近年来，农村基层组织侵害村民权益的问题十分凸出，村民与村集体之间发生争议的数量呈增长趋势。

　　《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)将村委会定性为“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”本应是维护村民利益的村民委员会，由于相关法律的缺失却使得村民自治领域成为了法律调控的真空地带。

　　村委会干部权力过大，缺乏监督，财务暗箱操作等问题突出，频频出现村委会损害村民权益的情况。而村民又缺乏有效维权途径，导致在其与村委会的博弈中处于劣势。

　　村民维权困境背后暴露出目前农村基层治理方面深层次的问题。

　　有权力无监督

　　由于相关法律制度设计对村委会的监督存在不到位，使得村委会享有独立的决策权，逐渐形成一个具有相对独立利益的主体。

　　“村民对村委会的维权诉讼太艰难了!”中国建设管理与房地产研究中心执行主任王才亮对《中国经营报(博客,微博)》记者感叹道。作为行政法专家、专业拆迁律师王才亮代理了很多农民土地维权案件，他发现很多案件其实是村委会损害村民权益。

　　长期关注村民维权问题的曾祥敏律师认为，由于相关法律制度设计对村委会的监督存在不到位，使得村委会依法负责大量日常村务的管理，在法律和政策允许的范围内，享有独立的决策权，逐渐形成一个具有相对独立利益的主体。

　　比如《村民委员会组织法》和《土地管理法》中规定：“村民委员会管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产；农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营管理。”这使得村委会作为农村集体土地的实际管理者，对于农村集体资产的处置拥有很大的权力。

　　虽然，《村民委员会组织法》将村民委员会定义为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。对于土地拆迁等涉及村民重大利益的事项，需要经村民会议讨论决定方可办理。但是实践中经常以“两会”(“村民委员会”和“村党支部会”)的决定替代村民会议的决定，甚至在一些大宗族控制下的村子，开个家庭会议就可以决定村里的重大事项。

　　拥有权力却无法有效监督，这就给少数村委会成员出于个人目的实施了损害村民集体利益的行为，留下了可乘之机。近年来，因村委会不公开集体财务状况、擅自处分集体资产等问题引发村委会与村民间的争议逐年增多。

　　王才亮认为，由于缺乏监督机制，对于土地拆迁等涉及村民重大利益的事项，村民委员会经常暗箱操作不经过村民会议，甚至有些地方出现伪造村民签字，签订土地拆迁补偿协议的事件。

　　维权困境

　　法院的这种做法对村民权益的充分保障是不利的，对村委会成员的过错行为责任追究机制亟待建立。

　　一旦出现侵权的情况，村民的维权途径却十分艰难。

　　王才亮律师认为，村民维权艰难不是法律规制上的缺失，而是司法腐败与政府不作为等情况导致。

　　中国人民大学商法研究所所长刘俊海教授认为，依据《物权法》规定，村民对于村集体土地有使用权，其合法权益受法律保护。如果村委会侵害了村民的权益，可以以村委会为被告提起民事诉讼。

　　“不仅从法学理论上，在司法实践中村委会的民事诉讼主体地位，也已经得到审判机关的确认。”曾祥敏律师说。

　　2005年9月1日起施行的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第六条规定：因发包方违法收回、调整承包地，或者因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠纷，承包方可以发包方和第三人为共同被告，请求赔偿损失。而现实中，土地承包合同的发包方基本上都是村委会，因此，根据这条规定，反映出法院对村委会作为民事诉讼主体的肯定。

　　“但是虽然有规定，执行起来往往是另一回事。”王才亮律师介绍，此类案件立案很困难，法院常常采取回避态度不予立案。

　　除此之外，对村委会成员的过错行为责任追究机制存在缺失，导致村民权益受损后索赔无门。如浙江瑞安曾有案例，该市某村村民曾起诉私拿公章为他人债务提供担保的村干部，法院没有受理，理由是村委会是自治组织，要求村委会民事赔偿尚属于空白，村委会的职务行为与个人行为难以区分。

　　曾祥敏律师认为，法院的这种做法对村民权益的充分保障是不利的，对村委会成员的过错行为责任追究机制亟待建立。

　　王才亮律师认为，除了相关法律制度的缺失，与农村特有的社会结构有关。比如，自2011年9月5日起施行的《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(以下称“农村集体土地的规定”)中规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。

　　虽然，此司法解释赋予了村民代位权诉讼，但是实践中却难以实行。村委会干部往往由村里大姓氏的人担任，当前我国广大乡村依然具有熟人社会或半熟人社会的特征，宗族势力很强大。很难凑齐过半数的村民。

　　现行的《刑法》中规定了，村委会成员基于私利或以个人的名义，利用职务之便所为的违法犯罪行为应直接追究其个人的刑事责任，如村委会成员所实施的犯罪行为可以构成挪用公款罪、职务侵占罪、挪用资金罪等罪名。

　　但是实践中，村民的举报常常石沉大海，带头维权的村民反而受到黑恶势力的打击报复。

　　“很多村委会干部都是村里的大户，利用村里的集体资产为自己在政府相关部门编织了一张严密的保护网。”王才亮说。

　　比如，权益受损害的村民，通过信访等途径向政府反映问题。乡镇政府工作人员常常以《村民委员会组织法》第五条规定，乡、镇的人民政府对村民委员会的工作只是给予指导、支持和帮助为理由，对于村民自治事务采取回避态度，使目前行政机关的监督职能没有切实发挥。

　　如此一来，形成了一种恶性循环。村民在合法权益尤其是土地财产被侵犯后，由于政府不作为、法院不受理、警方不立案，从而造成村委会更加的为所欲为地侵害村民的权益。

　　如何破局

　　要打破这种利益共同体，首先要改变政府依靠土地财政的现状，政府是不能以盈利为目的的。

　　曾祥敏律师认为，村民维权救济的困境，重要原因是由于，村民自治方面的立法尚不健全，比如《村民委员会组织法》的着眼点放在村民委员会组织架构上，没有规定村委会与村民发生争议时的救济措施。“比如村民在要求村委会依法公开村的财务状况时，遭到村委会的拒绝，从而发生争议，而这些问题依靠目前的村民委员会组织法难以调整和解决，导致在处理这些案件时缺乏相应的法律依据。”

　　曾祥敏认为，这些争议不能及时解决往往又会激化其他社会矛盾，成为影响基层社会秩序的不安定因素。

　　随着实践的推进，村民自治立法中的一些不足日益凸现出来，尤其是对村民与村委会争议调整的相关立法缺位现象成为村民自治前行的一个制约性因素。

　　北京理工大学经济学教授胡星斗认为，造成村民维权救济的困境更深层次的原因是，在当前的经济机构下，地方政府依靠土地财政，在此种情况下，地方政府为了顺利获取土地，默许甚至纵容村委会侵害村民的合法权益。“在这种经济模式下，本应处于中立位置的地方政府与不法村委会成员结成了利益共同体，在这种情况下村民自然是控告无门。”胡星斗说。

　　要打破这种利益共同体，胡星斗教授认为，首先要改变政府依靠土地财政的现状，政府是不能以盈利为目的的。其次，要完善农村基层自治法治。

　　比如现行的《村民委员会组织法》第十五条规定，罢免村民委员会成员，须有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过。但是，实践中，这一点很难做到，一方面村委会成员，往往由村里大姓氏的村民担任，很难达到半数通过。另一方面，在农村选举中某些地区贿选情况严重，财大气粗者控制了村民投票。虽然法律规定，对“威胁、贿赂、伪造选票”等破坏选举的行为，村民有权举报。但举报的结果最多是“宣布当选无效”，真正因贿选而被判刑入狱的“凤毛麟角”。

　　宪法学专家北京大学教授张千帆认为，首先要对村委会的法律属性做出明确界定。现在村民组织法虽然将其界定为自治性组织，但是实际上村委会却受政府委托行使一些行政职能。但是在司法实践中，以村委会为行政被告的案件，法院又不受理，以民事责任起诉，法院又会以这属于行政案件为借口不予受理。张千帆建议应通过立法解释或司法解释明确村委会的法律属性。

　　他认为村委会是介于政府机关和NGO组织之间的特殊组织。其次，是要确保村民的选举权。一方面政府要尊重村民的选举权，不能违法干涉，更不能指定村委会干部，同时对于农村的黑恶势力要严厉打击，特别对于侵犯村民人身安全的案件要依法严惩，让村民敢于维权。对于贿选的问题通过司法解释明确法律责任。

　　第三，对于村委会和村干部侵犯村民合法权益的法律责任要明确。曾祥敏律师认为，在立法和司法解释对于相关问题明确之前，现实可行的是，以公司化模式处理村集体资产，村民作为股东，村干部成为公司管理者。依据公司法相关规定管理村集体财产，对村干部形成制约。但这种模式大多在经济发达区域可行，有一定的局限性。

　　而王才亮律师认为，除此之外，清除司法腐败，建立独立清廉的司法体系是维护村民合法权益的重要保障。“无法落实、无法进入司法程序、无法依法办案，法律规定得再好也只是一纸空文。