摘要: 我国农民专业合作社正在处于起步阶段，结构发展还不成熟。本文通过对全国各地分布的农民专业合作社治理现状的调查，分析国内合作社的治理结构现状，讨论合作社内部结构治理中存在的问题和症结，发现大多数合作社内部结构缺失，监督机制缺乏，决策机制和激励机制不完善，缺乏专业的经营管理人员等。针对发现的内部治理问题，笔者探索了优化合作社内部治理结构的措施，建议合作社保证社员大会权力的实施以及监督机构的设置，有条件的合作社要聘请外部经营管理人员以及财会人员。此外，还应该充分调动社员的参与积极性，完善激励机制。

　　关键词: 农民专业合作社; 治理结构; 优化对策

　　一、 引言

　　健全和完善的治理结构以及治理机制是提高合作社运作效率的关键，几年来我国的农民专业合作社致力于改善内部管理的组织和机制。合作社的组织结构是否完整、 机构设置是否合理、 机构是否能按照章程有效的运行，通常是衡量一个合作社治理是否良好的标准。为了对我国农民专业合作社治理结构状况进行全面的了解，笔者在2011 年全国农业合作社交流大会上，对参与会议的各个农民专业合作社代表进行了专门的调查访问，对合作社的基本情况、 负责人的身份、 合作社内部治理和组织运作情况、 资金运转与绩效盈利等各个方面进行了综合的调查。发放问卷90 份，回收72 份，有效问卷数70 份。

　　二、 我国农民专业合作社的基本治理结构

　　我国农民专业合作社法规定必须设立的机构有社员大会和理事长，没有设立理事会的理事长由社员大会直接选举决定，有理事会的由理事会选举决定。如图1 是我国农民专业合作社治理的权力制衡流程图，理事会是社员大会的日常决策机构，监事会是监督机构，经理是日常执行机构。图1 中虚线表示我国法律并没有要求农民专业合作社必须设立理事会、 监事会和经理等机构。虽然法律没有规定必须设立理事会和监事会、 经理等机构，但这几个机构的权力是相互制衡的，能够有效的提高运作效率和减少决策执行失误等等。

　　社员大会是农民专业合作社的最高权力机构。我国的农民合作社中，超过半数的合作社采取社员代表大会的形式。以该形式召开有利于提高决策的效率，听取社员有代表性的意见，集中解决合作社运行中存在的问题，但一定程度上会降低社员的参与度。还有一部分合作社采取全体成员大会的形式，该种形式能够提高社员的参与度，但是不利于决策的高效与科学。此外，还有少部分的合作社采取全体成员大会和社员代表大会相结合的形式，两种形式的会议交错召开，这样既有利于集中意见解决问题，也不会降低社员的参与积极性。

　　理事会是成员大会闭会期间的常设决策机构，对于农民专业合作社的规范管理和有效率的运营起到十分重要的作用。由调查数据整理可知，在有完整机构设置的合作社中，每年召开合作社理事大会的次数范围在1 - 12 中，众数为2，接近20% 的合作社每年召开两次理事大会。从累计次数来看，每年召开1 ～ 4次的较多，6 次以上的较少，只占总体的20% 。

　　而按照农民专业合作社法的规定，监事会不是合作社的必设机构。监事会作为合作社的监察机构，处于和理事会相对立的角色，它对理事、 经理等人员进行监督。据统计调查数据显示，样本中合作社每年召开监事会的情况与理事会的召开次数分布较为类似。27% 的合作社每年召开两次监事会大会，召开次数范围为每年1 次到12 次，主要分布在1 ～ 4 次，5 次以上的只占18. 6% 。

　　三、 我国农民合作社治理结构中存在的主要问题

　　我国农民合作社尚处于起步阶段，在制度、 结构和运行机制上都还不成熟。经过调查研究和数据分析，发现现阶段农民专业合作社的治理结构存在较大的缺陷。合作社内部机构不完整，各级机构的功能没得到充分的发挥，权责不清晰。

　　( 一) 农民合作社内部监督机构缺失

　　因为现阶段我国的农民专业合作社的发展还处于起步阶段，我国法律没有规定监事会的强制设立，因此如表1，几乎所有的合作社都有理事会、 监事会和成员大会三大机构，调查中只有2 个合作社不存在以上机构。在有上述机构的合作社中，有7 个没有监事会。可见大多数合作社的权力机构和执行机构都存在，部分不存在监督机构，没有执行监事或者监事会。

　　事实上在有设立监事会的合作社中监事会监督作用也没能很好地发挥。如表2，监事会每年召开4 次以上的合作社只占有不到两成。缺少监事会的监督作用，社员大会和理事长、 理事会的行为无法受到有效的监督，使得决策和执行缺乏效率，还会因为主观因素加大“ 内部人控制” 和“ 能人控制” 的弊病，民主决策机制不能在有效监督之下贯彻，合作社的大会章程没有实施等等。监督机构的缺失，使得决策和执行没有监督，合作社内部事务不能公开，社员大会和理事长的权力不能受到限制。

　　( 二) 决策机制不完善，内人控制和能人控制严重

　　《 农民专业合作社法》 中规定社员大会或者社员代表大会是合作社社员民主管理的最高权力机构，合作社的决策要通过社员大会决策通过。然而，很多农民合作社代表大会的权力应用不够，社员大会召开次数较少，社员没有能够很好地参与决策。

　　如表3，在本次调研的70 个合作社中，88. 6% 的合作社每年召开代表大会的次数为4 次以下，其中最多的为每年一次。仅有11. 5% 的合作社每年召开5次及以上的代表大会。虽然社员与会率达到90%，但开会次数太少，社员的意见和建议不能及时反映，也不能参与合作社日常的决策，可见社员大会形同虚设，没能发挥其民主管理的职能。

　　虽然所有调查的合作社中几乎都设有理事会，但是大多数合作社内部理事会的作用都没有完全发挥出来，而理事会的职责基本上由理事长一人完成，理事长的权力相当大。在调查的70 个合作社中，负责人的身份通常为出资额大的农民、 龙头企业者。如表4，调查中合作社每年召开的理事会次数都偏少，基本集中在4 次以下，可见大部分农民专业合作社的理事会都不会在日常生产经营中发挥到应有的作用。

　　这种决策机制容易导致“ 能人控制” 和“ 内部人控制” 的情况。合作社中的理事会成员和理事长不但拥有决策权，而且由于缺少监事会和执行机构，他们同时充当执行者和监督者。这会极大削弱一般社员的参与和监督的积极性，使得他们在生产经营中存在“ 搭便车” 行为。

　　( 三) 合作社中缺乏优秀的经营管理人才

　　合作社中的社长等管理人员大多数本身就是农民，缺乏管理知识，综合素质不高，适应市场经济的意识和能力不强。在主要管理者的文化程度上，所有调查者都否认存在初中文化以下的管理者，7. 1% 的合作社管理者文化程度为初中，55% 的管理者文化程度为高中或中专，38. 1% 的管理者文化程度达到大学以及以上的水平。而合作社中其他社员也多是农民出身，缺乏懂技术会管理、 市场开拓能力强的复合型人才。目前法律没有规定我国农民专业合作社中要设置专门的经营管理者，但实际上合作社要在激烈的市场竞争中运作盈利，需要有专门的人员来管理经营。由调研可知，大部分合作社都设有经理，但超过65% 的经理都是由理事长担任，而理事长和理事会的少数成员是合作社中的常设决策机构。在理事会中，有65% 的理事长同时兼任合作社的经理，35% 的理事长与经理为不同的人担任。按照《 农民专业合作社法》 的规定，理事长或者理事会可以按照社员大会的决定聘用经理，管理农民日常生产经营的一般事务。经理可以由社员担任或者聘用其它人员。理论上理事长和经理是领导和被领导的关系，同时也是委托和代理的关系。

　　由于理事会有社员大会投票产生，理事长一般都是在合作社中影响力较大的社员。缺少执行经理，相当于缺少了管理层，没有专业的管理人员，合作社内部运行中的管理没有系统地进行管理。理事长兼任经理，合作社中就缺少了执行的机构，相当于决策者同时是实施者。这样会使得部分决策和实施不能分离，容易出现忽略整体利益关注个人利益的情况。由于理事长大部分由农民或者龙头企业者中选出，专业的管理知识相当有限，还不能驾驭市场经济中合作社经理的职务，很容易导致合作社运行效率低下。随着经济的发展和合作社的成长，聘请专业管理人员担任农民专业合作社的经理是合作社的发展趋势。

　　( 四) 缺乏有效的激励机制，盈利分配较少

　　有效的激励机制能够触发社员参与合作社经营管理的热情，提高内部运作的效率。在合作社中，最普遍的激励就是盈利的分配。大多数的农民专业合作社都是由大户、 供销社和龙头企业牵头的，他们多数成为合作社里面的核心。由经纪人假设可知他们都会追求自身利益的最大化，而非集体利益的最大化。但是，作为其它管理经营的人员，对合作社做出较多的服务和贡献，理应得到更多的回报。而法律规定合作社可分配盈余的60% 要按照交易额分配，剩余的部分按照出资额和公积金的比例分配。因此，经营管理者的投入和回报是不对称的，这样的分配难以激发经营管理者的工作热情，很容易导致不道德行为的发生。到年底合作社盈利以后，大多数的社员没有参与分红。而大多数合作社中社员们与合作社的联系并不紧密，社员主要从合作社中获得种子、 农药和化肥等生产资料，合作社基本上没有组织过任何形式的生产技术培训或者技术指导，到年底合作社盈利以后，大多数的社员没有参与分红。

　　( 五) 财务监督机制缺乏

　　是否聘请专业的会计人员是合作社财务监督是否到位的一个指标之一。根据笔者的调查显示，大部分的农民专业合作社没有建立完整的会计财务制度。如表5，在接受调查的70 个合作社中，只有45. 7% 的合作社设有专职的会计人员，46% 聘请兼职的会计人员，其余没有会计人员。在会计财务报表资料完整程度上，只有21 的合作社的资料是完整的，有12 个合作社表示本社的会计资料不完整。没有专职的会计人员，财务会计资料不完整，反映出合作社的资金运转没有得到应有的监督和控制，社员不能得到合作社运作的财务状况。财务监督机制的缺乏，加上没有真正代表农户的合作社领导和专职的经理，合作社不能真正的为社员服务，容易成为领导者追逐个人利益的工具。

　　四、 优化农民合作社治理结构的对策

　　( 一) 建立完整的监督体系，保证监督的有效性

　　合作社内部机构之间是相互作用相辅相成的。针对目前国内合作社机构设置现状，农民专业合作社应该按实际能力适当增加监督机构的设置，加强合作社的各机构之间的监督。规模较大的合作社应该设立专门的监督机构，规模较小的可以设置一名执行监事。除了设立监事会，完善监事会制度，还必须加强社员大会和理事会的监督作用，保证监督的有效性，保护社员的基本权利。合作社管理者可以通过社员大会制定详细的监督章程和监督流程，规定好社员的监督权力。由于经营管理者和普通社员具有不一致的目标和利益追求，这使得加强合作社的监督更为重要，有效的监督可以使得代理人员有一定的约束以及产生更加持久的工作人情和谨慎。

　　( 二) 完善决策机构及日常决策机构的设置，规范理事会的职权

　　社员大会的召开能够增加社员参与决策的积极性，提高决策的科学性。完善社员大会决策制度，规范社员大会的议事议程，还能确保社员大会的职权得到充分发挥。合作社可以细化社员大会决策的事项，通过详细的议事章程，来确保社员大会的权力，增加社员的参与积极性。理事会是日常决策机构，理事会成员的合理性关乎整个合作社的利益，理事会成员必须要代表社员的利益。优化理事会成员的结构，规范理事长的职权范围，能够加强对理事会的约束力，适当限制理事长的权力，规范其行使权力的范围，可以避免出现“ 内部人控制” 的出现，利用好“ 能人治理” 的作用。

　　( 三) 聘请专业的经营管理人员和会计，强化经营管理的效果

　　提高合作社运行的效率，加强农民专业合作社的规范管理，就必须建立相对科学的评价考核体系，这就需要有一定的财务制度和会计制度。专业的经营管理者和专业的会计审计人员可以弥补现阶段财务监督不足的问题，详细的会计出纳记账可以使合作社的资金流动明细化，使得合作社的财务公开，减少内部人控制的现象。定期公示合作社的财务报表，有利于加强社员的主人公意识，有利于提升社员的参与积极性。此外，有能力的合作社还可以加强外部审计制度，专门的审计人员进行财务核算，还可以开设专门课程增加社员的财务会计知识。

　　( 四) 完善激励机制，鼓励社员参与决策

　　规范合作社的盈余分配，采取安惠顾额度分红和股金比例分红相结合的方式，提高管理者的工作积极性。在社员的激励机制上，还可以采取隐性激励的方式，通过降低社员购买生产要素的价格、 对合作社成员提供生产经营的特殊服务以及改善小范围的市场环境等来提高社员的积极性。除了合作社日常管理的活动，为了加强社员交流和团结，可以开展素质拓展活动和业余文娱体育活动，丰富合作社的文化来加强社员的主人翁意识。此外，管理者可以开展素质培养，提高社员的合作意识和民主管理意识，使社员养成参与民主决策的习惯。

　　参考文献:

　　陈俊梁: 《农民专业合作社治理结构研究》，《安徽农业大学学报》( 社会科学版) 2010 年第4 期。

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