温家宝总理在2012年政府工作报告中，将“制定出台农村集体土地征收补偿条例”列入年度政府主要任务之一。目前，有关部门正在广泛征求社会各界和专家学者的意见。本文是作者的一些思考。

　　一、现行农村土地征收制度存在的主要问题

　　1、非公益性征地违反宪法，侵害农民的土地权益

　　我国的《宪法》规定，城市土地属于国家所有，而农村的土地属于集体所有。“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。宪法作为国家的根本性的法律框架，认定政府征地行为的法理基础是“公共利益”。然而，各级政府无论是出于公共利益的需要还是非公共利益的需要，只要城市建设需要占用农村土地，一律通过行政性征地方式把农村集体土地变成城市国有土地。由于征地补偿过低、安置不到位，造成了大量三无农民，扩大了城乡居民收入差距。改革开放以来通过上述两方面的征地行为，政府和城市从农民那里拿走的资金至少在3万亿以上，远远超过改革开放前30年靠剪刀差从农民那里拿走的资金(大概是6千亿)。

　　2、城乡建设用地同地不同权、不同价，堵塞农民财产收入来源

　　即使是农村集体建设用地，也只能用于乡办村办企业、农村公共设施建设和农民自住房建设，而要用于商业开发或转变为城市建设用地，必须通过行政性方式首先变成国有土地，这就造成农村集体建设用地与城市国有建设用地，同地不同权、不同价，堵塞了农民获得土地财产收入的源泉，排斥了农民分享工业化城市化带来的土地增值的权利。据重庆市领导介绍，重庆的农地价值2万亿，其中：3400万亩耕地+6600万亩林地=1万亿；500万亩宅基地=1万亿。而农民的收入97%来自劳动，只有3%来自财产。

　　3、城市化进程严重滞后，造成大量半截子市民、留守儿童、留守妇女和留守老人

　　在经营城市的口号和土地财政的驱使下，地方政府热衷于不断扩大城市的空间，而抵制进城的农民落户、迁徙的民工定居。改革开放以来，我国城市仅建成区面积扩张了5倍，而真正的城市居民只增加了2倍。2011年官方公布的城镇化率是51.27%，但其中至少包含了2.3亿虽然在城镇务工6个月以上但并没有完全享受城市居民福利的农民工。所以我国真实的城市化水平不过35-36%。与此同时，由于现行的户籍制度、住房制度、教育制度、医疗和社会保障制度，也阻碍了农民工举家迁移，在造成2亿多半截子市民的同时，又在农村造成了4800万留守儿童和数千万留守妇女和留守老人，从而形成严重的社会问题。

　　4、农村群体事件、暴力事件频发，城乡矛盾、官民矛盾激化，土地维权活动扩大

　　近年来，关于征地、土地流转等问题的信访始终占总量的一半以上。仅2007年12月，就有黑龙江省富锦市东南岗村等72村四万农民、三门峡水库库区陕西省大荔县、华阴市、潼关县76个行政村约七万回迁农民、江苏省宜兴市省庄村250户农民，分别向全国发表公告，宣布拥有农地和宅基地永久所有权，在自己的土地上实现“居者有其屋”。2011年发生的乌坎事件也是由于农民土地权益受到侵害引发的。

　　二、农村土地征收制度改革的顶层全面设计

　　1、修宪或释宪：消除征地制度的二律背反

　　我国《宪法》有关土地所有制和征地制度的规定存在着二律背反。一方面，《宪法》规定城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有，这就意味着凡是城市化和工业化新增的土地需求，无论是公共利益的需要，还是非公共利益的需要，都必须通过国家的征地行为(即把农村集体所有的土地转变为国有土地)来满足；而另一方面，《宪法》又强调，国家只有出于公共利益的需要，才能对农地实行征收或征用。很明显，要满足前一种要求，就会违反后一种规定；而要坚持后一种规定，又不能满足前一种要求。

　　要消除上述二律背反，必须在坚持公益性征地原则(这是市场经济国家通行的一般原则)的前提下，允许城市国有土地和集体所有土地并存，从而在禁止非公益性征地的同时，允许农村集体建设用地进入市场，建立城乡统一的建设用地市场。正如中共十七届三中全会的决定所指出的：“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。”按照这一精神，建议将宪法中有关城市土地所有制的规定，修改为“城市的土地以国有制为主体，多种所有制并存。” 或者将宪法第10条第1款改为“城市规划区域内的土地，除由法律规定属于集体所有的以外，属于国家所有”。

　　#p#副标题#e#        考虑到近期尚不具备修宪的可能，可以由全国人大常委会对宪法的相关条款做出新的解释：所谓城市的土地实行国有，仅仅是就1982年宪法公布时城市存量土地而言的；此后城市建设需要占用农村土地，只有公益性用地才能征收为国有土地，非公益性用地可以通过市场使用集体土地。

　　这样对宪法的解释，就与中共十七届三中全会建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体建设用地进入市场，和国有建设用地同地同权同价的精神相一致了。

　　2、修改土地管理法

　　严格界定政府的征地行为只限于公益性用地范围。建议将第68条(新增)【征收土地范围】改为：

　　国家为了公共利益的需要，对农村集体土地的所有权和城市国有土地的使用权可以依法征收(或收回)并给予合理补偿。有关公共利益需要的规定，可参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》

　　取消第四十三条：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。

　　取消土地管理法拟增加的第九十五条第二款：“商品住宅建设应当使用国有建设用地。”

　　理由：既然允许农村集体建设用地在符合城乡统一规划的前提下进入市场，城市建设(包括商品房开发)就未必一定要使用国有建设用地。

　　取消土地管理法拟增加的第九十条：“宅基地只能分配给本集体组织成员”。

　　国有土地的使用权可以有偿转让给私营企业甚至外资企业使用，这丝毫没有改变国有土地的性质，为什么集体所有的宅基地(或更一般地建设用地)不能有偿转让给集体所有制成员以外的个人或企业使用呢?

　　3、修改土地承包法

　　取消第四十八条“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准。”

　　第二十六条第二款：承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。

　　4、修改《城市房地产管理法》

　　作为我国土地上房屋资产的国家正式法律制度，《城市房地产管理法》仅仅只对城市规划区国有土地范围内房地产开发用地的土地使用权的取得，和房地产开发、交易、管理进行了规定，对集体土地范围内的房产权利没有进行任何的法律设定。其中，第八条规定，“土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权(以下简称土地使用权)在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”

　　建议将《城市房地产管理法》第8条修改为“建设用地使用权出让，是指国家或集体将建设用地土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家或集体支付建设用地使用权出让金的行为。”

　　取消第九条规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”

　　5、修改《物权法》和《担保法》

　　取消《物权法》第一百八十四条第二款规定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，但法律规定可以抵押的除外。”

　　《担保法》对国有和集体两种土地的抵押权做了歧视性的规定。《担保法》第三十四条第三款和《城市房地产管理法》第四十七条第二款规定，采取出让方式取得的国有建设用地使用权可以抵押。

　　第三十六条第三款规定，“以乡(镇)村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押；该土地使用权不得脱离厂房等建筑物单独抵押。”第三十七条第二款规定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，但本法第三十四条第(五)项、第三十六条第三款规定的除外。”

　　建议消除对集体土地产权的歧视。

　　6、修改或取消国务院及所属部门的政策条例

　　#p#副标题#e#       取消国务院和有关部门禁止城镇居民到农村买房的规定：农民住房只允许卖给本集体土地所有制成员，禁止城镇居民到农村买房或购买宅基地建房，既限制了城镇居民居住和迁徙的自由，又堵塞了农村居民获取财产收入的渠道，也不利于城乡居民的文化交流与社会融合。这是明显的身份歧视。

　　城市居民的宅基地，虽然是国有，但是其使用权可以出租、抵押、继承和转让，而农村居民的宅基地(使用权)却既不能出租、抵押，又不能继承转让，城市居民的住宅可以卖给出价高的任何人，而农村居民的住宅不能卖给出价更高的城市居民。这是明显的所有制歧视。

　　三、关于农村土地征收制度改革的具体建议

　　关于农村土地征收补偿条例的制定，应遵循如下几项原则：

　　1、确保农民的土地权益不受侵犯，让农民分享工业化城市化的成果

　　此项条例的制定出台，应该终结“土地剪刀差”(低价征收农民土地、高价转让用于工业和商业开发)和从农村索取经济剩余的模式，切实落实以城带乡、以工补农、少取多予或只予不取的战略思想，让广大农民通过这次农村征地制度改革，确保土地权益不再受到侵害，开通土地财产收益的渠道，真正分享到工业化城市化所带来的农村土地增值。

　　2、坚持以公共利益的需要作为征地的唯一依据

　　对被征地农民要按照市场价格给予合理补偿，同时给予妥善安置，在农民自愿的条件下，完成向市民的转化。

　　3、对于非公共利益需要的土地，可通过市场取得集体土地的使用权

　　只要符合城乡统一规划，农村集体的农业用地亦可以在转变为建设用地后进入市场。

　　4、用科学的土地规划和严格的用途管制取代土地产权歧视

　　农村集体建设用地要与国有城市建设用地同地、同权、同价。要允许农民在符合规划的前提下对农村集体建设用地进行抵押、出租、转让和自主开发

　　5、对于征地中的法律纠纷，非履行完法律程序不得征收

　　在法律程序没有履行完结时，任何政府部门以及委托的征地机构，都不得强行征收农民的土地。上级政府和法院不得拒绝受理有关征地的行政复议和行政诉讼

　　四、对若干土地制度改革试点的看法

　　1、关于成都的农地确权、登记、颁证和在全国的推广

　　成都的农地确权，包括农村集体土地所有权、农村集体土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权、其他建设用地使用权。

　　通过农村集体土地确权登记发证，依法确认农民土地权利，强化农民特别是全社会的土地物权意识，有助于有效解决农村集体土地权属纠纷，在城镇化、工业化和农业现代化进程中切实维护农民权益，确认农民集体、农民与土地长期稳定的产权关系，可以进一步激发农民保护耕地、节约集约用地的积极性，有助于促进土地流转，实现城乡建设用地同地、同权、同价。将成都这一成功经验在全国推广，具有重要的意义。

　　2、关于重庆地票交易以及各地城乡建设用地增减挂钩

　　重庆农村土地交易所的建立和地票交易的开展，为城乡建设用地增减挂钩提供了一种政府主导下的市场机制，进一步改革的方向是推进农村集体之间建设用地指标的自主交易，对偏远农村要预留未来发展所需的建设用地指标。考虑到(增加的)转变为建设用地的农地质量与(减少的)复垦为农业用地之间的质量差别，增减挂钩的比例应该小于1。

　　3、城中村改造与小产权房的治本之策

　　基本原则：用科学的土地规划和严格的用途管制取代土地产权歧视。城中村改造和小产权房治理只须按照城市规划，而无须改变集体土地所有权；城乡建设用地增减挂钩要以农民集体作为主体。

　　#p#副标题#e#       赋予农村居民宅基地与城市居民宅基地同等的权利；允许农民宅基地使用权在不同集体所有制成员之间以及城乡居民之间转让；农民的宅基地可以抵押；在确保耕地面积不减的情况下，允许农民通过旧村合并整治在节省出的建设用地上兴建改善性或商品性住房。

　　对于建立在农村集体建设用地上的小产权房，要承认其合法性。这类小产权房，或者是村民在自己的宅基地上将平房改建成楼房从而提高了容积率而产生的，或者是村集体通过整合集体建设用地和宅基地，在保证村民居住条件不变甚至改善的情况下，在节省出来的集体土地上建设的。既然法律认可的农村集体建设用是为了增加农民(包括集体)的非农业收入，为什么不允许农民通过用于房地产开发获得更高收入呢?既然国有土地使用权可以有偿转让给私人企业乃至外资企业，同时也允许农民的住宅作为私有财产出售，为什么不允许农村集体建设用地(包括宅基地)的使用权有偿转让给村集体以外的单位或个人使用从而带来更高的收入呢?

　　对于非法占用农地建设的小产权房，也要区别对待。要从解决小产权房的整套方案公布之日起对占用农地建设的小产权房画一条线：此前为历史问题；此后为现实问题。对于历史问题要一分为二：如果开工不久或规模不大，尚能以较低的拆除成本将宅基地恢复成耕地的，就坚决拆除；如果规模很大并已投入使用多年，即使付出较高的拆除成本，也很难将建设用地再恢复成耕地的，拆除这类小产权房不仅得不偿失，而且会引发较大的社区矛盾，同时要考虑到，如此大规模和长时间的小产权房建设之所以成为事实，当地政府一定负有不作为的责任。所以，通过对当地政府、房地产商、小产权房购买者以及农村集体土地所有者一定的处罚，同样可以将这类小产权房合法化。但是，对于现实问题，一定严惩不贷!否则，政府将失去公信力，最严格的耕地保护制度就会流于形式!