合作社法实施五年来，农民专业合作社在促进农业产业结构调整、推行规模经营、带动优势产业发展、促进农民增收致富等方面发挥了一定的作用，使得各级政府和农民群众都对合作社抱有很高的期望。农民期望合作社能够在较短的时间内为他们带来丰厚的收益，且只愿盈利不想负亏；各级政府期望合作社在解决农产品卖难、标准化生产、农产品加工和市场建设等方面发挥更好的作用。但从全国、新疆及哈密地区农民专业合作社发展的总体情况来看，合作社数量增长的速度远远高于质量提升的速度，目前仍处在初始发育阶段，合作社的功效虽然开始显现，但总体作用有限，其作用和潜力远远没有发挥、释放出来，在发展过程中面临着制度、环境、政策等方面的诸多困境，无法达到政府和农民群众的预期值，发展壮大困难重重已经成为农民专业合作社目前的一种普遍现象。

　　制度的客观制约农民专业合作社成立条件偏低。在过低的准入门槛使得农民专业合作社数量剧增的同时，出现了鱼目混珠的情况。根据《农民专业合作社法》规定，只要有5户以上的农户参与，到当地工商部门注册即可拿到相关的执照，登记时实行“四不”政策：

　　即“不收费、不验资、不年审、不罚款”.这个规定由于没有前置审批以及准入资金的限制，注册成立一个合作社很方便，这对于发展初期的合作社来说起到了很好的推动作用。目前哈密地区285家农民专业合作社中社员人数在100人以上的只有15家，有少部分的合作社仅有工商执照，并未开展经营活动，而且因为合作社登记的信息真实性无从考证，这在一定程度上难以获得社会各界的信任，表现尤为突出的是金融部门对合作社身份的不认可。

　　农民加入专业合作社门槛较低。一方面由于农民加入合作社的成本非常低，其主人翁意识淡薄，加之退社自由的原则，导致入社农民“事不关己”或“随时准备退出”的态度普遍存在；另一方面“搭便车”行为广泛存在，除了核心成员外，普通成员很少为合作社出力。农民专业合作社盈余分配制度不尽合理。农民专业合作社与企业最大的区别之一就是盈余必须依法返还。

　　《农民专业合作社法》条款中对合作社理事长应得利益没有更多明确的支持，虽然允许在《章程》中由合作社成员共同约定理事长的利益获得方式及数额，但在实际操作中难度较大。如该法第三十七条规定合作社产生的可分配盈余要全部分配给成员，具体包括两部分，一是合作社盈余的60%按农产品交易量(额)的大小为全体成员(不论是否出资入股)进行二次返利；二是剩余的40%在出资入股成员中按比例分红。而大多数带头人由于把更多的精力投入到合作社的管理和运营当中，与合作社的农产品交易量(额)很少或没有，则只能得到较少的一部分红利。

　　政策落实相对滞后随着合作社数量的急剧增加，提升其发展质量的工作也显得尤为重要，合作社要想健康发展，需要市场化运作，仅靠扶持资金是远远不够的。2009年国家银监会和农业部联合印发《关于做好农民专业合作社金融服务工作的意见》，要求各地金融机构积极构建与合作社的互动合作机制，进一步加强和改进对合作社的金融服务，支持合作社加快发展。2011年10月，中国人民银行哈密分行率先在新疆出台了《转发关于引导哈密辖区金融机构扶持农民专业合作社发展实施意见的通知》，旨在逐步建立和完善哈密辖区金融机构扶持农民专业合作社发展的良好机制。文件出台半年多来，收效不尽如人意：

　　不但部分规模小、经济实力弱、无固定资产、产品不符合抵押条件的合作社无法获得金融部门的支持，而且少部分经营规模大、服务能力强、管理较规范、拥有一定固定资产的合作社至今也无法以合作社的名义获得金融部门的支持。

　　可以这样说，从全国、全疆、哈密地区5年来农民专业合作社的发展情况来看，金融支持合作社可以说是雷声大雨点小，信贷政策落实方面并没有实质性改善。据调查，哈密地区大约有85%以上的合作社有资金需求，其中资金需求量基本都在10万元以上，最多的高达数百万元，但现实是至今没有一家农民专业合作社能以合作社的名义得到金融部门的贷款支持，由于发展资金缺乏，合作社在收购货源、开拓市场等方面的能力普遍受限，在一定程度上制约了合作社的发展壮大。

　　积极探索，走出困境，推进合作社健康发展部门联动，营造农民专业合作社发展的良好环境。在融资环节上，盼望金融部门能够尽快提供与合作社相适应的金融产品，在保证资金安全的前提下，解决合作社发展瓶颈问题；在政策环节上，对合作社扩大经营规模所需的用地用水用电等方面优先给予安排；在发展环节上，建立科学的扶持机制，对经济效益好、带动能力强、管理规范的合作社，可采用梯度奖励办法，推动合作社上规模、上档次、上水平。对列入地区或县(市)重点培育计划的合作社，要逐年加大扶持力度。

　　创新管理，探索建立农民专业合作社良性运作机制。一是建立年检制度。建议由县级以上工商行政主管部门把农民专业合作社纳入企业分类监管范围实施分类监管，每两年对辖区合作社免费年检一次，确保登记资料真实。二是建立项目统一管理制度。由地区农民专业合作社领导小组办公室建立完善项目储备库，对申报财政、农林畜牧等部门项目的合作社主体资格进行统一标准评定，综合排序，定期发布信息，择优向相关部门推荐，并且实行统一监管。三是建立联席会议制度。一方面邀请相关部门专家，对各部门申报的合作社扶持项目进行评审，由县级以上农民专业合作社发展领导小组办公室签署审核意见，让具有发展潜力的合作社享受更加优惠的政策；另一方面，针对不同时期合作社出现的困难和问题进行“会诊”,在各部门的职责范围内为合作社提供服务，帮助引导合作社规范发展。四是建立项目审计制度。作为对合作社登记信息真实度较低的一种补救措施，由农经管理部门对合作社进行一年一度的财务审计，准确掌握合作社的运作情况。

　　立足自身，从细节入手，引导农民专业合作社健康发展。面对当前合作社发展所面临的困境，各级农经管理部门力争从规范合作社内部运营机制方面入手，更新观念，引导合作社正确处理好政府支持与自我发展的关系、处理好金融贷款与自我筹资的关系，帮助合作社健康发展。

　　(作者单位：新疆哈密地区农经局)