王习明等：缩小城乡差别的国际经验

作者：来源：中国农民合作社研究网日期：2012-08-22 浏览：48

　　[摘要]新农村建设是世界性的话题，其目的是缩小城乡差别。国外在这方面经验可概括为：制定和实施扶持农业和振兴农村的法规政策；增加农业基础设施建设和农村社区公共事业建设的财政投入；建立和完善多种农村适用科技的研究和推广体系；重视文化启蒙，培养农民的勤奋向上精神；以村社为本位，重视农村社区文化建设，培养村社的凝聚力；大力发展各种农民组织；长期坚持不懈，并适时调整。我们在确定新农村建设的目标和路径时既要借鉴这些经验，又要注意我国是超大规模的发展中国家这一国情，有自己的创新。

　　[关键词]新农村建设；政府主导；文化启蒙；社区建设；农民组织

　　新农村建设，从广义来讲，就是在工业化的背景下，采取适当措施，防止农村衰败、农业破产、农民被边缘化，促进农业发展、农村进步，使农民能在田园风光中享受现代文明生活，过上有尊严、有意义的生活。就这一意义说，新农村建设是个世界性、长期性的话题，其他国家的新农村建设经验也可为我国的新农村建设提供借鉴。国外经验可概括为以下几条：

　　1.制定和实施扶持农业和振兴农村的法规政策

　　日本政府最重视农业法规和政策的制定， 1967年8月农水省制定了“结构政策的基本方针”，把农业政策的基本目标规定为以下两点：第一，改善农业的基础条件，实现高效率的农业经营，稳定地向国民供给所需要的农产品；第二，实现农业从业人员获得与其他产业的从业人员相等或接近的收入水准，使之能够享受到比较富裕的生活。为此，1968年创设了综合资金制度，1969年制定了《农振法》，1970年再次修改了《农地法》和《农协法》，并创设了农业人养老金制度； 1971年制定了《农村地区引入工业促进法》，鼓励城市工业向农村转移，为农民提供非农就业机会。为了建设农村地域环境，1984年开始了对《农振法》和《土地改良法》的修改；为规范农村村落及其周边地域土地利用秩序和促进村落的建设，1987年制定了《村落地域建设法》；为了地区的平衡协调发展，还制定了许多针对特定地区(亦即经济贫困地区)的制度，如《孤岛振兴法》、《山区振兴法》、《过疏地域对策特别措施法》等(金洪云，2006；李锋传，2006)。

　　法国政府在振兴农业和农村的过程中也将制定相关的政策和法规放在首位。为了加大对农业的投入，1960年颁布了《农业指导法案》，决定设立“调整农业结构行动基金”；为了鼓励土地向年轻农民流动，1974年，实行“离农终身津贴”制度。1995年，制定并批准实施了农业现代化法，并根据农业现代化法制订了涉及22个方面的一整套适合国情的国内独立农业政策措施。1999年7月，颁布了新的《农业指导法》，鼓励青年从事农业经营，规定了改善农民生产条件、提高农民生活水平、改进农民社会保障体制以及保证并逐步提高农民养老金金额等目标(张富良，2006)。

　　以上经验表明：在工业化进程和市场竞争中，农业是个弱势产业，农村容易衰败，需要政府制定法规政策对农业这个弱势产业进行扶持，以阻止农村衰败的趋势。

　　2.增加农业基础设施建设和农村社区公共事业建设的财政投入

　　为解决农业发展资金不足的问题，日本早在1930年代就建立了补助金农政。所谓补助金农政是指政府把推行农业政策所必须的经费(人员经费、材料费、补助费、补助金、委托费等)列入财政预算，交付给执行政策的地方公共团体、法人、个人或者其他团体，以求农业政策的落实。补助金农政包括两个部分内容，一是无偿的财政性投入，二是有偿的政策性融资。无法回收项目投入靠财政，能够回收的靠政策性金融(晓海，2006)。在第二次新农村建设期间，政府加大了补助金农政的实施力度，国家指定3100个市町村推进农村基本建设和经营现代化建设，约占当时日本市町村总数的80%。每个市町村除政府补贴9000万日元外，还由国家农业金融机构贷款2000万日元(李锋传，2006)。在造村运动期间，政府也没有减少对农业的财政投入，除直接进行农产品价格补贴外，还建立农产品价格风险基金，农民和政府各出资30%和70%。同时，投入巨资加大农村基础设施尤其是农田水利设施建设，近几年来，政府每年的投入都在11000亿日元左右(陈磊、曲文俏，2006)。

　　韩国也在新村运动中建立了以国家投入为主体的多元化农业投资体的多元化农业投资体制。在农业预算经费中，中央、道、市郡三级财政投资要占一半以上，其中中央财政经费要占1/3。资金投向重点是农业基础设施建设，高附加值的经济作物、特种作物和畜产品开发，农产品流通体系建设，农业科学技术研究推广等。同时，政府还通过农协对农业项目发放政策性贷款，一般年利率为5%，而银行商业贷款年利率为12%，其利差由财政补贴。此外，农业及其加工业还可享受税收、电力等方面的优惠政策(林智坦，1996)。

　　法国对农业的补贴主要来自两部分，一是国家财政补贴，如政府为鼓励农户购买农业机械及配件，可给予一定比例的补贴。二是欧共体(欧盟)的补贴，初期按农产品价格给予补贴，后来按照生产规模直接补贴政策，法国农业收入1/3 以上来自欧盟的补贴。到2001年，法国仍是欧盟共同农业政策基金的主要受惠国，获得了全部415.3亿美元预算资金的22.2%(张良富，2006)。

　　以上做法表明：在市场经济的条件下，资金往往容易从农村流向城市、从农业流向工商业，导致农村和农业发展的资金不足，要解决这一问题，除了靠政府制度法律政策引导外，还必须在财政预算时向农村农业倾斜。

　　3.建立和完善多种农村适用科技的研究和推广体系

　　目前日本在全国建有农业科研体系和农业改良推广体系以及农协负责的推广服务体系。农业科研体系由公立科研机构、大学、民间三大系统组成。2000年中央政府和地方政府的农业科研经费占国内农业总产值的2.2%左右。在农业技术推广方面，《农业改良助长法》明确规定中央政府应向各都、道、府、县支付协作农业推广事业交付金。多年来，日本农业推广事业经费预算稳定在360亿日元左右，约占日本农业相关预算总额的1.4%，其中中央与地方支付比例为7：3；在科技人员的培养方面，截至2004年年底，全日本共有区域农业改良推广中心447个，专门技术员约600人，改良普及员8765人(陈磊、曲文俏，2006)。

　　法国建立了数量众多且类型各异的农业科研机构，拥有庞大的农业科技人员队伍。国家农业研究院现有工作人员近1万人，年度预算达30多亿法郎。其主要任务是为法国农业现代化提供基础研究和应用研究，内容涉及从国土调查到各种高科技在农业中的应用。该研究院每花费1法郎，可给农业部门增加100法郎的效益。中央和地方政府、农业行业组织和工业企业都从各自不同的角度共同参与农业技术的推广和普及，全国形成了一个农机、农药、化肥、良种和先进农艺的立体推广网络(杜朝晖，2006)。

　　在新村运动的过程中，韩国为完成中央制定的包括农业技术推广在内的各项政策措施、财物援助项目，减少扯皮和内耗的重复中间环节，中央政府合并或取消了一些机构，根据需要又成立了相应的组织机构。中央成立了“中央协议会”，直属内务部，并由内务部部长任议长，中央部委副部级官员但任议员。地方各级政府按中央模式，设立了相应的地方协议会，这样从中央到地方各级建立了系统的组织机构和工作程序。村级设立开发委员会，由10-12名村里的有识之士及农民代表、新村指导员组成，里长或新村指导员任议长，具体筹划、协调和执行村级新村运动。村开发委员会根据中央协议会的基本方针，制定具体的开发项目和实施操作方案，再经面促进委员会、市、郡协议会，逐级报到道、中央协议会，重大事项由中央、道协议会研究解决(桂玉清，2005)。

　　印度KSSP有一个专门发展民用科技的研究中心，专门研究和推广多种农村适用科技。其特点是：不断尝试推动用本地原料、能源生产日常生活的必需品，减少对外来原料、产品的需求，促进本地社区经济的发展。其中最具有革命性意义的，是印度居民无烟省柴灶的研制开发。目前，已经有50万户克拉拉居民采用了这种省柴灶，每年可以节约150万吨木柴，相当于每年增收1亿元人民币(黎光寿，2004；刘健芝，2004)。

　　以上做法表明：要提高农业生产效率、改善农村环境面貌、提高农民生活质量，必须加大对农村适用科技的投入。

　　4.重视文化启蒙，培养农民的勤奋向上精神

　　在这方面，韩国新村运动成效最好，其经验最值得学习。韩国学者认为，要想把政府的意图长期、正确地贯彻实施下去，变成全体国民的自觉行为，就必须加强新村教育，教育全体国民树立勤勉、自助、协同、自立精神的民主市民意识。1972年，成立了中央研修院，1990年，该院正式定名为“新村运动中央协议会中央研修院”。新村运动初期，新村教育比较注重对社会各阶层的核心骨干人员和中坚农民的培训，通过集体住宿、集中讨论、生活教育等三个环节达到教育目的，培训的主要内容有地区开发、意识革新、经营革新、青少年教育等七个方面，到1995年，各层次的新村教育共培训了34.2万多人次，培养了一大批献身于国家经济发展的社会骨干，为推动韩国加入发达、文明国家的行列做出了巨大贡献。在培训、教育骨干的同时，政府还采取如下措施来引导广大农民提高认识，主动、积极、自发地参与到各项建设工作：一是以村为单位实施各类开发建设项目。二是实施奖优罚劣的开发政策。三是实施村民监督制度。所有的财物以村为单位申报领用，政府各部门不参与工程建设。政府每村只委派一个公务员具体负责统计工作，并接受村民监督，政府把能否及时、准确无误地将中央分配下达的支援物资送到村里作为考核公务员素质的重要标志，公务员的晋职升薪与每个公务员在新村工作中的政绩、水平有关。另外，各村的村民代表可参与郡、面政府的有关决策会议，可以约见市长、郡守，并当面提出问题、批评与建议(桂玉清，2005)。

　　印度KSSP在培养民众的自信和自尊方面也有不少创新，其主要方法是为民众提供参与的舞台，让民众在参与社会生活中得到提升。它推行的社区项目，无论是水利发电还是土砖建筑，都不会是几名专家或建筑师来策划推行，而是尽可能动员全社区参与，包括商讨社区有什么需求、不同需求之间有什么矛盾差异，认识项目的目标、技术原理和可能成果，动员社区不同阶层实际参与，通过参与来学习、教育、提升(潘家恩，2006；刘健芝，2004)。

　　以上经验表明：要从根本上改变农村面貌，必须引导农民参与，培养农民的勤奋向上精神，调动农民的创造性。

　　5.以村社为本位，重视农村社区文化建设，培养村社的凝聚力

　　在新村运动中，韩国政府为每个乡村社区即村庄任命了一个公务人员作为其新村运动的领导人。每个村也都有一个村发展委员会负责本村的新村发展计划和集体性工作的具体组织执行。此外还有所谓邻里会议及新村妇女、新村青年、新村领袖等协会之类的组织形式，都不具有正式赋予的社区公共权力，但在运动中能起到正式组织起不到的一些作用 (石磊，2004)。新村运动一般在冬季农闲期间开展活动，但当时很难找到村民能集中讨论的场所，从开展新村运动的第二年开始，各地农村纷纷兴建村民会馆。农民有了自己的会馆以后，不仅用它召开会议，而且举办了各种农业技术培训班和交流会。为在农忙期间节省劳力，提高效率，村民会馆还办起了公共食堂。妇女会在村民会馆还举办了公共交易场，节省了产品到市场环节的时间和费用。村民会馆收集了包括农业生产统计资料和农民收入的统计资料在内的各种统计资料，展示出关于本村建设与发展计划的蓝图(李水山，1996)。

　　日本造村运动期间，村民们自行对社会生活进行检讨，重新省思农村文化的价值，并开展一系列文化活动。现在，每个村落(乡村自然社区)都成立了自治会，并经常召开村落集会讨论有关社区发展的大事。在村落集会上讨论的话题除了“农道、农业灌溉水渠的维持和管理”、“推进水田的套种”、“农业村落公共财产的使用、运营和管理”、“土地基础设施等辅助项目的计划和实施”等农业方面的主要议题外，还有“村落的福利待遇”、“生活相关设施等的建设和完善”、“祭祀、运动会等村落活动的计划和实施”以及“环境美化和自然环境的保护”等农业以外的议题，且占有相当高的比例。全国各地几乎都有神社和寺庙，这些寺庙多由社区来维持管理，开展各种活动。此外，自治会等负责垃圾的分类和收集、照顾老人和小孩、开展体育活动提高健康水平、组织防盗等，不仅提高了经济效率，而且维持了社区固有的社会秩序，并通过社区文化的振兴来提高社区的凝聚力，搞活农业和农村社会，完善社区的社会和文化基础(阿古智子，2006)。

　　KSSP最引人注目的地方是，在物质生活还不够富裕的时期，大力投资于公共文化活动。克拉拉邦有9000多间图书馆，1.2万多间阅览室。每个大约有2.5万人的乡，拥有图书馆8间，阅览室10间。这些乡村图书馆并非全都活跃，但积极推广科技知识、文化活动的还是不少。图书馆经常与各类合作社和学术、农科机构合办讨论会、培训班，内容涉及农业、畜牧、能源、母婴健康、草药医治等；并自办刊物，鼓励会员写作投稿并组织辩论和研讨；同时组织征文比赛、话剧创作表演、体育竞技活动等(刘健芝，2004)。

　　法国农村的规模相当小，50户的村子已很不寻常，他们经常与周边村子联合开展文艺活动，以丰富村民的文化生活。不过，不管农村有多小，在村子中心都会有一个教堂。星期天参加在教堂举行的弥撒活动是很多村民的“大事”。

　　以上经验说明，对于村落整体实现农业和农村振兴来说，重要的一点是如何提高乡村社区的凝聚力，因为乡村社区是农民生产、生活和娱乐三位一体的场所，它是否有凝聚力，直接决定着公共品供给状况、社区的生产和生活秩序。加强农村社区的公共文化设施的建设并开展多种社区活动，提高社区居民对公共事务的参与频率，可以大大提高社区的凝聚力。

　　6.大力发展各种农民组织

　　法国之所以成为世界上农业最为发达的国家之一，一个主要的原因在于法国有数量庞大的农民组织，概括起来主要有五大范畴：农民工会、农民协会、农民会议、农民合作组织、农民专业(行业)组织。这些组织按照不同的目标、功能和行业组建而成，向农民提供技术服务、金融资助等等，它们在促进法国农业快速发展、增加农民收入和保护农民利益方面都发挥了重大作用。为了帮助农民成立各种组织，政府对不同的农民组织给予相应的优惠政策或资金资助。在法国，农民组织数量最庞大的也许要属农民专业(行业)组织，几乎所有的农民都加入功能不同的农业组织，有的农民甚至加入多个农业组织，平均下来，一个农民加入3—5个(农业)农民组织。行业组织经费是由农民每年付给行业组织约1000美元的费用，而国家有关部门每年支付约15000美元。国家还设立了国家级的农业会议常设委员会，其经费部分来自国家(张富良，2006)。

　　70年代的新村运动，对于韩国农协，尤其对基层农协的发展做出了巨大的贡献。70年代，全国基层农协数为1500个，大致与以邑为单位的行政区域数相近，一个基层农协对1000多户农民开展业务。一个基层农协的工作人员从1972年的6名增加到1980年的18名，一个基层农协受理的资金从1977年的4300万韩元增加到1980年的23. 4 亿韩元(330万美元)，其中180万美元来自信用事业，100万美元来自经济活动，50万美元来自公共福利保险事业(李水山，1996)。

　　农产品的市场化是推动农业产业化的原动力。日本农协在推动农产品市场化的进程中发挥了很大作用，农协通过兴办各种服务事业，把分散经营的农户与全国统一的市场紧密联结起来，有效地解决了小生产与大市场的矛盾。在农产品的生产领域，从农协中央会到基层农协，都制定农村事业发展计划，针对农业经营中的问题制定相应对策，指导农民实施。农业经营指导工作由农协的近两万名营农指导员担任。营农指导员必须由农业专门学校毕业，取得国家认证资格，然后由农协作为专门人员雇用。在农产品流通领域，农协系统的经济业务主要是购买业务和销售业务，日本农民生产的农副产品有80%以上是由农协为其销售的，90%以上的农业生产资料是由农协提供的。农协经销农产产品实行有偿服务，收取低于批发商的手续费(陈磊、曲文俏，2006)。

　　近年来，日本还发展了一种叫“村落营农合作社”的组织，其特点是，社区作为一个整体共同参与农业经营和农村社会建设，社员共同使用和保管农机具，共同采购肥料和种子，共同分担作业。其优点是，同一村落内农户之间彼此熟悉，可以降低协调成本，分担各户的生产成本，减少劳动力的投入，使拥有田地很少、只有老人从事劳动的农户也可以维持正常的农业生产；同时可以保护社区内的自然和传统。现在，部分地区的村落营农合作社甚至成长为占有农地面积3成到6成的强有力的农业主力军(阿古智子，2006)。

　　7.长期坚持不懈，并适时调整

　　日本的新农村建设如果从1930年实施补助金农政开始计算，至今已有70多年历史；如果从1961年制定《农业基本法》开始计算，至今也有40多年，而且自1967年开始第二次新农村建设后，对农业农村的财政投入一直在提高，振兴农业农村的法律一直在修改完善。

　　韩国新村运动的30多年历史，不论是官方主导还是民间主导，对农业农村的扶持政策一直没变，而且还在不断扩大——由农村扩大到城市、由侧重物质到精神物质并重。

　　印度的KSSP也坚持了40多年，也是在分阶段并适时调整策略的基础上来建设新农村的。首先，在宣传发动阶段取得了成效后，便开展科学普及和农村社区建设的实验；取得成功后适时在全邦推广实践，并且针对具体情况开展“全民识字运动”和发展农用科技；进入“人民计划运动”阶段，政府又适时介入，注重提高物质生活水平与开发民智并重，加大对农村建设的投入，提升农村建设的水平。

　　当然，我们不能照搬国外经验，在借鉴国外经验时，一定要注意要根据我国的国情进行选择和创新。首先，应注意中国的人口规模远远超过韩国、法国、日本，分别是它们30倍、20多倍、10倍，在发展阶段上比它们至少落后30年，在国际分工体系中处于不利位置，又正逢世界资源特别是能源紧张的时机，中国不可能在30年后达到它们现在的工业化、城市化水平。中国的新农村建设需要的时间可能更长。只有印度的人口规模和经济发展水平与中国具有可比性，印度克拉拉邦在农村公共事业建设方面的成就是我们应该达到和超过的，印度KSSP在农村公共事业建设方面的成功经验更值得我们效法的。

　　其次，中国在新农村建设中应特别注意吸取日本的教训，注意保护耕地和生态环境，不能像日本那样，靠进口粮食解决吃饭问题。即使我们的粮食自给率是日本的2倍多，接近70%，也会引发世界性的饥荒，真正面临“中国人由谁养活”的问题。

　　再次，中国是个超大规模的发展中国家，区域发展极不平衡，各地农村情况千差万别，在发挥政府的主导作用时，更应以村社为本位、以农民为主体，充分调动农民的主动性和创造性，以便因地制宜地提高农民福利、改善农村面貌和发展农业生产。

　　参与文献：

　　阿古智子.日本水田农业中“村落营农”的发展[J]，三农中国200602

　　陈磊、曲文俏.解读日本的造村运动[J]，当代亚太，2006年第6期

　　陈晓华等.城市化进程中乡村建设的国外经验与中国走向[J]，经济问题探索，2005年第12期

　　杜朝晖.法国农业现代化的经验与启示[J]，宏观经济管理，2006年第5期

　　桂玉清：韩国新村运动对建设社会主义新农村的启示[OL]，三农中国，2005-11-16

　　金洪云.日本的农村振兴政策，中国党政干部论坛[J]，2006年第4期

　　金英姬.韩国的新村运动[J]，当代亚太2006年第6期

　　黎光寿.乡村建设在印度：来自“喀拉人民科学运动”的报告[N]，公益时报2004-03-09

　　李锋传.日本建设新农村经验及对我国的启示[J]，中国国情国力2006年第4期