征地制度改革迫在眉睫

　　2009年12月7日，北大五学者向全国人大常委会提出对《城市房屋拆迁管理条例》进行合法性审查的建议。 2011年1月19日《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称“房屋征收条例”)施行，取代《城市房屋拆迁管理条例》，可以说是社会参与推动制度变迁的成功典范。新条例的重大变化中的首要变化就是将城市房屋拆迁更名为“国有土地上房屋征收”，城市房屋征收的属性更为明确，而且对国有土地上房屋征收的主体、程序、法律责任都做了更为全面、细致的规定。但是，房屋征收条例颁布实施之后已经一年又九个月，各地暴力拆迁、拆迁自焚和群体性事件时有发生。房屋征收条例还取消了原《城市房屋拆迁管理条例》行政机关自行强制拆迁的规定，将征收补偿决定的强制执行权交给法院行使，由法院负责强制执行被赋予期望，但是一些拆迁恶性事件正是在法院强拆时发生，以至于最高人民法院于2011年9月9日发出《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》。其实，早在房屋征收条例颁行前后，就已有不少学者指出，该条例只能解决国有土地上房屋征收的问题。近几年来各地越演越烈的拆迁纠纷，包括引发北大五学者向全国人大提出合法性审查建议的唐福珍事件，以及通过微博直播引起广泛关注的江西宜黄强拆案等大多数恶性事件都发生在农村，而非城市。

　　建国初期到20世纪80年代，征地总量上不大，而且在计划经济体制下，农民对土地调剂、兴办企业、户口农转非并安排就业等方式进行的补偿或安置也乐于为其所接受，征地并没有引发很多纠纷。 但是改革开放后，建设热，征收热，特别是近10年来，过度征收、违法征收，甚至野蛮暴力征收的现象屡见不鲜。而之所以造成征地纠纷增多，根源在于城镇化加速，地方政府垄断土地供应市场，征收土地并非出于公共利益，违法征地现象严重。其中原因，首要的是唯GDP的政绩考核体系以及错误的经济发展观念，地方政府盲目追求政绩、好大喜功，不惜一切代价招商引资；其次是地方财政制度弊病，地方政府靠卖地为生，促使 “征地忙”。从法律角度讲，《土地管理法》中对被征收主体的权利保护、征地程序的公开、公平、公正和补偿安置标准的规定都不够科学合理，地方政府在行使公权力征收农村集体土地时缺乏有效的制约和监督，一些地方政府征收农民土地几乎是可以为所欲为。农村土地问题已经成为当下中国的最突出的社会问题，而征地制度改革是农村土地问题的最重要一面。2011年4月《土地管理法》修改正式启动。但是对一些重要问题还有争议，土地管理法的修改迟迟未有共识。2012年2月15日国务院常务会议明确提到将深化农村改革，制定出台《农村集体土地征收条例》(以下简称“新征地条例”)作为2012年深化经济体制改革重点工作，可以看出国务院意图先对农村集体土地征收问题制定行政法规，以解燃眉之急。

　　征地制度改革从三大要素入手

　　2011年11月，时任国家土地副总督察的甘藏春同志谈及征地制度改革时称，“未来我国征地制度的改革要实现三个目标：一要继续为城市化、工业化进程提供必须的土地资源；二要有利于保护耕地，防止耕地减少过多、过快，保证粮食安全；三要保护被征地农民的合法权益，减少征地纠纷，维护社会稳定。改革完善征地制度必须做到三者有机统一”。 征地制度改革要实现上述三个目标，用什么样的思路和制度?世界各国财产征收制度有三大要素，即征收条件、征收补偿和征收程序。新征地条例也要从这三大要素入手予以规范。

　　第一，对征收权的前提条件进行限定。政府动用公权力征收财产的前提条件必须是为了公共利益，我国宪法、物权法、土地管理法和房地产管理法等也都明确规定，国家为了公共利益的需要，可以征收农村土地和城市房屋。因此，公共利益是判断政府征收决定合法性的前提条件。2008年党的十七届三中全会决议也明确写到要改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围。从房屋征收条例的立法经验来看，列举若干种公共利益的情况应当是新征地条例也将采用的立法方式，再加上一个“其他法律法规规定的情形”作为兜底条款，对公共利益的具体范围进行缩限，框定政府启动征收权的范围。从世界上其他国家和地区的做法来看，列举是限定征收权范围的方式之一，比如日本法律就列举了三十五种公共利益的情形，而另外一种立法方式就是英美等国家的做法，法律只笼统的规定公共利益，没有具体的规定，但是财产征收决定要通过民意机关的讨论和表决通过。囿于新征地条例只是行政法规，不能在现有的征地批准中增加人民代表大会讨论通过的程序，对此新征地条例所能做的不可能有超出房屋征收条例的动作。

　　第二，提高征收补偿标准。征收补偿是财产征收的第二个要素，也是影响到被征收人合法权益最大的要素，实践中，世界各国90%以上的征收纠纷也是集中在征收补偿。我国法律中对征收补偿都有规定，但是在“补偿”之前没有任何限定词，比如合理、适当、公正、公平或者其他，也就是说我国对财产征收补偿适用什么原则和思路，在法律上是不明确的。《土地管理法》对农村集体土地征收是以“按照被征收土地的原用途给予补偿”，以安置的农民保持原有生活水平为标准，这样的补偿标准事实上使得农民和村集体不能分享土地的增值收益，政府以较低成本就换取了农村土地所有权，长期以来受到广泛批评，也是我国征地纠纷不断的主要原因。因此，新征地条例的着重点将在补偿安置上做文章，既要提高补偿标准，也要对农民“失地”后的社保和安置问题做规定。此外，农民是否能够从土地转为商业用途后的收益中分得额外利益，目前还不明确，但是在此方面要从法律上予以规定，并且给出一个标准也是比较困难的。

　　第三，完善征地程序。目前土地管理法对征地的程序控制主要是审批程序，也就是说通过上级机关对下级机关的一系列行政行为进行审批来控制行为的合法性和合理性，这也是土地管理法之所以称为“管理法”的原因。但是像征地这样的财产所有权转移活动，对被征收人的财产权影响极大，即使政府为了公共利益的需要征收土地，即使政府给予了征收补偿，单向的、以审批为主的征地程序也是存在明显弊端的。这样的程序既缺乏对话、协商、沟通，对被征收人的财产权和知情权保护不利，也不能对政府滥用征收权形成程序控制。现代法治的重要标志就是程序法治，遗憾的是，无论是土地管理法还是目前可以看到的土地管理法修改草案，对被征收人主张权利、表达意见的程序规定严重不足。重新审视征地程序的意义，在纵向的、单向的审批程序基础上增加更多横向的、双向的程序，将座谈会、论证会、听证会等形式予以明确规定，是新征地条例应当涉及的内容。

　    征地制度改革应当以纠纷解决机制为突破口

　　上述财产征收的三大要素，公共利益、补偿和程序，不管在法律上规定的如何尽善尽美，实际征收中还是会有争议，纠纷在所难免，因此，财产征收制度的应有之义包括纠纷解决机制，也是被征收人的权利救济机制。现在的突出问题是，行政裁决、行政复议和行政诉讼在征地纠纷中没有发挥应该发挥的作用，造成大量征地纠纷演变为持续不断的上访和群体性上访，一部分失地农民在状告无门的情况下，甚至以生命的代价对抗征地的不公平。整个纠纷解决机制和救济渠道不畅通，基本处于低效乃至无效的运行状态。

　　新征地条例必须高度重视这一问题，应当更加有意识、有准备地对纠纷解决制度进行论证和设计。20世纪80年代我国恢复法治建设时，行政法治就是从行政诉讼制度开始建立作为起点的，随着行政诉讼的倒逼机制发挥作用，通过大量的日常纠纷的解决和若干典型案例的推动，对法治事业发展发挥作用。其实，这一规律在其他国家法治进程中也同样发挥作用，当社会矛盾纠纷突出时，纠纷解决机制往往要最先建立和完善，由纠纷解决的下游开始，推动制度的上游完善。纠纷解决机制是社会治理能力的“试金石”，也为社会变迁和制度变革提供缓冲。20世纪30年代到60年代，英国各种社会纠纷凸显，法院不堪重负，英国议会通过单行法律，在各个领域建立裁判所，思路就是只要有权利就得有救济，有纠纷就得有渠道解决。英国裁判所利用比法院更为灵活务实的方式积极解决纠纷，成为各个领域行政管理不可缺少的制度环节。土地领域也是如此，英国建立了专门的土地裁判所来解决土地纠纷。美国、法国和德国更倚重法院在征地纠纷中的解决，日本则在都道府县下设立了独立的征收委员会，对征收纠纷予以裁决，对征收委员会的裁决不服还可以向法院提起诉讼。翻检各国纠纷解决机制，有两个基本点：第一，整体上来讲应当是金字塔结构。在法院诉讼之前，应当有公正的替代争议解决途径。第二，司法最终。征收纠纷无论是对补偿争议，还是对公共利益，都可以寻求法院的救济，并以司法判决为终局结论。

　　相比较而言，我们在纠纷解决机制上开始重视，但是重视还明显不够，制度设计的科学性和公正性不足。新征地条例应当将以此为突破口，通过科学公正的制度设计，使得纠纷能够公平、尽快得到解决，推动整个征地制度的完善。

　　我国财产征收纠纷解决机制包括两个部分，一是诉讼前的纠纷解决机制，包括行政裁决和行政复议。这两种制度在财产征收纠纷解决机制中都存在。房屋征收条例的重要变化之一就包括将原有的拆迁裁决取消了，而改为行政复议。在农村土地征收方面，土地管理法规定的对征地补偿可以申请行政裁决， 对征地决定等行政行为可以申请行政复议。那么，在征地纠纷解决机制上，将如何选择，是像国有土地上房屋征收一样取消行政裁决，都改为行政复议，还是保留征地裁决，将其进一步完善?行政裁决与行政复议二者都是具体行政行为，但是与其他具体行政行为根本不同，是行政机关居中解决争议，性质都是行政司法，即“准司法”。多年来，行政裁决和行政复议面临的问题也是一样的，比如机构的中立和公正、裁决程序的公开、人员经费的充实等等。从这个角度上讲，新征地条例如何选择并不重要，重要的是制度设计的科学公平。具体来讲，上述两个方案的路径如下：一是保留行政裁决，对征地裁决进一步予以完善，设立专门的机构对土地征收纠纷予以裁决，该裁决机构独立于批准和实施征地的政府机构，裁决人员是专职的、具有充分任职保障的、中立的官员，或者裁决机构采取委员会制，组成人员可以由官员和专家组成。对裁决的申请时效、程序、裁决期限等都应当有详细的规定，更为重要的是应当将裁决的受理范围扩大，不仅仅是补偿和安置问题，对听证、公告、征地实施等程序的异议都可以提请裁决机构解决。对裁决机构做出的裁决不服，可以针对原征地决定提起行政诉讼。第二个方案是取消行政裁决，借助行政复议制度正在改革的“势”，充分发挥多个地方正在试验的行政复议委员会的作用，对征地决定本身、补偿和程序都可以进行审查，从而有效化解征地纠纷。应当说，循着第二个方案，行政复议改革的步伐就会大一点，朝着类似英国的裁判所制度迈进，也未尝不可，对目前缺乏出路的征地纠纷或许就是一剂良药。

　　我国征地纠纷解决的另一部分就是法院诉讼。就目前的法律规定而言，法院本应当对所有征地决定和一系列征地行为都可以进行审查，但是在制度环境上还存在障碍，只能通过《行政诉讼法》的修改和司法制度的进一步改革和完善来实现。长远来讲，应当通过保障司法独立和司法权威，实现法院对所有征地纠纷拥有最终裁判权。