民主治理局面的实现与否基本上也就决定了联合会在多大程度上反映成员合作社的主流民意，进一步而言也就决定了能在多大程度上反映合作社农民成员的主流意见。

第三，联合社有排斥小规模合作社和兼业农户的倾向。联合社普遍为入社成员设定门槛。从调查情况来看，同类专业合作社联合组成的联合社，主要是以从事该种农产品生产为主业的达到一定生产规模和商品量的专业农户的联合，并不欢迎小规模的合作社和兼业农户。这样，联合社的发展明显有利于更具有企业家特性和境遇较好的农民来寻求新的市场机会，但创造一种机制来保护甚至增进弱势农民的利益越发困难。

第四，产权不明晰，滋生机会主义行为。大部分合作社在政府部门引导下组建，常常受多个部门单位支持，在组织资金、技术培训、产品销售等方面得到多方资助。合作社的联合，进一步使联合社与基层社之间、基层社相互之间以及合作社与农民之间财产关系模糊不清。立法粗陋，产权界定不清晰，加之合作社的新、老成员享有同样的投资和惠顾权，不可避免会激发了外部人攫取动机，导致机会主义行为和“搭便车”行为。

2．政府需要加大对农民专业合作社联合的制度供给，明确政府对农民专业合作社联合进行扶持的职责，促进联合社规范发展

过去50年，各国农业合作社企业的集中趋势加速。荷兰1949年供应饲料和肥料的合作社有1160个，1998年只剩36个；牛奶加工合作社从426个，降为6个。联邦德国1950年共有23842个农村合作社，而到1998年这一数字缩减到4221个，但同期的社均成员数则由137个增加到711个，规模明显扩大。我国农民专业合作社的联合发展尚处在起步阶段，目前政府推动合作社联合的重点是对合作社进行培训和规范，主要是建立稳定的合作社培训机制，规范联合社的各项职能、制度和组织架构，整合农委、农办、科协、农业局、供销社等涉农部门的资源，明确财政资金的支持方式，充分发挥政府的服务职能，更好地推动合作社联合发展。在治理机制上，联合社应当坚持成员以农民为主体、对成员服务不以营利为目的、民主管理，惠顾返还、资本报酬适度，以及入社自愿、退社自由等基本原则。虽然联合社可以不完全拘泥于国际“合作社原则”，需要从实际出发，适度放宽对资本权利的限制，以利于吸引资金，鼓励联合社向公司化和纵向一体化的方向延伸，并赋予联合社内部治理机制一定的包容性，但不能改变其农民专业合作社的基本特征。

3．政府应当避免对合作社联合进行不恰当的直接干预

农民专业合作组织的发展是一个水到渠成的过程，不可能超越阶段、跨越式地发展。在规制联合社的法律规范缺位的情况下,寻求政府的支持和保护,不失为一种理性的选择。但政府部门的过度干预可能扼杀合作社的自主性和生命力,最终合作社很难做到可持续发展。调查表明，政府不恰当的干预使一些合作社的联合出现异化。在政府的制度供给过程中，政绩往往被作为一个重要变量而引入了政府的效用函数。在进行联合社制度设计时，一些地方政府在农村市场资本化和农民专业合作社扶持政策的刺激下，以实现政绩为预期，过度干预合作社的联合和发展，导致了农民专业合作社联合的异化，结果一些联合社的定位不准，职能不明，体制不顺。有的联合社是“公司十合作社”，以套取政府的优惠政策；有的是假借联合之名义，投资大量资金入股控制合作社；更多的是供销社为完成工作指标，导致联合社只是形式上的表面文章，起不到应有的作用。因此，政府在扶持过程中，应注意充分尊重农民群众的选择权和决定权，不能采取强迫命令的方式推动合作社联合，同时，要求摆正政府与市场的关系，做到凡是市场能做好的事，都由市场来做，政府不必干预；即使政府有必要干预，也应更多采用经济手段和法律手段，而不是行政手段。

四、结论与对策建议

通过以上分析和研究，主要得出以下结论和政策建议:

第一，农民专业合作社的联合发展具有历史必然性。制度变迁是一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程，也是从一种制度均衡状态向更高的制度均衡状态转化的过程。理论和实践都表明，在农民合作经济组织促进农业专业化发展的过程中，合作社成员对合作内容、合作形式、合作层次必然会提出越来越高的要求，为此，合作社有必要走向联合，实现在更大规模和更高层次上的合作经营。这不仅仅是因为鼓励联合是国际合作社联盟确定的合作社基本原则，更是因为合作社的联合存在明显的“外部利润”。成立农民专业合作社联合组织，可以最大限度地降低合作社的交易成本、提高议价能力，扩大合作社的业务范围，解决合作社依靠自身力量无法解决的问题，推动现代农业发展。

第二，我国农民专业合作社联合发展的区域差异，表明了同一制度安排在不同制度环境下，具有不同的比较效用。联合社的发展，从一个侧面反映了农民专业合作社的制度绩效，说明制度安排的移植不仅会受到非正式制度环境的约束，而且也会受到产业特性的约束。而经济组织的绩效，既取决于组织内部的制度安排，也取决于组织制度安排与环境的相容性。因此，联合社的制度安排是否有效率，不仅取决于该项制度安排是否满足制度需求，还取决于其他制度安排实现他们功能的完善程度。这种差异的存在，决定了政府在农民专业合作社联合中的重要作用，也表明了对制度变迁进行引导和控制的必要。

可见，要使农民专业合作社的联合健康发展，需要加强政府引导作用，并从以下三个方面着手：

第一，政府应加快制定推动合作社联合发展的法律规范，即设立发展联合社的制度装置，帮助实现诱致性变迁。这些规范应从农户经营土地规模小且高度均等化这一基本农情出发，对合作社联合发展中的一些问题，如资本联合与劳动联合，基层社与联合社之间的民主管理，土地的集中投入和使用等，通过联合社治理机制的创新来努力解决。

第二，坚持诱致性制度变迁，关键在于基层社是否存在联合的需求，在于联合社的运行能否坚持独立、自治、民主的合作精神。政府参与联合社的创建隐藏着风险，应当通过宣传、教育、示范等方式培育人们对新制度的需求，如果合作社的联合并非基层社社员的要求，高昂的阻滞成本可能使制度变迁得不偿失。农民专业合作社的联合，就整体而言，不是政府推行的强制性制度变迁，而是农民在逐利动机驱使下自发创新的诱致性变迁。制度的设计应该是自下而上的，不是政府强制推动。

第三，政府只扮演一个基本行为规范的保障者和制度变迁合法性的最终确认者角色，从而保证市场创新主体在一定限度内有足够的自由进行制度创新，并通过仿效、接受或拒绝的方式对其试验或加强。

（执笔人：杨尚威）

[1]本调研报告经删节后，以《区域差异与政府行为的关联度：解构农民专业合作社》为题，发表于《改革》2011年11期，第97～104页。

[2]黄胜忠（2008）的研究也表明，较高的股权集中度和增加第一大出资者持股量，对合作社的成长能力和赢利能力有正向影响，对社员满意度有负向影响；拥有依托组织对合作社的成长能力存在显著的负面影响。

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