一、财政扶持农民专业合作经济组织的基本状况

　　(一) 21世纪以来财政扶持农民专业合作经济组织的发展沿革。

　　21世纪初，随着中国进入工业化中期，城乡差距扩大的矛盾日益突出，解决“三农”问题成为中国工业化、城镇化进程中艰巨而重大的历史任务。加大农业产业结构战略性调整，促进农业发展、农民增收、农村稳定是中央政府“三农”工作的重点。农民专业合作经济组织作为提升农户市场竞争力、改善农民收入的重要工具开始纳入到政府视线。2001年，《中共中央和国务院关于做好2001年农业和农村工作的意见》指出，对于农产品加工企业、批发市场、合作组织等各种类型、各种所有制的农业产业化龙头企业，只要有市场、有效益，能够增加农民收入，都要一视同仁，给予扶持。中央从发展农业产业化经营的视角，首先明确了合作经济组织享受与龙头企业等其他市场主体相同的扶持政策优惠。

　　2002年，党的十六大提出了统筹城乡经济社会发展的战略思想； 2003年初的中央农村工作会议上，胡锦涛总书记首次明确提出要把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重，放在更加突出的位置，并提出了“多予、少取、放活”的“三农”政策。同年，财政部安排了2000万元资金扶持农民专业合作经济组织，专门用于财政扶持试点工作。

　　2004年中央一号文件明确，“从2004年起，中央和地方要安排专门资金，支持农民专业合作组织开展信息、技术、培训、质量标准与认证、市场营销等服务。有关金融机构支持农民专业合作组织建设标准化生产基地、兴办仓储设施和加工企业、购置农产品运销设备，财政可适当给予贴息”.财政部当年大幅度提高了财政扶持力度，农民专业合作组织的专项资金规模达到7000万元，正式启动了“中央财政农民专业合作组织发展资金”项目，并相应制定了《中央财政农民专业合作组织发展资金管理暂行办法》。该办法规定中央财政农民专业合作组织发展资金是指中央财政为支持农民专业合作组织发展而安排的预算支出，并明确了该资金支持的农民专业合作组织应当符合的基本条件①以及重点支持的范围。在以后各年，农民专业合作组织发展资金规模呈稳步扩大的态势，截止到2007年，累计达到了5115亿元。2008年达到了313亿元。

　　在中央财政的带动下，地方各级财政也不断增加投入，据不完全统计，截止到2007 年，全国已有29 个省(区、市)制定了专门文件，明确了政府的财政扶持。农业部农村合作经济经营管理总站提供的数字， 2004 ~2008年，各省级财政安排专项扶持资金已超过13亿元。

　　其中，在农业产业化经营较为发达、农民专业合作经济组织发展较快的部分省份，早于中央财政，在21世纪初就率先实施了财政扶持农民专业合作经济组织的专项资金(见表1) .如浙江省自2001年起，每年对制度健全、运作规范、作用明显的农民专业合作社，给予10万~30万元的资金扶持，用于合作社的基础设施建设、农业技术推广、农业标准化、农产品质量标准与认证、农产品市场营销以及社员教育培训等。到2008年，财政扶持资金已超过5000万元。

　　(二)财政扶持农民专业合作经济组织的现状。

　　1.1设立财政专项资金已经成为中央和省(市、自治区)本级财政预算的一项内容。截止到2007年，除个别省份外，全国绝大多数省、市、自治区的地方财政基本都设立起了扶持农民专业合作经济组织的专项资金(见表2) .财政扶持农民专业合作经济组织已经成为中央政府、地方政府普遍使用的一项工具。国家财政补助支持农民专业合作社建设与发展的基本政策初步形成。

　　2.1中央、省财政专项资金带动各县、市、区设立地方财政专项资金。山西省政府2005年提出“在每年的财政预算中安排一定数额的扶持农民专业合作经济组织的专项资金，其中省财政预算资金不少于500万元”,将扶持农民专业合作组织的专项资金列入了省财政预算，并带动各市、县财政大力扶持农民专业合作经济组织的发展。

　　截止到2007年，全省11个市、115个农业县(市、区)中已经有8个市、46个县(市、区)将扶持农民专业合作经济组织的专项资金列入本级财政预算，资金规模达到了1890万元。

　　陕西省延安市2005年制定出台了《关于加快发展农民专业合作经济组织的意见》，明确了“因地制宜、多元创办、政府扶持、部门指导、市场运作、行业自律”的发展思路，同时明确了财政优惠政策； 2006年，延安市被省政府确定为全省农民专业合作经济组织建设试点市后，在项目支持和财政扶持方面采取了一系列措施，为农民专业合作经济组织发展注入活力。据统计，自2005年以来的三年间，中央、省、市用于支持农民专业合作经济组织发展的财政资金累计达533万元，有184个示范合作经济组织得到了扶持。其中仅市财政累计投入扶持资金达到323万元，超过60%; 省财政扶持资金130 万元，占24%;中央财政80万元，占15%.2007年，市委、市政府又明确规定要把扶持农民专业合作社作为财政支农的一项重点内容，在2000万元的农业产业化财政扶持资金中单独列支细目，用于农民专业合作经济组织示范建设，从而将对农民专业合作经济组织的财政扶持更加规范化。

　　3.1财政扶持专项资金规模呈不断扩大的趋势，特别是《农民专业合作社法》颁布后。2006 年10 月颁布的《农民专业合作社法》明确了国家通过财政支持促进农民专业合作社的发展。2007年中央一号文件又强调要“认真贯彻农民专业合作社法，支持农民专业合作组织加快发展。”“增大农民专业合作社建设示范项目资金规模，着力支持农民专业合作组织开展市场营销、信息服务、技术培训、农产品加工储藏和农资采购经营。”在法律和政策的引导下，中央财政2007年对农民专业合作组织的专项扶持资金规模达到了2亿元。2008年的中央一号文件又继续强调“各级财政要继续加大对农民专业合作社的扶持”.

　　山东省自2002年对农民专业合作组织进行专项扶持，到2007年累计达到近亿元，而仅2007年当年就安排4000万元的扶持资金。

　　广东省的扶持资金规模从2003年的100万元增加到2007年的1000万元。

　　江苏省的专项扶持资金规模2008年超过了5000万元，与浙江省一道，成为扶持力度最大的省份。而北京市截至2008年，市财政已经安排上亿元的农民专业合作社扶持资金。

　　4.1财政专项扶持资金带动其他专项资金支持农民专业合作组织。《农民专业合作社法》明确“国家支持发展农业和农村经济的建设项目，可以委托和安排有条件的有关农民专业合作社实施。”2008年的中央一号文件又提出，农民专业合作社可以申请承担国家的有关涉农项目。在中央政策的引导下， 2008年国家农业综合开发 办公室《2008年国家农业综合开发产业化经营项目申报指南》明确了4类予以鼓励的项目，其中之一就是具有独立企业法人资格的农民专业合作组织申报的项目。此外，国家扶贫资金中也有一部分用于支持农民专业合作社的发展。

　　中国科协“科普惠农兴村计划”自2006年起，在奖励农村科普示范基地、科普带头人等的同时，每年还专门评选100个农村专业技术协会， ①按照“以奖代补和奖补结合”的原则，给予每个协会20万元的奖励补助支持。

　　北京的财政资金通过项目补贴和奖励两种方式，项目补贴主要包括农民专业合作社开展信息技术、培训、质量标准与认证、市场营销等服务，建设标准化生产基地、兴办仓储设施和加工企业、购置农产品运销设备。年末根据合作社的业绩，采取以奖代补方式，重点奖励一批规范化程度高、农民增收明显的合作社；在天津，农民专业合作社可以作为项目实施单位，独立申报承担农业和农村经济的建设项目，同等条件下予以优先安排。

　　(三)财政扶持农民专业合作经济组织的基本特点。

　　1.1财政专项资金的目标：提升综合能力、发挥示范作用。自财政部率先实施农民专业合作组织专项扶持资金伊始，就把资金的使用目标重点锁定在提升合作组织的技术、管理、经营水平、初加工能力，以及市场开拓等方面的示范。农业部自启动扶持农民专业合作经济组织项目以来，几年来始终是“示范项目”,但是示范内容在财政部示范内容的基础上，还强调了合作社的规范化建设，以及外部社会效益。以“2007年农民专业合作组织示范项目指南”为例，其示范项目目标是，“旨在通过中央财政资金扶持，帮助农民专业合作经济组织解决生产经营、市场营销及技术信息服务中的突出困难，引导农民专业合作经济组织健全民主管理制度，完善盈余分配机制，提高经营管理水平，推进标准化生产、专业化服务、产业化经营，不断增强农民专业合作经济组织服务功能和自我发展能力，提高农产品质量安全水平和农民收入水平。”

　　从各地财政扶持的专项资金使用用途看，基本是效仿了农业部的做法。如2008年《山西省农民专业合作社示范项目申报指南》明确，通过项目扶持，帮助合作社解决生产经营或技术服务中的主要困难，为壮大合作社实力创造条件，提升农民的组织化程度、增强合作社的农产品的市场竞争力，增加农民收入，同时完善合作机制，提高规范化建设水平。

　　2.1财政专项资金的投向：生产经营能力提高的投资为主、组织的规范化建设为辅。中央、省级的政府示范项目资金使用主要用于扶持农民专业合作经济组织增强生产能力建设或者开辟市场能力建设。并强调“1 + 1”的方式申报项目，即在增强生产能力、开拓市场能力中任选1项，在抗风险能力、培训教育、信息网络建设中任选1项，前者如种、养、渔标准化生产基地建设，农产品实施品牌战略建设，农产品市场拓展建设，以及直接兴办加工实体等。后者包括支持农民专业合作组织开展农业保险补助试点；经营管理人员和农户成员合作培训、经营管理培训和技术培训；信息网络建设。由于资金使用中对于合作培训没有强制性的规定要求，因此大多数农民专业合作组织没有选择规范性建设。

　　以2007年农业部百家农民专业合作组织示范项目为例，项目实施单位选择开展培训活动的比例最高，达到了样本量的72%;但是其中近一半的示范单位强调只进行技术培训，而提出要开展合作知识和技术培训的只有7家示范单位；其次是设备购置，包括生产、初加工、运输、储运、产品检验、包装等多个领域，占样本量的63%.

　　其余选项包括标准化基地建设，占28%;信息网络建设和市场开拓，占18%;以及技术推广占10%.因此，绝大多数的示范单位是开展了固定资产的投资项目，包括添置各种生产经营性设备以及建设生产基地等。

　　3.1扶持方式：中央财政以直接补贴为主，地方财政以奖代补为主。目前，从中央到地方，各级对于农民专业合作组织发展的财政扶持方式主要有两种：项目直补和以奖代补。其中，项目直补的资金拨付方式有三种：一种是直拨到社，一种是逐级下拨，还有一种是事后报账。

　　此外，在一些地方出现了贷款支持，基本形式是两种：贷款贴息和财政基金担保。个别的是贴息与财政基金担保同时并举。从调查情况看，由于农村金融体制改革滞后，县市一级缺乏政策性银行机构，大多是商业银行独揽天下，政府采取贷款贴息和财政担保的做法不太普遍，相对较少。只是在少数地方，如重庆市、山西省榆社县、浙江省部分县市等。

　　从各地实行的情况看，中央和省财政专门资金多数采取项目直补方式，而县市一级财政资金基本采取以奖代补方式。

　　如陕西省，农民专业合作组织发展的财政扶持资金中，中央财政部的资金支持全部采取项目直补、逐级下达的方式；农业部的资金支持全部采取项目直补、直拨到社的方式；省财政的资金支持基本上采取项目直补、事后报账的方式。而在延安市甘泉县，财政资金对农民专业合作组织的支持方式则采取了以奖代补的方式。甘泉县委、县政府的文件规定，当年新建成的农民专业合作组 织，经考核验收，达到省级标准的奖励3万元，达到市级标准的奖励2万元，达到县级标准的奖励1万元。

　　4.1扶持对象选择：以扶优扶强为主、强调对本地产业的带动作用。这一点无论在中央、省级财政，乃至市县财政方面都尤为突出。各级财政扶持对象大都要求经营能力强、带动能力强、并且要按照合作社的基本原则运作。强调产权明晰、内部股权结构合理和实行盈余返还这几项反映合作社基本特征。在选择标准上，强调“内部管理机制”、“生产经营能力”、“利益联结机制”、“服务功能”等几个方面的有效结合。

　　而从各地选择的结果看，国家级的示范单位是各级政府按照示范项目的申报条件要求，层层遴选、优中选优；候选者通常被评为省级示范项目单位；同样地，省级示范项目单位大多是县市级的示范项目单位。从市县到省、农业部，示范单位的社员规模、在当地产业的影响力、产品的知名度等都呈现增强态势，并形成良性互动关系。

　　二、财政专项资金的初步效果

　　尽管财政专项资金的总扶持规模有限，并且目前我国还没有建立起对资金投入效果进行评价的统计指标体系，但是从在东中西部各地对合作社的典型调研情况看，财政专项资金已经取得了良好的初步效果。其效果体现在两个层面上，一是对实施单位而言，承担财政专项资金补贴的合作组织的基础设施条件、综合生产经营能力以及社员的技术水平、综合素质等，都有了不同程度的改善或提高；二是示范项目的“示范”性正在逐步地发挥出来，它不仅推进了合作组织的规范化建设，并且产生了良好的外部溢出效应，将合作组织制度本身所具有的作用更好地体现出来，包括促进当地主导产业和特色产业的发展，改善农产品生产的质量安全标准，加速技术推广的步伐，改善本地农产品市场价格的形成机制，为促进农村社区和谐作出了积极的贡献，等等。

　　(一)直接效果。

　　1.1改善了合作组织的生产经营基本条件。利用政府财政资金进行固定资产投资，添置初加工、储藏、运输、产品分级、产品检验等设备，以及开展田间道路、水利设施、培训场所建设等，是各类合作组织最为普遍的一种做法，它直接改善了农民专业合作组织的生产经营条件。

　　一是生产性基础设施的改善。如北京圣泽林梨专业合作社，创建于2006年初，该合作社发起人是一家农业企业，主营精品梨的生产与销售。2007年底，合作社共有社员164户，分布在大兴区5个镇的18个自然村，社员梨树种植面积3000亩。合作社先后承担北京市、农业部农民专业合作组织示范工程项目，将70万元的扶持资金主要用于合作社的冷库建设，合作社的产品储藏能力明显提高，鲜梨销售期延长到7个月，初步建成了较为完善的生产、加工、储藏、物流配送的梨供应链，成为大兴区梨产业的龙头之一。

　　二是服务经营性基础设施的改善。如浙江省桐庐县通过财政补助实施“安家工程”,促使全县90%以上的合作社通过自建或租用等方式解决了基本办公、生产经营场所，合作社拥有的为合作社收购、储运社员农产品，向社员配送农业投入品，以及开展社员活动(如召开社员大会、开展技术培训)等提供了便利条件。

　　2.1促进示范合作社的新品种改良、新技术推广步伐。利用政府财政资金开展技术培训，引进新品种是示范合作组织较为普遍的一种做法。

　　浙江富阳欣洁蔬菜专业合作社，是一家龙头企业领办的合作社， 2005年成立，有社员百余户，产品主要是出口。为了保证蔬菜的品质，合作社获得杭州市财政补贴10万元后，重点开展技术培训，并免费向社员发放新品种，促进了新品种的技术推广步伐。

　　3.1促进了示范合作社实施农业标准化生产、农产品质量安全水平提高。农业部示范项目重庆北碚区水土镇大地村养鱼协会成立于2004年，成员40余户； 2007年，会员发展到120户，有养殖水面1200亩。养殖协会利用国家示范项目资金建成了40亩标准化养殖基地，将全村的标准化养鱼池扩大到200亩。标准化促进了农业科技的推广应用，提高了社员的养殖水平和生产的科技含量。

　　山西省晋中市榆次区绿野芦笋专业合作社2006年注册成立，合作社领办人是承包荒山的能人大户，现有社员93户。合作社以生产、销售芦笋为主，统一生产标准、统一投入品采购、统一防治病虫害、统一向山东日资出口企业销售。为保证合作社的产品质量，合作社建设无公害基地产品认证，当地市区两级政府给予了认证全过程的财政补贴1万元，并帮助合作社办理了相关的手续。

　　目前合作社已经建立了2000余亩的无公害基地。

　　4.1提高了示范合作社的品牌效应和社会认知度。

　　农业部调查显示， 2007年农业部97个农民专业合作组织示范单位中，拥有注册商标的达到70% ,比2006年增加23%;并且大多数项目示范单位进行了农产品质量认证，农民专业合作组织农产品的开拓力大大增强。与2006年相比， 2007年97个农民专业合作组织销售农产品，由1478155万吨增加到173118万吨，增长17%.

　　如山西怀仁醋业合作社是由6家醋生产商、10余家醋生产商联合组成，是山西省第一家在工商注册的合作社。成立合作社前，每个醋生产者都有自己的品牌，平均2个；合作社成立后，实行统一工艺、配料、原料供应和质量标准，并且对社员提供“三包”服务：包技术、包曲种、包销售。社员联合投资160万元，加上财政部补贴的20 万元，建立起合作社创业培训基地，为社员开展合作知识培训和生产经营培训，在此基础上，整合合作社品牌，从过去的几十个减到了目前的6个，提高了合作社的品牌效应。

　　5.1促进示范合作社社员合作意识的增强。如北京九牧养猪专业合作社、吉林梨树夏家养猪合作社、重庆石柱县龙沙辣椒专业合作社、梁平大舜水禽专业合作社等很多合作社领导人和社员都反映，没有成立合作社前，农户相互封锁生产技术和市场信息。合作社成立后，这种局面被打破，特别是利用政府的示范项目开展技术培训和合作意识培训，合作社的凝聚力有所增强，社员之间的关系得到改善，社员中间逐步培养起互帮互助的合作精神。

　　(二)社会效果。

　　1.1带动当地主导(特色)产业的发展，产业溢出效应明显。浙江省桐庐县钟山蜜梨专业合作社，是依托本县钟山乡某村建立。该村务工业资源，但是农业资源丰富、且生态环境优美。1999年，由村党支部倡议，全体党员、村民代表经过5 次会议讨论，共同决策发展蜜梨产业。

　　为解决梨农丰产不丰收、小贩上门收购任意压价的问题，2002年，党员、村干部、大户带头，建起了全乡第一家农民专业合作社，绕过小贩、合作社依靠社员大户、能人自我销售蜜梨，不断开拓市场，通过发挥政府扶持资金的引导作用，合作社逐步注册了自己产品商标、建设了保鲜冷库、购置了产品分级设备， 2005年产品打入了杭州连锁超市“好又多”、并在批发市场建起了专门摊位。合作社的发展提高了当地蜜梨的知名度，带动了全乡蜜梨基地的发展。钟山乡先后被命名为“浙江省无公害农产品基地”,“国家级无公害产品”、“浙江省蜜梨之乡”等称号。

　　2.1加速当地农业技术推广步伐、促进农业标准化。

　　浙江省农业厅2006年启动了测土施肥工程，并将农民专业合作社作为实施单位。

　　浙江杭州市农垦蔬菜合作社是一家由三围村集体领办的合作社。三围村集体自2002年引进绍山蔬菜专业户带领本村村民自愿种植蔬菜， 2005年，针对全村蔬菜规模扩大，产量骤增，价格大幅度下滑的局面，村集体带领菜农成立了杭州市农垦蔬菜合作社，入社社员112户，注册资金1218万元，并注册了“农垦”商标。2006年，合作社获得了市农业发展基金项目“益农万亩无公害和绿色蔬菜种植模式推广项目”,项目投入180万元，历时2年时间在周边5个村推广约9000亩的无公害绿色种植模式和大棚蔬菜高效设施栽培技术，建成益农镇万亩无公害和绿色蔬菜基地，涉及周边农户700余户。

　　3.1改善了当地农产品收购价格的定价机制或稳定了当地农产品的价格。延安市甘泉县田园蔬菜专业合作社，由蔬菜种植大户于2004年领头创办。2007年，有社员623人，其中来自周边村的487人。全社社员经营日光温室大棚1246座，平均每个社员2座，年产辣子400吨以上。合作社拥有技术员68人，蔬菜市场一个，固定资产48万元。其中蔬菜市场建设得到延安市扶持资金7万元，县财政扶持资金4万元，以及村里提供的地皮1400平方米。2007年，成员蔬菜大棚每棚实现销售收入7000元以上，人均纯收入达到3500元以上。财政补贴对合作社市场的建设起到了重要的支持作用，蔬菜市场建成后，稳定了当地市场的菜价，遏制了蔬菜经纪人恶意压价的行为，吸引了大量批发商进驻市场，对带动当地蔬菜销售和增进菜农收入，起到了积极的作用。

　　三、存在的问题

　　(一)农民专业合作组织的财政扶持政策体系不完备、缺乏具体实施细则。

　　自2004年中央一号文件明确要求各级财政在资金上对农民专业合作经济组织给予支持以来，财政部已经建立了“农民专业合作经济组织发展资金”,部分省市也建立起了财政专项资金。《农民专业合作社法》颁布后，这种态势进一步得到强化，但是完善的财政政策支持体系还没有建立起来。尽管法律明确了对于农民专业合作组织的财政政策，但是缺乏具体的配套措施、实施细则，目前只有陕西、湖北两省(加上先前的浙江)颁布了条例或实施办法。在大多数地方，政府的财政政策更多地体现出地方领导人的意志，具有较大的不确定性，没有通过法律、法规、条例等形式固定下来，具体化、明晰化。结果导致各级财政的专项资金投入规模相差很大，与当地的农村经济发展水平、农民专业合作组织的发展水平以及地方财力等无内在联系。

　　如国家级贫困县，重庆石柱土家族自治县， 2006年县政府出台扶持政策，凡是经过验收合格者，分别奖励1万元(专业合作社)或5000元(协会) ;凡被评选为县级示范专业合作社的，补助5万元，被选为县级示范农民专业合作组织的，每个补助5000元。凡申报获准国家工商行政管理部门商标注册的，每个奖励奖金2000元。2006年底，县政府兑现奖励、补助资金超过了30万元。截止到2007年，全县发展各类农民专业合作经济组织93家，注册登记72家，社员8900户，带动农户416万户，分别占全县农户总数的7%和36%.超过了全国的平均水平。又如国家级贫困县山西省榆社县， 13万人口的农业县共发展农民专业合作社137家，平均每两个村就有一家合作社，农民发展合作社的积极性如此之高，与当地政府的积极推动密不可分。2006年以来县政府目前累计向农民专业合作经济组织提供的财政扶持资金超过140万元，重点用于合作社的开办费补贴①以及贷款贴息。

　　县农经干部走遍了所有的合作社，其中仅农经站长一人到过的合作社就超过了80家。而相比之下，相当多的地方政府对本地发展农民合作事业持怀疑态度或观望态度，没有具体的财政扶持政策。

　　(二)扶持资金的目标群体瞄准过窄、财政资金的公平性难以体现。

　　目前，全国各类农民专业合作组织已发展到15万多个，农民成员超过3486万户。到2007年底，在工商部门登记的专业合作社超过216万个。而政府已有的对于农民专业合作组织的扶持资金绝大多数以示范项目为主、普惠制的支持偏少，各级财政专项资金的目标指向具有较强的雷同性。并且，限于扶持资金总量规模过小，示范项目补助资金直接锁定个别专业合作组织，其结果是具有相同条件的农民专业合作组织只有个别的组织能够“中奖”.尽管从中央到地方，对项目扶持对象的推荐、选择，项目评审、监察和验收，大都制定有自己的量化评价指标，以克服评审标准不一、项目推荐和初期筛选中的随意性，但是由于总量规模过小，并且不少量化指标没有体现出示范项目单位贯彻合作社原则、促进合作组织规范化建设的特殊重要性，过多地强调经营实力，因此，目标群体的选择难以体现财政资金的公平性。

　　此外，一些地方政府的农业、财政等部门之间有效沟通不够、没有建立起良好的合作机制，导致在目标群体的确定上，掌握信息的部门参与权不足，进一步影响了目标群体的选择。

　　一个可喜的现象是，《农民专业合作社法》颁布后，随着财政专项扶持资金规模的不断扩大，一些市县财政专项扶持资金从示范项目中扩展出来，开始实行普惠制，如登记注册补贴、开办费补贴、贷款贴息等。

　　(三)扶持资金投向重“硬件建设”、轻“软件建设”,财政资金的引导、示范作用有限。

　　在各级政府的财政扶持政策中，存在一个较为普遍的问题是，重视合作组织的硬件建设，忽视合作组织的软件建设。无论是在示范项目设计阶段、评审阶段、实施阶段、还是检查验收阶段，往往把硬件建设当作一个硬指标，而把软件建设当作一个软指标，对于农民专业合作组织的规范化建设、管理水平的提高、合作意识的培养等内容，没有作专门的规定，而是作为一个扶持选项，结果强化了示范项目实施单位投资硬件建设的行为。

　　从在陕西、山西、浙江、重庆、湖北等地的调查看，示范组织获得的中央、省、市、县的补助资金规模大多是数万元到数十万元不等。从实际使用情况看，项目补助资金大多被项目实施单位作为开展生产经营、加工等固定资产投资项目的辅助性投资，而对于社员的合作理念培养、合作社的内部民主管理制度建设的“软件投资”普遍较为薄弱，导致一些项目实施对于不论是提升合作组织的经营实力，还是规范化建设都是有限的。其结果是财政资金的乘数效应没有发挥出来，引导、示范作用有限。

　　如浙江省富阳市某水果合作社，由村集体牵头，于2005年成立。先后获得县、省的财政补贴25万余元，利用此资金，合作社主要改善社员的滴灌设施和道路条件改善，但是项目总投资达到360万元，实际是与村集体获得的农业综合开发项目资金捆绑使用。因此，合作社的财政补贴款所发挥的作用有限。

　　(四)负责指导示范项目的政府部门缺乏相应工作经费、增加地方业务部门负担，也为项目资金的监管埋下隐患。

　　在项目的执行中，省、直辖市农业部门从申报材料准备、到项目方案确定、培训，再到资金管理监督、检查等各个环节，付出了大量的工作。在办公经费普遍不足、一些基层农经部门经费包干的现实情况下，明显增大了地方农业经管部门的负担。并且也导致激励不足。对于示范单位在资金到账后，不按项目原计划使用，甚至擅自挪作他用，地方农业经管部门缺乏有效的监控手段。

　　为避免这一问题，一些省市采取项目直补，事后报账的办法。这种做法，有效防止了项目资金层层截留、挪用、滞留的弊病，也大大减少了基层合作组织随意侵占、挪用项目资金的机会，起到了较好的监管作用。但是，由于财务报账中心对于基层合作组织的项目资金开支，只能在财务手续合法性的层面上进行核准，无法对开支的真实用途进行核准，因此，仍存在一定的漏洞。为此，延安市的一些县市，对于基层合作组织的项目资金报账，采取事先由农业经管部门对开支项目进行验收的做法，较好地解决了这一问题。

　　四、构建政府财政补助合作社政策体系基本框架的建议

　　(一)财政支持农民专业合作社发展的基本依据。

　　与其他营利企业不同，合作社具有经济组织和社会组织的双重属性。作为一个商业企业，合作社与其他企业一样，平等参与竞争，其成败最终取决于社员的经营能力；作为一个社会团体，它以成员的需求为导向，并以为成员服务为组织宗旨，是一个“人合”组织。因此，合作社的制度安排决定了其既要在追求民主、公平和效率中 进行平衡。其中，坚持民主、公平是保持合作社属性的根本，而实现效率是合作社在市场经济环境下得以生存的基本前提。

　　合作社的这种经济社会双重属性，使得它与其他营利企业竞争中处于不利地位：成员自愿原则使得合作社的经营处于不稳定状态；民主管理直接影响了合作社的决策效率；按交易额返还、限制资本报酬使得资本在合作社中得不到合理的使用价格，导致合作社资本筹措困难。

　　因此，合作社在与其他市场主体竞争中，处于天然的弱势地位。

　　从政府职能定位看，由于市场机制存在着市场失灵，需要政府干预。政府的核心目标是帮助社会按其意愿配置资源，它集中于“生产什么”和“怎样生产”两个基本问题。政府在微观经济领域的主要职能包括消除垄断、克服外在性、内部性、促进公平竞争。尽管各国微观经济政策由于风俗习惯和政治哲学的差异而各不相同，有些强调自由放任，有的则强调政府管制， ①但是在合作社的政策上，不少国家采取了支持性政策，因为合作社所发挥的社会经济功效对于消除市场失灵是一种促进作用，合作社的社会属性及其发挥的社会功效，是其获得政府扶持的重要理由。

　　首先，合作社通过广大农民社员集体联合起来共同闯市场，提升了小农户的市场谈判力量，对于消除农业领域的垄断力量，如生产资料供应商的卖方垄断、或农产品加工商、分销商的买方垄断、促进市场充分竞争，发挥了积极的作用；其次，合作社的社员主体是农户弱势群体，合作社为这些弱势群体提供了作为所有者直接参与市场竞争的机会，并且合作社的收益分配主要按照成员与合作社的交易额比例进行盈余返还，一定程度上限制了资本的报酬，有利于提升小农户弱势群体的市场竞争力，有利于降低政府对小农户的直接收入补贴、有利于两极分化的缩小、促进社会公平；再次，与其他许多营利企业不同，合作社是社员销售自己生产的农产品，因此合作社在促进建立农产品质量等级标准、建立农产品质量追溯制度等方面都发挥着引导作用，它有利于减少因生产者和消费者市场信息不对称、而导致的内部性②问题，有助于农产品质量安全、提升农产品的社会认可度，最终提高整个农产品行业的经营业绩。

　　在我国，政府扶持合作社发展还有着特殊的意义。

　　在工业化进程中，农民专业合作组织发展为完善我国的农业基本经营制度，提升小农弱势群体的市场竞争地位，解决超小农户与大市场的对接问题，最终缓解城乡之间和工农之间的差距有着重要的作用。同时，在“工业反哺农业、城市支持农村”的阶段，它为落实政府的农业宏观调控政策，推进现代农业发展、加强农业科技推广、完善农业社会化服务体系建设和农产品食品安全体系建设，提供了重要的组织载体。同时，为改善乡村治理、提高农民素质，促进社会和谐发展，推进中国农村的民主化进程将产生积极的影响作用。

　　因此，财政扶持农民专业合作社的发展非常必要，具有很强的现实意义。正因为如此，它已经被写入了《农民专业合作社法》。

　　(二)构建新时期我国农民专业合作社补助政策体系的目标和原则。

　　1.1财政补助政策的目标。政府对于农民专业合作社财政补助的基本目标应是保障合作社与其他竞争主体平等发展、公平竞争，消除垄断。通过强化政府对农民专业合作社的服务职能，进一步提升农民专业合作社服务社员的能力，有效发挥农民专业合作社在改善弱势小农户的市场地位、提高小农素质、促进小农增收，推进乡村文明中的作用。

　　因此，财政补助的重点应当逐步从现有的以农民专业合作社示范项目为主转向农民专业合作社示范项目与农民专业合作社建设项目相结合。并按照财政均等化的基本原则，实现让公共财政的阳光普照到符合条件的每个农民专业合作社，在改善市场资源配置效率的同时，促进社会公平。

　　2.1财政补助政策的基本原则。《农民专业合作社法》第九条规定，政府的责任是“对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务”.据此，农民专业合作社的财政补助政策应当坚持以下基本原则。

　　第一，财政补助的目标瞄准是满足农民专业合作社的公共需求。即政府财政补助是基于实现农民专业合作社全体成员的共同需求，而不是某个成员的特殊需求。

　　如改善农民专业合作社的融资困难、为符合条件的社员担保，而不是为某(几)个社员担保；又如帮助农民专业合作社添置农产品初加工设施，改善农民专业合作社初加工能力，而不是为某(几)个社员添置加工设备；等等。 第二，财政补助政策的对象是全体符合补助条件的农民专业合作社，而不是他们当中的少数或个别农民专业合作社。

　　第三，财政补助的基本方式是为农民专业合作社提供公共物品和服务，以改善农民专业合作社的竞争条件。

　　如帮助农民专业合作社开展“安家工程”,让农民专业合作社具备必要的办公和基本服务设施；为农民专业合作社提供注册登记的咨询服务、市场可行性调研服务、市场信息和营销服务、农产品质量标准与认证服务和技术推广服务、财务管理、会计与审计服务，以及政策法律咨询服务，等等。

　　第四，财政补助对象的确定和补助资金的发放坚持公开、公平、透明、规范，接受全体社员的监督。一方面，应当对满足补助条件的农民专业合作社实施不偏不倚的公平政策；另一方面，财政资金的流动、使用情况应当向全体社员公开，接受监督。

　　第五，财政补助向老少边穷地区的农民专业合作社倾斜，在相同的条件下给予优先扶持，以体现财政补助促进收入再分配的公平职能，努力缩小区域差距和收入差距。同样地，在相同的条件下给予优先扶持那些生产社会急需的重要农产品的农民专业合作社，则是体现了政府调整农产品市场供求平衡的一种政策手段。

　　第六，也是非常重要的一点，将农民专业合作社纳入政府相关支农项目的建设单位之一，与符合条件的其他市场主体平等竞争，如现有的农业综合开发、农业产业化经营、农业技术推广、农村扶贫、农田基本建设、农村能源、农民培训、农业保险等涉农项目。并且根据建设项目的特点，在同等条件下，适当地向农民专业合作社倾斜。

　　总之，政府财政扶持农民专业合作社的基本原则是，农民专业合作社也将与其他市场竞争主体一样，接受市场法则的检验，优胜劣汰。因此，政府财政补贴的投放将不直接支持农民专业合作社本身，而是支持农民专业合作社开展的各项活动，即包括农民专业合作经济组织的规范化建设，也包括农民专业合作社的其他经营活动。

　　并且，从长远看，政府应当减少专门针对支援农民专业合作社的资金，而是更多地让农民专业合作社平等参与财政支出中用于支援农村生产的各项支出，作为其中的一个主要载体。包括对农村举办的小型农田水利和打井、喷灌等的补助费，对农村水土保持措施的补助费，农村开荒补助费，扶持乡镇企业资金，农 村农技推广和植保补助费，农村草场和畜禽保护补助费，农村造林和林木保护补助费，农村水产补助费，发展粮食生产专项资金，等等。

　　(三)财政补助的重点领域、重点产业和重点环节。

　　1.1财政补贴的重点领域。《农民专业合作社法》第五十条规定，“中央和地方财政应当分别安排资金，支持农民专业合作社开展信息、培训、农产品质量标准与认证、农业生产基础设施建设、市场营销和技术推广等服务。对民族地区、边远地区和贫困地区的农民专业合作社和生产国家与社会急需的重要农产品的农民专业合作社给予优先扶持”.

　　根据这些年财政扶持农民专业合作社的实践，扶持的重点领域在近期应当主要两个领域：一是改善农民专业合作社的市场竞争环境，让农民专业合作社的市场主体地位得以真正确定，保证农民专业合作社与其他市场竞争主体一样，公平地参与市场竞技场；二是加强农民专业合作社的生产性基础设施建设，提升农民专业合作社的市场竞争能力，最终提高农民专业合作社服务社员的能力。

　　不少地方反映，尽管法律上确立了农民专业合作社的市场主体地位，但是，无论在社会的认知度、认可度方面，还是在获得资金、申请项目等方面，农民专业合作社还远远得不到其他企业的平等对待，还不被社会所认可。

　　因此，在改善农民专业合作社的市场竞争环境方面，主要的工作包括：

　　第一，大力开展合作教育、并使之制度化，为农民专业合作社的健康发展营造良好的社会环境。尽管合作社在我国已有上百年的历史，但是它在广大农村地区仍然是一件新事物。农业经管部门担负着法律宣传、合作理念培训、辅导合作社管理和财务人员等重任。在现行财政体制下，如果不设立这些部门的工作专项经费，法律赋予政府部门的“指导”、“服务”等基本职能就很可能落空。从事权与财权相对称的角度出发，政府财政预算中应当将推进合作事业的工作经费单独列支，并纳入到财政一般性预算科目、使之制度化，不因领导人(偏好)的改变而改变。建立专项工作经费的直接目标是建设、培养一支稳定的、高素质的指导合作社健康发展的干部队伍，并培养一批县、乡、村基层的合作社辅导员队伍。通过他们，在当地政府、社会、农民以及合作社社员中间大力开展合作理念的宣传、培训，在社会上，还合作社以本来面目，真诒(s正搞清合作社与公司制度、合作社与人民公社制度的本质区别，扫除人们对合作社发展的思想障碍和认识误区；在合作社内部，增强合作社的向心力、凝聚力，强化社员之间的互助精神。

　　第二，探索财政扶持建立农民专业合作社贷款的担保机制和贷款贴息制度，为农民专业合作社搭建有效的融资平台，改善农民专业合作社的融资环境。

　　在那些已经建立政府农业担保公司或中小企业担保公司的地方，应当把农民专业合作社纳入进来，作为重要的一个担保对象；在没有建立政府担保公司的地方，可以借鉴重庆经验， ①通过财政补助引导，企业投资、社会集资等多渠道建立农民专业合作社的担保机制。在此基础上，实施农民专业合作社的贷款贴息制度，担保和贴息手段两者结合，有效缓解农民专业合作社的融资困难问题。

　　第三，加强对农民专业合作社社员财产的产权保护。

　　从国家工商行政管理总局已经颁布的最新统计数据看，每个登记注册的农民专业合作社的出资额达到了60万元，社员平均人均出资高达416 万元，这显然存在着问题。因为从课题组在东、中、西部浙江、北京、山西、陕西等典型省份的调查看，农民自我发展起来的合作社普遍注册资金较少，如浙江台州三门的农民专业合作社，注册资金一般在5万~10万元之间。注册的农民专业合作社平均出资如此之高，究其原因，重要的一点是将公司成员的财产与合作社的财产混为一谈。因此，通过政府强化对合作社的技术援助、指导，帮助合作社分清社员个人私有财产和合作社财产的界限，明确社员以其向农民专业合作社的出资额为限，承担有限责任非常必要，可以避免一股独大带来的个别社员控制合作社的潜在隐患；同时也有利于保护普通社员的合法利益，强化对国家补助而形成的资产向全体社员平均量化、而不是按照社员入股比例量化的监管。

　　2.1财政补贴的重点产业和重点环节。在重点产业方面，应当与国家的农业产业化经营政策、农业产业结构调整政策以及农业区域发展政策等紧密结合在一起，重点优先支持那些依托本地主导产业、优势产业、特色产业发展起来的、带动所在县乡一方经济发展的能力强，并且符合农业产业结构调整政策方向、处于农业部农产品优势产业带的区域布局、促进农业产业化经营的农民专业合作社的发展。

　　重点的扶持环节是应当围绕支持农民专业合作社开展提升为社员服务能力的各项经济活动展开，主要包括：

　　第一，农业生产基础条件和设施建设与改善。包括建设为全体社员服务的核心生产示范园区、添置为全体社员服务的运输设施、冷藏设施、仓储设施以及初加工设施，以及购置产品质量检测仪器设备等。

　　第二，农业标准化建设。包括制定和实施农产品生产标准与技术规程。开展无公害农产品、绿色食品、有机食品及其生产基地和原产地标志等认证。

　　第三，农产品市场营销。包括对社员生产的产品统一进行商标注册，或申请着名商标；在当地媒体为农民专业合作社产品开展统一广告宣传，投资建设产地批发市场、交易市场，举办或参与产品展览展示等。

　　第四，农业信息化建设。包括添置计算机及相关信息网络硬件设施、通过手机短信群发的农信机等。

　　第五，农业抗风险能力建设。扶持农民专业合作社自发开展的互助保险和自我参与的商业保险。在同等条件下，将农民专业合作社优先纳入政府政策保险试点单位。

　　3.1扶持方式。扶持的方式可以有以下四种基本形式。第一，政府直接提供服务。如开展技术培训和推广、合作培训、举办农产品展销会等。第二，政府直接购买服务。即直接由农民专业合作社或委托商业组织、中介组织进行，政府买单。如农产品生产标准和技术规程制定、农产品基地和农产品质量认证、农业保险、农产品市场营销宣传、农产品展销、农业信息化建设等。第三，项目建设直接补贴。主要是对于投资规模较大的农业生产基础条件和设施建设与改善，通过建立专门项目，根据投资规模，给予一定比例的补贴。如对于农民专业合作社购置农业机械设备，给予30%的补贴，等等。第四，以奖代补。

　　对于那些运行规范、合作机制完善、服务水平高，在当地有着较大的社会影响、典型示范作用强的专业合作社直接给予奖励，以奖代补。以鼓励更多的农民专业合作社真正办成为成员服务、谋求全体社员共同利益，成员民主管理、风险同担、收益共享的互助性经济组织。从中央到地方，应当根据农民专业合作社的发展情况、发展阶段特点，制定或修订现有的奖励标准。