[摘要]农村合作经济政策的正确选择和设定，是中国农村持续发展的重要制度保障。以农村信用合作社作为切入点，分析不同经济条件下、特别是市场经济条件下农民经济合作组织的演变过程，寻找对农民经济合作组织发展发生影响的决定因素，探讨包括规则以及由规则、信念、规范与组织(社会结构)组成的系统如何引导、保证和激励多种多样的交易行为以及制度发展与社会演变的相互作用过程。从与历史相结合的微观分析框架来考察新中国农村合作制演进过程中所体现的逻辑关系， 认识和理解行动者群体间的互动、环境的影响及其发展出路，并关注制度变迁的内生性过程。

　　[关键词]农村信用社； 政策；宏观环境； 制度变迁

　　“经济与社会的制度协调着人们在各种交往过程中的行为。”[1](p.2)当基本经济力量和制度安排之间存在着巨大冲突时，制度必然面临变迁压力。制度变迁采取何种形式，是改革战略的选择问题。农村信用社作为一类特殊的非银行金融机构，鉴于其金融运营的风险性和农民问题的敏感性，向来是农村金融体制改革的重点和难点。新中国成立以来的农村信用社体制是被国家当作扶助农业的特殊制度安排，农村信用社制度变迁基本上是以合作制为导向的。

　　一、新中国成立以来农村信用社的历史制度变迁

　　新中国成立以来，农村信用社经历了几个阶段的历史变迁。

　　第一个阶段：1949-1956 年，创建期。1949年3 月召开的中国共产党七届二中全会将合作事业发展纳入了党的议事议程，同年9 月召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议提出合作社事业发展的战略规划。新中国的农村信用社是从1951 年开始试点组建， 两年后在全国农村基本普建。这一时期农村信用社的组建和发展由政府主导产生，但贯彻了农民入股、民主管理、资金互助，农村信用社资本由农民入股，管理者由社员选举，信贷资金投向社员的合作社基本原则，符合合作制性质。1954 年到1956 年， 全国60%的农户加入了信用合作社，80%以上的乡建立了信用合作社。[2]1981 年6 月27 日通过的《关于建国以来党的若干历史问题决议》在总结20 世纪50 年代农业合作化运动时指出，当时存在着“要求过急、工作过粗、改变过快、形式也过于简单划一”的缺点。

　　第二个阶段：1958-1978 年，受挫期。这一时期社员必须无条件入股，其契约形式不是自愿的而是强制性质的，农村信用社失去了合作性质，成为官办组织，无法调动社员的积极性，其组织效率低下。这一阶段行政过度干预、发展策略频繁调整、管理主体几经更替，使刚刚走上发展正轨的农村信用社无所适从。农村信用社先后移交到生产大队、人民公社及银行营业所管理，成为这些部门的附属机构。之后，农村信用社管理权上交到国家银行，成为国家银行在农村的基层金融机构， 走上了“官办”道路，合作金融的本性销蚀已尽。

　　第三个阶段：1979-1996 年， 农业银行代管时期。1979 年，农业银行(以下简称农行)恢复以后， 农村信用社进入到农行代管时期，当中影响深远的改革措施是建立县级联社管理体制。县联社的建立增强了农村信用社的内部管理能力，是信用社走向完全自主管理和发展的一个重要标志，但此时对农村信用社的管理仍带有“官办”因素。1983 年以恢复农村信用社“三性”①为主的改革开始在全国范围内进行试点，1984 年大范围铺开， 农村信用社独立法人的改革方向也得以明确；1996 年农村信用社与农行正式脱钩。到1988 年年末，农村信用社机构、网点近40 万个，建立县联社2200 多家，占全国县市总数的80%以上。从业人员76 万多人，各项存款余额达到1400 亿元，各项贷款余额912 亿元， 向国家提供资金约600 亿元。

　　1996 年9 月开始，全国5 万多家农村信用社和2400 多个县联社逐步与农行顺利脱钩。[2]

　　第四个阶段：1996-2003 年。这一阶段是合作制价值回归、管理体制创新、产权模式探索的改革发展时期。自国务院1996 年颁布《关于农村金融体制改革的决定》以来，农村信用社的价值核心由“官办”银行转向“民办”合作金融组织。农村合作金融开始按照市场经济的原则进行制度安排。1997 年2 月召开的全国农村信用社管理体制改革工作会议明确中国人民银行(以下简称“央行”)对于农村信用社改革的监管职责， 以防范和化解农村信用社风险。之后制定了一系列相关的法规性文件，标志着中国农村信用社管理体制进入制度化轨道。农村信用社的改革增强了其整体实力，成为农村金融的主力军。

　　第五个阶段：2003 年6 月至今， 规范发展时期。2003 年央行启动以“花钱买机制”、管理权下放为特征的农村信用社改革。其主要内容是： 国务院将信用社的管理交由地方政府负责，实行省级政府主导、央行资金扶持来进行；引入股份合作机制；加强监管，注重服务质量，采取多种模式改造农村信用社，形成多种产权形式、相互竞争和功能互补的金融机构组织体系。[3](p.45)截至2010 年9 月末，对2408 个县(市)农村信用社发行专项票据1699 亿元， 对其中的2366 个县(市) 农村信用社兑付专项票据1650 亿元，兑付进度达到97%;对新疆等四省(区)发放专项借款21 亿元[4],这些资金帮助消化了农村信用社的资不抵债数额。央行公布的统计数据显示，2010 年年末， 全国农村信用社的各项存贷款余额占全国金融机构各项存贷款余额的比例和全国农村信用社涉农贷款和农户贷款余额都有所上升。截至2010 年年末，全国共组建以县(市)为单位的统一法人农村信用社1976 家，农村商业银行84 家，农村合作银行216 家。[5]

　　二、新中国农村合作社的制度失灵新

　　中国成立后， 全国实行了土地改革，广大农民成了自耕农。在农业商品化程度尚不高，农民普遍缺乏役畜、生产工具和日用工业品的情况下， 农民自发地形成了互助合作小组。后来在政府的引导、组织下，农民成立了农业生产互助合作社，组建从事工农业产品交换、农副产品余缺调剂的供销合作社。但之后的农村合作社运行脱离了合作制的轨道， 不但没有成为农民互助合作的组织， 反而成为损害农民切身利益的机构，最终陷入入不敷出的困境。

　　(一)内生性组织的缺失

　　中国的农村信用合作社是一种特殊的制度安排。新中国成立之后农村信用合作社体制几经变革，但全部门业绩未见好转，到底是什么原因使得在其他国家成效显着的农民合作社组织， 在中国却多年未发挥其应有的作用?

　　多年来，金融界、理论界以及政界对此认识不一，议论纷争。

　　农村信用社是指经中国人民银行批准设立、由社员入股组成、实行民主管理、主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构。它的基本经济特征：一是自愿性；二是互助共济性；三是民主管理性；四是非营利性。诚信和交流是实现合作的核心要素。从交易成本角度看，农村信用社得以维持的关键是社员之间的“信用”.在农业社会金融交易水平较低和政府作用有限的情形下，人与人之间所发生的信用关系是嵌入在血缘、亲缘、地缘为联结纽带的社会关系网络内，在熟人社会中进行，交易风险不大，这样的金融制度表现为社会内在制度。

　　新中国的农村信用社，农民没有退社和不交易的自由， 难以确保社员参与监督和决策，没有出现真正的民主管理，缺乏一条内生性自然演进式的发展路径，一直走的是通过政府依靠行政力量这个外生力量所形成的强制性演进发展路径。这种强制性的演进不是依据经济规律办事， 缺乏激励农民积极性的分配机制，农民的各种权益受到损害。因此，新中国所创建的农村信用社属于外生金融。外生金融的特点是由政府自上而下设立、安排并由正规金融机构主导的资金运动。为什么农村信用社的演进会偏离内生性自然演进式发展路径? 究其原因， 是理论误区和实践变异两方面造成的：理论上，把合作制等同于集体制，“通过合作社过渡到社会主义”, 试图通过外生的生产关系变革，达到社会经济结构变革与发展；实践上，没有把农民看作是一种主动群体、主动因素，农民没有农村信用社的管理权力和民主监督权力，丧失了社员所有权地位。[6]“光凭意识形态的动力并不足以使人民大众进行不懈的努力。”[7](p.46)农村金融发展的长期趋势是由农村的社会经济基础所决定，我国农村经济以小农经济为主要特征。农村合作金融发展的主要约束力量有政府、农村的微观主体以及某些利益集团。就政府而言，从计划经济体制过渡到市场经济体制的金融发展演变，本质上是基于政府财政需要的；就农村微观主体而言，在信贷市场上受到差别待遇。[8]农户金融抑制的程度为70.92%;就某些利益集团而言，为了既得利益，阻挠政府精心设计的改革方案实施，采取“上有政策，下有对策”的策略。[9]2007 年7 月开始实施的《农村专业合作社法》明确规定，农村专业合作社不包括信用合作社。这与世界合作社发展的法律制度不相吻合， 也与2006 年银监会发布的调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策相冲突。[10]

　　以村为单位是中国农村社区性活动的基本情况，在这一社区内部，形成了熟人社会。在熟人社会里信息畅通，农村信用社社员“利用固有的当地信息资源和信任资本，还可以充分利用自我雇佣的优势， 因而可以降低信息、监督和执行等交易费用，具有制度优势”.[11](p.269)任何具有正外部性的低效经济都应在适度规模之内，一旦超过适度规模，将会使原来的制度优势变为制度劣势，出现少数人控制、交易成本急剧上升等社会资源配置的不经济。

　　(二)政府主导

　　新中国成立后的农村信用社发展历史显示，农村信用社的几次起伏都与地方政府相关。农村信用社的发展离不开地方政府，现有的问题也大都肇因于地方政府在人事安排、业务经营等方面的各种干预行为。

　　“市场制度和政府管制都是现实的制度安排，市场制度具有竞争带来的市场力量，但是也有各种摩擦因素所导致的市场失灵；管制制度能够增强人们对公平、公正的预期而有效约束交易成本，也存在与寻租等机会主义行为相关的管制失灵。”[12](p.164)市场是现代经济体的核心，政府在通过市场推动经济增长方面发挥关键作用，市场和政府是共生互补的关系。当消除了政策失灵①的时候， 将有可能达到最优的制度供给。“由于市场的信息交换和契约活动，导致了市场的制度化、组织化。”[13](p.336)历史证明， 农村信用社的外部性问题并没有因为政府的强制性制度变迁而得到解决。其结果是政府承担了农村信用社的外部性成本， 农村信用社的社员自主管理的意识不强， 信用社自我约束能力差。农村信用社之所以不能成为真正意义上的合作社， 是因为农民和信用社的关系是借贷关系，而不是共生共存关系。事实验证了以行政力量推动的合作是没有生命力的。

　　三、农村信用社的改革与发展

　　农村金融改革， 既要关注改革的总体效果， 又要重视改革对农民收入分配的影响，否则会破坏改革的可持续性。中国现有2070 个县(市)，95%的国土面积，近3/4 的人口集中在县域， 县域经济吸纳了65%的农村劳动力。

　　2009 年年末，全国县域银行业金融机构服务网点为12.8 万个，占全国银行业金融机构网点总数的65.7%; 县域贷款余额占全国金融机构各项贷款余额的1/4, 涉农贷款余额占全国金融机构各项贷款余额的22.9%, 其中农户贷款余额2.2 万亿元。[14]这组数据反映了中国县域金融远未达到现代金融制度的要求。“经济系统的运转有赖于国家和私人经济行为人之间的关系以及公民和国家之间的设计。”[15](序言p.3)

　　(一)农村信用社双重改革目标的冲突性

　　清理整顿农村“两会一部”①的文件颁发之后， 国有商业银行部分机构从农村市场退出，农村信用社逐渐成为农村地区唯一的正规金融机构。根据中国人民银行报告，截至2010 年9 月末， 全国涉农贷款和农户贷款余额分别占全部金融机构农村贷款和农户贷款的41%和77%.②2003 年启动的农村信用社③改革有双重目标：一是改善服务，构建具有适度竞争力和多元化的农村金融市场，为具有活力的成千上万的农民、个体工商户和小企业长期、稳定、高效、低成本地提供金融服务；二是实现农村信用社的商业可持续发展， 避免出现经营危机。

　　农村信用社的双重目标存在着矛盾，容易产生道德风险， 但这个矛盾在实践中能够加以调和，双重目标在农村信用社运作过程中可以兼顾实现。从理论上看，农村信用社可持续发展的关键是收益权的归属问题，农村信用社按照“谁收益，谁负责”的原则进行。从实践中观察到私人产权并非是激励人们有效使用资源的唯一社会制度。

　　政府决定推行某项改革的关键是这个改革经验能否按比例放大和推广。从现阶段来看，股份制和股份合作制的组织形式支农力度要好于农村信用联社模式。[16]如何在保持现有体制稳定的情况下， 构建一个充分考虑农村、农民金融需求的内生金融体制是关键所在。

　　(二)农村信用社的运行机制

　　竞争与合作是农村金融市场的运行机制。2003 年开始的中国农村信用社改革是在经济环境包括服务对象、经营要求、资金投向、金融服务等方面发生很大变化的情况下进行的，它紧紧围绕着市场化进行。在市场化改革过程中，农村信用社的发展更多的是向商业性方向演进，农村信用社实际操作中的城市性与非农特征逐渐显现。基层农村信用社的非农特征直接表现为机构网点设置的城镇集中化趋势、资金流向的城市化和从业人员的城镇居民化，成为城乡界限模糊的金融机构。在经济发达地区和高度城市化地区，农村信用社的城市性具有必然性。但在中西部地区和部分东部农业大省，农村信用社的城镇化却被视为异化。农村信用社城市化的出发点是扩大经营范围，寻找经营的新增长点，吸收更多的金融资源。[17]农村信用社运行机制的构建要与农村经济主体的行为习惯相协调。在构建农村信用社的运行机制过程中，借鉴内生于农村环境的民间借贷的一些做法，降低借贷风险。

　　(三)总结性评述

　　杜润生是公认并具有深刻影响的20 世纪80 年代制定中国农村改革政策的一个核心人物，他在回顾和思考了自己长期从事并领导的中国农村体制改革后指出：“按照马克思主义合作理论的基本观点，共产党重视引导农民组织合作社，是为了帮助个体农民走上自愿联合的道路，以合作占有代替个人占有，避免小农在资本主义社会竞争中遭受破产和失业的厄运，进而依靠合作力量，把农业生产置于新的技术基础上，改善自身的经济地位。”[18](p.217)从中国合作金融制度的演进与变迁历史看，合作金融制度安排及在此基础上的金融支持政策对于经济转轨的顺利推进起了关键作用。

　　但是，在此过程中，合作金融制度本身也付出了巨大的效率损失代价并因而处于十分脆弱的境地。

　　四、新型农民合作金融组织兴起的宏观环境与微观出路

　　合作金融的发展历史充分证明了合作金融的重要性，也证明了它的不可替代性。为此，探究农村合作金融组织的宏观环境与微观出路，不仅必要，而且很有意义。

　　(一)新型农民合作金融组织兴起的宏观环境

　　良好的宏观经济环境是金融稳定的重要前提。中国是一个市场经济基础薄弱，社会法制与信用关系淡薄，个体承受力较低，民间组织发育严重不足的国家。[19]在这样的环境下，新型合作金融组织只有依托业已形成并占据绝对控制地位的各级政府组织、国有与集体经济单位，才能降低其建设成本。根据宏观环境对农村合作金融发展的影响，可分为两种：

　　第一，间接环境影响。间接环境因素主要包括政治、经济、文化、法律、社会、制度等方面。这些方面会对农村合作金融机构和组织的生存发展产生重大影响。农业生产和农村经济的变化，以及农村改革的突破，会引起农村金融业务和体制大改变。[20]政府科学引导与尊重市场规则是农村合作金融健康发展的基本保障。农村合作金融取得成功的两大要素是政府与市场的共同作用。农村合作金融的产生和发展与农村生产力水平的提高同步，决定了它必然是一个渐进的较长期的发展过程。

　　第二，直接环境影响。直接环境因素主要包括需求、资源、竞争等。市场化的优点在于能够通过建立和培育竞争性农村金融市场。农村合作金融组织从本地(村)的小规模机构到范围不断扩大的金融组织， 关键在于信息成本低、规模经济以及契约实施上的改进，促进交换形式由简单到复杂的转变；还在于农村合作金融组织具有获取知识和信息的激励，促使组织向更具社会生产性的方向演进，追逐盈利机会的合作金融组织，亦将会在未来扩大盈利机会的同时，促进制度演化。正如诺思所指出的那样，合作演化过程的“关键不仅在于较低的信息成本、规模经济以及契约实施上的改进，允许了---事实上是促进了---交换形式由简单到复杂的演化，还在于组织有了获取知识和信息的激励，这使得组织能向更具社会生产性的方向演化。”[21](p.167)市场化过程中建立的农村合作金融组织的发展前提是明晰的产权制度和法人治理结构。

　　(二)新型农民合作金融组织的发展定位

　　新型农民合作金融组织的形式主要是农村资金互助合作社。农村资金互助合作社是由乡(镇)、行政村农民和农村小企业自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构，是民间金融合作组织。

　　第一，新型农民合作金融组织兴起的原因。

　　合作金融组织的兴起是由来自农民的内在经济需求直接推动的， 反映了商品经济发展的规律性要求。小农户和大银行的市场交易矛盾，迫切需要农村资金互助社做金融市场中介组织，形成农户+农村资金互助社+大型银行体制模式。

　　在这个模式中， 农村资金互助合作社作为大型商业性银行和农户、农村中小企业之间的媒介，大型银行通过农村资金互助合作社将城市资金流向农村，保持农村货币供应量的持续增长；农村资金互助合作社利用其人缘、地缘、血缘、业缘等优势， 对农户和农村中小企业的资金使用予以监督、指导，体现了资金配置效率高、资金安全性高的特点。归结起来，新型农民合作金融组织兴起的原因主要有三点： 一是农村各类合作经济组织的发展；二是市场交易费用的节约；三是维护小生产者自身利益。

　　第二， 新型农村合作金融组织的合理性。

　　合作金融组织的治理结构是一种自我管理、自我约束的循环控制模式。新型农民合作金融组织起源于农村，对农户、农村中小企业等放贷对象知根知底，交易双方信息对称。受乡规民约约束，不良贷款发生率低，农村合作金融组织的资金安全性和盈利性有可靠保障。灵活的经营机制，以及许多制度设计与农村经济主体的小型化、个性化、特色化相匹配，促使不同的农业生产主体和分散兼业的农户产生利益共同体，提高了农户组织化程度，促进了农村生产关系的调整和生成；促进农民生产合作向专业化、工业化和现代化发展；它充当监管机构 和部门与农户、农村中小企业之间的媒介，进行信息传导，有效降低决策失误率。所以，内生于农村社区的新型农村合作金融组织不用靠强制或其他集体物品以外的正面诱因，就会向自己提供集体物品。因此，新型农民合作金融组织在解决农村金融问题时具有成本优势；信息对称；满足农户零散、小额、多次的融资需求等优势，有存在的经济合理性。

　　第三，合作金融的潜在风险及其防范。金融风险是金融过程中内在的本质属性。农村合作金融组织经营中容易出现金融风险， ①监管难度大。目前要贯彻执行中国银监会有关“低门坎，严监管；先试点，后推广；增机构，广覆盖；拓功能，强服务”的政策，提高监管效率，控制金融风险。建立互助担保与保险机制，让社会和国家与农民共同承担风险，建立多主体分担农业风险机制。就外部监管者而言，应确保参与者有正确的激励； 从内部控制方面看，要依靠农村合作金融组织的风险管理。[22]

　　(三)新型农民合作金融组织发展的微观出路

　　新型农民合作金融组织发展的微观出路有三条： 一是建立长效的资金与政策扶持，中国“大政府，小社会”国情，决定了政府扶持的重要性；二是创新管理机制，构建社员自由进出资金互助合作社机制；三是拓展合作、规范管理， 长期目标是金融合作向产销合作延伸，短期目标是农村资金融通作为农村合作金融业务的主要内容，依照章程严格管理。

　　通过本文分析，我们得出以下结论：一是农村合作金融组织可充当农村经济体与大型商业金融机构之间的中介， 成为农村金融体系链条上不可缺少的一环； 二是金融市场的运转揭示了政府与市场的互补性； 三是自由进出是农村合作金融组织可持续发展的条件， 农村合作金融组织将成为县域金融的主体； 四是构建动态性的资金配置机制是农村金融合作制度创新中的核心。

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