农村金融是现代农村经济的核心，长久以来，“担保难”一直是制约农村金融服务提升的最大制约因素之一，而担保作为经济和金融联系的关节点，加强担保创新是推动农村金融创新的一个重要抓手。而农村担保物中，土地使用权抵押决定着其他物能否成为担保物并影响其担保价值。推动土地抵押，特别是农地产权制度核心的土地承包经营权抵押，是解决农村融资担保问题、构建完善的农村和农业担保体系的重中之重。

　　我国部分地区土地承包经营权抵押试点实践特点

　　土地承包经营权抵押，是实现农村土地与金融对接的纽带，是实现农业发展、农村富裕、农民增收的一条重要途径，对巩固和发展我国农业基本经营制度和权利制度起着非常重要作用。2009年人民银行和银监会在联合发布的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》明确，允许“有条件的地方可以探索开办土地经营权抵押贷款”。在此前后，不少地点开始了土地承包经营权抵押的试点工作。

　　(一)试点区域一般为县或地级市区域，呈逐步扩大趋势。我国农地抵押实践，肇始于贵州省湄潭县土地金融公司，后经重庆江津、宁夏同心示范引导，目前，呈现出试点规模扩大、规范层次逐步提高的趋势，实践区域一般为县或地级市区域，如：重庆、成都、山东济宁、浙江湖州、江西万年、河南信阳等。

　　(二)试点推动由自发到政府主动支持，土地承包经营权抵押逐步成为改革完善农村土地制度的重要突破点。从早期的佳木斯市试点(2000年)到重庆江津试点(2005年)再到宁夏同心试点(2006年)、河南信阳试点(2008年)、四川成都试点(2009年)，初期，以土地承包经营权抵押是农户与金融组织博弈、自主协商的结果，到后期，政府主动介入到土地流转和抵押市场，为融资主体提供担保或社会保障，以解决后顾之忧，因此，从后期的信阳平桥试点到成都、重庆城乡统筹一体化，是一种由政府主导、农户参与而且上升到属于国家战略的一种土地流转(抵押)模式，土地承包经营权抵押已不仅是一种融资工具，更是地方政府以此为突破口，推进农村土地制度改革完善、促进社会发展和农业现代化的一个抓手。

　　(三)试点制度尚停留政策层面，真正法律意义的抵押尚未实现。各地的抵押制度基本都以政府规范性文件出台，灵活性、针对性强，但立法层次低，约束力弱，特别是，根据为物权法定原则，土地承包经营权抵押不能通过行政手段等非立法手段创设。造成金融机构基于安全性、流动性和法律风险顾虑，参与意愿较低。例如，江津试点、明溪试点、平桥试点、武汉试点、崇州试点均突破现有的法律规定，为规避法律风险，银行很少接纳土地承包经营权直接抵押贷款，而是将个人信用担保与土地承包经营权抵押进行联合等方式发放担保贷款，附加了额外条件，这不是直接抵押，进而影响了试点效果。以重庆市为例，截至2011年末，重庆四家银行(农商行、农行、农发行、邮储)“三权”抵押贷款余额为57.07亿元，土地承包经营权抵押贷款仅1.59亿元。

　　(四)试点视野局限在土地流转抵押的规则设计，对农民社会保障、耕地和粮食安全等全局性问题考虑不足。总的来看，各地顺应农业发展新形势，大胆开展土地承包经营权抵押试点，但由于试点层级所限，试点地区没能站在从构建完善符合我国农业现代化方向的农村基本经济制度的高度上进行创新，一些根本性问题没有得到解决。如进一步明确集体土地所有权、土地承包经营权、集体经济组织成员权的具体内容、权利界限，对失地农民的权益保障、粮食安全、农村集体经济组织稳定与存续等配套制度考虑不足。

　　(五)抵押模式主要遵循商业金融运作特点，未充分反映农业农村改革发展需要。总的来看，试点地区抵押机制的设计主要考虑如何获取商业性金融支持、保障商业性金融权益，未能坚持金融应适应农业经济发展需要的原则，对合作性金融、资金互助社等以农村熟人社会、人际信用为基础的金融形式未予充分重视。

　　制约土地承包经营权抵押的障碍分析

　　根据《物权法》等规定，耕地等集体所有的土地使用权不得抵押，如果进行抵押或者抵偿债务依法应为无效。但是，此禁止仅具阶段性，为权宜性规定。2007年王兆国在《物权法(草案)》的说明中指出：由于农村社会保障不完善，土地承包经营权是农民安身立命之本，放开土地承包经营权的转让和抵押的条件还不成熟。目前，我国不少地区的试点探索取得了初步成效，推动了土地承包经营权抵押的开展，为解决农村金融创新中的担保问题探索了途径，但还存在不少困难和制约。笔者认为，从现实情况看，影响土地承包经营权抵押开禁的障碍可概况为以下三方面：

　　(一)功能性障碍。由于农村社会保障体系不健全，我国在土地权利设立上，作出了农村土地的经济效益功能让位于社会保障功能的土地权利制度安排，这是我国农村土地流转难的实质所在。如果放开土地承包经营权流转、抵押，可能造成农民因失地而失业、失社会保障，进而危及集体经济组织稳定、国家粮食安全等。

　　(二)操作性障碍。从经济和法律上来讲，要实现土地承包经营权流转、抵押，土地承包经营权作为财产权利的静态权利属性和内容，以及动态交易的权利流动规则、各参与方的权利范围、救济途径等，必须要清晰、确定、完整。但是，目前流转、抵押所需的权属确定清晰、内容完整明确的集体土地所有权、土地承包经营权、流转等权属制度，及配套的土地登记、评估、金融机制产品等市场机制，还未建立起来。

　　#p#副标题#e#       (三)理念性障碍。目前，社会各界对家庭经营能否适应现代农业的发展要求、土地流转是否危及集体土地所有制等农村基本经济制度、土地的用途管制以及构建何种农村金融体制机制等仍认识不清。

　　因此，总体上来说，功能性障碍是影响土地承包经营权流转抵押的根本原因，逐步消除土地承载的社保功能，让土地承包经营权之于农民尽可能回归到纯财产属性，是抵押开禁的根本前提；操作性障碍是影响土地承包经营权流转抵押的直接原因，尽快完善我国集体土地所有权、土地承包经营权的内容和边界，推动土地评估、流转市场等中介服务和市场建设，是抵押开禁的法律条件；理念性障碍是影响土地承包经营权流转抵押的深层次原因，加强农业现代化、农业经营规律、制度的研究，深刻认识农村基本经济制度与现代农业发展要求的关系和适应性，探明我国农业现代化的方向、路径，是推动抵押实践的认识基础。

　　推动土地承包经营权抵押，破解农村金融创新担保问题的建议

　　(一)准确认识我国农村基本经济制度和现代农业的关系，破解理念性障碍。一是家庭联产承包责任制与农业现代化无根本矛盾，能满足农业现代化的要求。农业现代化是农业技术、服务方式的现代化，与农业经营主体没有必然联系；家庭经营是农业生产的历史选择、也能规模化，规模经营并不等同于企业经营，以资本为主导的雇工农业的历史发展实践证明，忽视农民对土地的经营主体地位，其结果没有什么前途。所以，是农业选择了家庭，而不是家庭选择了农业。日本、韩国、美国及我国台湾地区农业现代化已证明这一点。

　　二是土地承包经营权流转抵押不会危及农村基本经济制度。从根本上来说，土地承包经营权权抵押，其权利范围仍在发包方与农户依法约定的土地承包经营权期限内，未经法定程序土地所有权性质和用途不能也不会改变，所以，不会危及集体土地所有制。此外，也不会危及粮食安全、18亿亩耕地红线。土地承包经营权流转、抵押发生在农业经营主体之间，与粮食安全和耕地安全无必然联系，实践中之所以出现非农化倾向等偏差，主要是对流转、抵押的主体资格、条件限制等缺乏科学完善的设计。

　　三是逐步开禁土地承包经营权流转抵押是顺应城乡统筹发展、农业适度规模经营趋势，构建社会主义现代农业的重要突破口。从资源优化配置的角度看，通过土地承包经营权的流转抵押，实现土地适度规模经营，既能使农民通过流转实现土地承包经营权的财产价值，又能使土地由先进技术农户经营，提高农业经营科学化、现代化水平，进而为粮食安全提供更有力的保障。在坚持家庭联产承包经营制度的前提下，通过土地流转、抵押推动土地集约化、规模化经营，是转变农业发展方式的必然选择。

　　(二)确立农村集体经济组织成员权，明晰土地法律关系，破解功能性障碍。一是从法律上明确成员权是基于集体社员身份依法取得，而非基于土地承包权取得。《土地承包法》和《物权法》并未明确什么是集体经济组织成员权、它有哪些内容、与土地产权的关系等，造成了实践中诸多困惑。成员权是基于社员身份取得还是基于土地承包经营权取得，会产生不同的法律后果。若基于土地承包经营权取得，当土地承包经营权携带成员权去流转，则受让方可基于成员权主张享有宅基地使用权、集体经济利益分配权和事务参与权，这将破坏以家庭承包经营为基础的农村基本经济制度，危及集体经济组织稳定；若基于身份取得，则不论土地承包经营权是否存在、流转，农民均可依其身份分享集体经济利益。我国的农村集体经济组织是根据户籍制度和地缘边界来确定的一种经济组织、并识别农民的归属，因此，成员权是基于社员身份的原始取得，而不是基于土地承包经营权的继受取得。综上，可以认为集体经济组织成员权是指集体经济组织成员依照法律和章程规定对集体经济组织的权利和义务，是一种参与利益分配和决策的期待权，可以通过成员与组织的共同行为或单方行为来实现，也可通过法律或政策的直接规定而无偿取得。当集体成员基本生存得到充分保障时，土地承包经营权作为农民基本社会保障的制度设计就丧失了存在的社会基础，土地承包经营权就获得了解放，进而能成为一种真正的财产。

        二是把成员权作为享有公共服务和社会保障的基础，为土地的身份属性松绑。集体经济组织成员身份是农民成为村民的基础，基于集体成员身份而取得村民权，享有包括各级政府、本村给予的社会保障、福利等，该保障与农户有无承包土地无关，并随国家财政实力增强而加强。同时，农民作为集体经济组织成员享有对集体经济财产、事务的参与权、监督权、决策权、利益分配权。随着集体经济组织发展壮大，成员权物质内容也逐渐扩大。

　　#p#副标题#e#       (三)以“确权”为核心推动土地承包经营权财产化、物权化，破解操作性障碍。一是促进土地承包经营权进一步物权化。《物权法》结束了土地承包经营权物权、债权的长期争论，明确其为用益物权，确立了土地承包经营权稳定性和可流转性的法理基础，但对其权利内容、边界、转让、抵押等仍未明确，而土地权利的排他性与流转性的创设是土地资源高效利用的充分必要条件，因此，有必要进一步赋予权利人对土地承包经营权独立的选择权、决定权，特别是处分权，由农户自主决定是自己经营，还是合作经营，或是入股出资，他人不得介入。

　　二是推进集体土地所有权和土地承包经营权确权，明晰产权界限和权利内容。明晰产权：集体土地所有权是农村集体土地上各种权利的原权利，必须首先解决其权利边界。通过赋权性规定明确集体土地所有权的占有、使用、收益以及处分权能，并将所有权落实在乡、村、组三个主体上。同时，通过家庭承包方式将使用权落实到本集体农户，切实确立农户为土地承包经营权人的主体地位。勘界发证：在明确所有、承包关系后，实地勘界、登记，统一核发土地所有权证、土地承包经营权证，做到图、表、册一致，人(组织)、地、证相符。放活经营权。在坚持集体土地所有权不变、耕地保护的前提下，使用权人可依法自主决定经营方向和模式。落实处置权：在不改变土地集体所有性质和用途的前提下，集体组织、农户可自主进行转包、出租、互换、转让、入股、抵押等。保障收益权：依法保障集体所有权人的收益权和农户承包经营农用地收益(包括流转收益)。尤其在土地征收情况下，依法给予农民充分补偿、安置，使失地农民住有所居、病有所医、老有所养。

　　三是健全农村土地流转市场机制，解决土地承包经营权抵押变现难问题。土地抵押必然要求流转，不能流转即使抵押了也不能变现。要健全土地流转管理和服务中介机构，完善土地承包经营权价值评估体系，设立县、乡、村土地流转管理、服务体系，激励自然人或法人发起组建农村土地合作社、农民专业合作社、农村土地承包经营权交易中心等组织机构，促进农地资源优化配置。

　　四是构建适应现代农业发展需要的现代农村金融制度。农村金融的改革和发展应该适应农村经营体制和农村土地权利结构模式。我国农村经济社会呈现地缘性、封闭性、独立性、亲缘性等特点，必须摈弃用传统商业性(工业化)金融解决农村金融问题的定势思维，构建符合农业经济发展特殊规律的金融机制，建立以合作性金融、政策性金融为主，商业性金融为补充的农村金融体系。

　　(四)因地制宜，科学开展土地承包经营权抵押试点。一是应从国家层面推动试点。当前，全面放松土地承包经营权流转抵押条件尚不成熟，但由于土地承包经营权抵押涉及我国农村基本经济制度的重大变革，从国家层面推动先行试点，是确保有效推进并取得成功的重要保障。由国家给予类似“经济特区”的特殊政策保障，可以消除试点地区对突破法律规定进行制度创新及参与者对交易结果不确定性的顾虑。

　　二是应科学选择试点地区。可与农村综合改革实验区、农村金融改革综合实验区确定相结合。试点区域大小以地级市或县为范围较为合适，由于土地承包经营权流转抵押涉及金融机构、土地评估、登记等，区域太小不易形成稳定市场，且试点价值有限；试点地区经济社会和农业应比较发达，主要是农村经济发展到一定阶段，并且土地承包经营权承载的社会保障等功能已趋消退，而农业发展落后则农业经济效益不突出，土地流转抵押价值不足，试点就难以推动；试点地区农业社会组织有较好发展，从国外经验来看，农户获取金融服务过程中，农业协会等组织发挥着重要作用，特别是，农村金融供给主体的合作性、互助性大都依赖农业组织运作；试点地区农业劳动力有适度转移，如果农业人口严重过剩，流转抵押可能造成社会问题。

　　三是应给予必要的土地和金融政策供给。允许试点区域内土地承包经营权流转、转让、抵押，并明确土地承包经营权的具体内容，在试点区域内得到国家法律保护，任何组织、个人都应遵从。具体制度设计由试点地区制定，经审核批准后试行。加强金融、财税政策供给，类比温州金融改革，对试点地区实行特殊的农村金融改革政策，借鉴国外农村金融发展经验，从我国农村经济发展现状和发展方向出发，允许、支持、鼓励、指导社会各方面力量，发展符合农村经济特点和发展方向的金融机制、金融机构、金融产品等，此外应给予财政补贴和税费减免。