农民专业合作社法立法完善需求的实证研究——以河北省内丘县农民专业合作社为例

作者：来源：中国农民合作社研究网日期：2012-12-25 浏览：256

　　摘要：为了使《农民专业合作社法》促进农民专业合作社的发展。以农民专业合作社为视角，探究他们在组织、运行中存在的问题是检验现行立法实施效果，并为立法完善提供着力点和目标方向的重要途径。从河北省内丘县农民专业合作社发展的调查来看，在其运行中存在着发展不平衡、管理不规范、融资渠道不畅、规模较小等问题。相应地《农民专业合作社法》应该从立法技术、制度设计上有所回应和调整。

　　关键词：农民专业合作社；实证；立法完善

　　0 引言

　　农民专业合作社规范发展是破解“三农”难题的关键，在农民组织意愿和组织能力较弱的中国农村地区，《农民专业合作社法》的指引和规范尤为重要。

　　关于农民专业合作社及其立法的研究比较繁盛，从学科研究视角来看，可以分为两大类。一类是经济学视角，运用经济学理论方法和工具阐释农民专业合作社发展中的制度需求。从时间上看，以2007 年《农民专业合作社法》的实施为界，这一类研究可分为两个阶段。前一阶段多从理论角度论证《农民专业合作社法》对实现农业产业化的重要意义，为立法的出台提供理论支撑。如石敏俊等[1]提出中国农民需要组织起来才能解决农业产业化、农民的增收等难题。胡剑锋[2]认为，农民专业合作社可以有效克服小规模生产和分散经营的局限性，提高农业生产的专业化程度和集约化水平，增强农业的综合竞争能力，进而有力地促进农业现代化的进程。后一阶段的研究更多以实证研究方法，分析立法对农民专业合作社发展的影响以及实践中存在的问题。吕洪波等[3]以辽宁省农民专业合作社发展为实证基础指出其规模小、合作程度差、服务层次低、财务分配制度不规范等问题。农业部万宝瑞通过在重庆、黑龙江、辽宁等地的调研以及与有关部门、专家和合作社成员座谈后，提出了农民专业合作社存在的主要问题和发展思路。也有学者[5]运用比较研究方法介绍了发展农民专业合作社的国际经验，如洪琳对美、欧、日等国农民专业合作社发展模式的比较。肖立[6]总结了国外农民专业合作组织发展的经验。经济学视角的研究，使中国农民专业合作社发展的基本情况呈现出来，虽然学者们也提出了相应的对策和建议，但是这些对策显得宏观和空泛与具体的立法完善尚有较大差距。

　　另一类是法学研究，相对于经济学人的热情，法学理论工作者似乎对《农民专业合作社法》反应冷淡。研究主要可以分为三类：一是立法实施前的立法评价研究。宋刚等[7]认为《农民专业合作社法》针对性强、制度合理、便于操作，是一部成功的立法。郭富青[8]从理论上探讨合作社发展的趋势以及立法对此作出的回应；二是法律实施后对立法实施效果的研究，如李秀丽等[9]探讨分析了《农民专业合作社法》颁布实施以来产生的问题；三是从理论上探讨农民专业合作社对制度创新的需求。国鲁来[10]以世界各国合作社发展模式与新一代合作社的比较提出中国合作社实践中已经产生了对新一代合作社的制度需求。相关研究还有刘小红[11]以经济法干预理论对农民专业合作社的立法完善提出的建议；吴义周[12]对农民专业合作社缺陷的分析。

　　这些不同学科之间的研究联系不够紧密，研究方法和范式缺乏创新尝试。以实践中的制度需求来确立立法完善的目标，对于正在兴起的《农民专业合作社法》实施效果和立法完善研究是十分重要的。这项研究将搭建一座连接经济学实证研究与法学规范研究之间的桥梁。以实证调查验证《农民专业合作社法》立法初衷和制度价值实现程度，归纳农民专业合作社的制度需求，为立法完善提供方向。本研究旨在以农民专业合作社发展实践中遇到的问题为入口，探究现行《农民专业合作社法》实施的效果和尚未解决的发展难题，为立法完善提供实证基础。

　　1 样本的选择

　　农民专业合作社起到了将分散的农户家庭经营组织起来的作用，它增强了农民的市场经营能力。通过参与市场竞争，使得广大农民获得分享改革成果的机会，为提高农民收入、实现农业产业化经营和农村经济与社会发展创造了条件。因此，农民专业合作组织的健康快速发展是解决“三农”问题的关键。《农民专业合作社法》颁布后，农民专业合作社数量增长很快，截止2010 年3 月底，全国依法登记的农民专业合作社达27.25 万个[13]。这些合作社的职能发挥情况如何?是否起到了带动和促进农业和农村经济发展的作用?为探究和回答这些问题，拟以深入调研的方式掌握农民专业合作社的发展情况为后续研究提供实证资料。

　　由于调研能力、经费、时间等因素的影响，广泛的调研难以组织，人们选择了单一样本细致调查的路径，将河北省邢台市内丘县的农民专业合作社作为调研的样本。其原因有三：第一，内丘县位于河北省西南部，全县总面积771 km2，耕地2866 hm2，农村地区面积和农业人口比例占绝对优势，是1 个农业大县。太行山脉横亘县城西部，地势西高东低，形成山地—丘陵—平原的梯形地貌。既有山区又有平原地区的农业和农村经济发展特点；第二，内丘县农民专业合作经济发展较为迅速。截止2010 年12 月，全县已发展了各类农民专业合作社50 家，注册资金达到6466.8 万元，入社社员2365 人；第三，本课题研究的组织者和主要成员均为内丘籍，对当地现实情况比较了解，调研容易深入，可以避免走马观花，浮光掠影。

　　在实地走访了内丘县相关行政管理部门、乡镇政府及20 余家各类农民专业合作社，取得了第一手材料，并进行归纳整理。分析内丘县农民专业合作社发展现状及其存在的问题，旨在以其为样本，窥一斑而知全豹为中国农民专业合作社更好发展，为《农民专业合作社法》的完善提出建议。

　　2 内丘县农民专业合作社的类型

　　农民专业合作社的类型，反映了农民在实践中对立法制度的理解和偏好，是以实证方式研究立法完善的重要研究内容。据调研内丘县农民专业合作社可以分为以下几种类型。

　　2.1 村负责人带动型

　　邢台市为民杂粮专业合作社，位于内丘县柳林镇柳林沟村，2006 年村委班子经过商讨，结合本村地理环境和种植传统，确立了以谷物种植为重点的旱作农业发展方向。2008 年，成立了邢台市为民杂粮专业合作社，该合作社以“中丘金米”为主打产品，并以杂面、六豆面、石碾面等为辅助产品。优质谷物种植已辐射到内丘、临城、邢台等3 个县、5 个乡镇。其组织特点为“支部+协会”，充分发挥了基础政权的组织功能。

　　2.2 能人带动型

　　内丘县北永安养殖专业合作社，位于内丘县北永安村，养殖业是该村的传统产业。十几年来总是单一农户养殖，现代化水平很低。2006 年的禽流感疫情对该村养殖业冲击很大，养殖户损失严重。单个养殖户面对大风险，弱势地位凸显出来，这一认识触动了本村养殖户房红霞。房红霞是当地远近闻名的能人，大专学历，喜欢读书看报，热心公益。2009 年1 月，她组织“农家女”书社，丰富村民精神文化生活，受到各界关注，先后两次被评为“感动内丘人物”，并当选邢台市妇联代表。2009 年底在她倡导下，成立了北永安蛋鸡养殖专业合作社。目前该合作社已经发展到40 个成员，合作社定期举办养鸡技术培训，并开展各种文娱活动，丰富成员文化生活，推动合作社的良好发展，取得了较好的社会效益。

　　2.3 农户出资自建型

　　内丘县联丰果木种植专业合作社由内丘县刘家庄村7 户村民在自愿的基础上成立，该合作社主要种植金银花、突尼斯软籽石榴等经济林木。合作社采取“三统一”的管理模式，即统一采购农产品、统一技术培训、统一收购，并且强化服务、提高科技产含量，逐渐形成了生产、加工、销售一条龙服务，合作社在农户的积极参与下不断发展壮大。

　　2.4“龙头企业+合作社+农户”合作型

　　富岗食品有限责任公司成立于1996 年，是一家农民创办的民营企业。2002 年，根据省委、省政府“以富岗公司为龙头企业，在冀中南太行山地区建立优质苹果生产带”发展思路，全面实施了“龙头企业+合作社+农户”的战略，建立了绿色苹果连锁基地，带动周边村镇及同等气候条件下的区域共同致富。

　　3 内丘县农民专业合作社的特点通过对实证数据和资料的系统分析发现内丘县农民专业合作社发展中呈现如下特点：

　　3.1 合作社规模以中小型为主

　　目前内丘县农民专业合作社发展速度很快，但合作社多以单个村为组织单位，而内丘县行政村和自然村的规模普遍较小，因此平均入社人数为45.3 人，从平均成员数上看，远低于美国(2005 年美国统计数为887.8 人)[14]。这也与其他学者、机构调研结果基本一致，反映了规模较小是中国农民专业合作社普遍的问题。

　　3.2 合作社经营范围较为广泛

　　内丘县农民专业合作社经营范围较为广泛，包括农业各个领域，如种植、养殖、农产品加工、农业生产资料供应、农机服务、农产品销售、运输、贮藏、农业信息、农家旅游等。其中种植业、养殖业比重最大，合计约占76%。

　　3.3 合作社制度和运行机制逐步规范

　　通过对内丘县20 个农民专业合作社的调查，发现在《农民专业合作社法》的规范下，其发展正在逐步规范化。首先，绝大多数合作社都有自己的章程，合作社章程多是参照《农民专业合作社示范章程》制定，为合作社规范发展奠定了基础；其次，有2/3 以上的合作社组织机构齐全，分别设有会长(或理事长)、管理机构、技术部门、财务部门等，并分别配备管理、技术和财会等工作人员。但也有一定比例的合作社存在人才短缺的问题，尤其高级专业技术人才；再次，内丘县农民专业合作社大多采取“民主管理，一人一票”的方式。最后，在盈余分配问题上，多数合作社盈余分配方式为按交易份额比例分取利润。

　　4 内丘县农民专业合作社的绩效评价

内丘县农民专业合作社在发展和壮大的过程中将当地农民组织起来，充分利用本地优势资源、特色产业，有意识地吸纳优秀人才，采用先进技术，积极把握各种信息，主动对接市场，有效地对抗自然风险和市场风险，对当地农业发展和农民增收所起到的了突出的作用。

　　4.1 提高了农产品的产量，拓宽了农产品的销售渠道

　　内丘县农民专业合作社中，统一提供市场信息、生产资料和技术服务等综合服务占到60%以上；提供生产资料、管理知识、信贷和资金支持的合作社也为数不少。合作社为成员们提供的这些服务弥补了广大农民在技术、市场、知识等方面的不足，提高了农产品产量，拓宽了农产品销售渠道，增加了农民收入。

　　4.2 农业产业化得到了初步发展

　　从调查的情况看，内丘县农民专业合作社发展态势良好，合作社数量不断增加，农业产业合作领域不断扩大，合作社的发展壮大对提高内丘县农业组织化程度，发展现代农业，实现农业产业化发挥了积极作用。内丘县苹果、核桃、大枣、畜禽养殖、农产品加工、绿色蔬菜等特色主导产业得到了快速发展。

　　4.3 农产品品牌效应逐步显现

　　合作社从经营产品的质量安全上着手，讲求农产品的“绿色化、生态化”，并创建自己的绿色品牌，例如内丘县富岗食品合作社的“富岗”绿色苹果，在富岗每一个苹果上设置追溯码，追溯系统中收录的安全信息多达59 项。标准化的生产流程，让富岗苹果连续5 年通过绿色产品抽检，2008 年被确定为奥运专供果品。

　　5 内丘县农民专业合作社存在的问题

　　内丘县农民专业合作社发展迅速，数量增加，尤其是《农民专业合作社法》颁布以后，合作社更加朝着规范化、法制化方向发展，但是合作社组织在内丘县尚属于新生事物，由于地域性差异、地理环境不同、传统特色不同、人们观念意识落后等原因，内丘县农民专业合作社还存在一些问题。

　　5.1 发展不平衡

　　内丘县农民专业合作社发展不平衡性主要体现在两个方面：一是产业上分布不平衡。从产业分布上看，种植业27 个，约占合作社总数的51%；养殖业12 个，约占23%；服务业6 个，约占11%。农产品加工业7 个，约占13%。其他产业占2%；二是农民专业合作社自身发展水平和质量不平衡。例如，内丘县晟林绿洲兔业专业合作社吸收农户300 余家，形成繁育、放养、回收、加工为一体的专业合作社；内丘县飞皇板栗种植专业合作社吸收成员296 个，现拥有种植山场基地200 hm2，主要生产板栗、苹果、柿饼、核桃等干鲜果品，年产量2800 t；这些农民专业合作社发展水平和运行质量较高，对农户的带动力强。而内丘县柳缘养猪专业合作社参加农户仅10 余户；铁匠屯福特花生专业合作社参加的农户仅8 户，种植面积5.3 hm2。这些农民专业合作社发展水平和运行质量没有达到应有的水平，对农户的带动力相对较弱。

　　5.2 管理机构和规章制度不合理

　　目前，内丘县的农民专业合作社虽然大部分都按照要求到工商局进行了注册登记，有自己的章程，设置了理事会、监事会、财务管理等制度，但是这些制度多数形同虚设。由于起步较晚，而且很大一部分合作社是在农村能人或者村负责人的带动下建立起来的，受文化素质较低或意识欠缺影响，合作社对“单个人”的依赖性较强，现有的组织机构不健全，民主管理制度、财务管理制度、盈余分配制度和监督机制都不完善、可操作性不强，接受调查的50 个农民专业合作社中，绝大部分合作社没有严格按照《农民专业合作社法》所规定相关制度运行。

　　5.3 合作社融资难，资金匮乏

　　融资难是农民专业合作社在发展中遇到的普遍的问题，内丘县农民专业合作社也不例外。内丘县农民专业合作社注册资金普遍偏少，可以用来抵押的资产也不多，地方金融机构未能提供有效的金融服务，由此，融资就是一道难以逾越的发展障碍。

　　5.4 合作社产业规模偏小

　　虽然内丘县富岗食品农民专业合作社、内丘县联丰果木种植专业合作社和内丘县绿野大枣专业合作社等合作社作社借助当地独特的自然条件，发展特色农业。但是特色农产品规模偏小、加工率偏低、附加值不高，总体上未摆脱“样样有一点，样样一点点”的困局，未能发挥特色产业发展支柱的作用。

　　6 结论

　　上述存在的问题，表明中国《农民专业合作社法》实施效果不甚理想，有些制度没有激活，有些规定不够科学，并且还存在一些漏洞，立法的制度价值并没有完全实现，我们认为必须通过立法完善来解决。

　　(1)法律条文表述应明确具体，便于农民理解适用。《农民专业合作社法》作为一部以农民为主体的立法，应该立足农民的法律实践和理解能力，在法律条文表述等立法技术中坚持明确化、具体化的原则，抛弃晦涩、抽象的法学概念，选择农民能理解的概念和语词，用通俗易懂的语言表达。

　　(2)细化政府扶持政策。《农民专业合作社法》将“扶持政策”单列一章，可见中国政府对农民专业合作社扶持方面的决心。但是从农民专业合作社发展实践来看，政府扶持政策存在缺位、越位与错位并存的问题[15]。首先，完善相关配套立法，明确、细化政府在鼓励和扶持农民专业合作社方面的宣传政策。其一应明确地方政府和农业行政机关宣传农民专业合作社有关政策的职责；其次，加强法制宣传。在调查中发现当地很多农民对《农民专业合作社法》了解很少，甚至不知道中国还有此部法律，可见，基层政府和有关部门在宣传上的不足；再次，明确财政扶持相关规定。国外政府对农民专业合作社财政扶持方面的做法值得我们借鉴，如在意大利，一般企业必须向国家银行缴存相当于资本总额30%的储备金，而合作社可以免缴。此外，意大利政府还向合作社提供优惠贷款。日本政府每年农林预算约3.5 兆日元，其中约有7000 亿日元是通过农协实施的。法国对合作社采取免公司税和减半征收营业税的税收优惠政策[16]。对农民专业合作社的财政支持是政府在扶持、鼓励农民专业合作社发展的扶持政策的一项重要内容，在今后的合作社立法完善中借鉴以上国家立法经验，可以在财政资金支出的规模、扶持的途径及方法、扶持的环节方面加以规定和完善。

　　(3)健全农民专业合作社激励机制。首先，制定对农民专业合作社成员的激励措施。农民专业合作社的发展离不开成员的努力，尤其是合作社领导者、经营者的贡献。因此，可以建立经营者激励报酬制度，具体可以从以下几方面做出安排：合理确定经营者的报酬构成及形式；完善的激励约束机制；建立经营者业绩评价体系；其次，建立配套的行政激励机制。政府的支持对农民专业合作经济组织具有不可替代的推动作用[17]。但是现实中，基层政府在宣传、鼓励、扶持农民专业合作社发展方面动作较为缓慢，主动性不强，很多只是做表面文章，流于形式。究其原因主要是现行立法中没有设计有效的政府激励机制，也无相关配套政策。在今后的农民专业合作社立法完善中，应该建立配套的行政激励机制，具体来讲，可以将政府对相关农民专业合作社法律的贯彻举措、实施效果纳入政府政绩考核体系中，对做的好的政府及其官员予以肯定，反之应给予否定性的评价。

　　(4)建立农民专业合作社联合社制度。农民专业合作社联合社在国外普遍存在，国外立法也给予了相关规定。例如，法国《农业合作社公司法》规定，农业合作社公司以及农业合作社公司联盟，是特殊种类的公司，既不同于民间团体，也不同于商业性公司；农业合作社具有法人资格，具有充分享受和执行法定权利的能力。日本于1947 年制定的《农业协同组合法》第5 条明确规定农业协同组合和农业协同组合联合会是法人”。韩国在《农业协同组合法》中规定了农业协同组合联合会的法人地位。另外，中国台湾地区《合作社法》规定：“2 个以上的合作社或合作社联合社因区域上或业务上的关系，得设立合作社联合社。同一区域或同一区域内同一业务的合作事业，不得同时有2 个联合社。合作社联合社为法人”[18]。基于农民专业合作社联合社的发展现状和中国现行法律制度的缺失，借鉴国外立法经验认为在今后的中国《农民专业合作社》立法完善中应从以下几方面对农民专业合作社联社给予法律规定：其一，明确农民专业合作社联合社的独立法人地位，联合社在满足相应的独立可支配财产，能以自己的名义独立承担民事责任，并且符合《民法通则》规定的法人成立要件的前提下，应赋予联合社独立法人地位；其二，明确农民专业合作社联合社的设立、登记程序。对于联合社的设立，应采用较之农民专业合作社更为严格的方式，建议采取许可设立主义。首先须经主管部门或有关审批机关批准，然后才能向登记机关申请登记。这样既有利于合作社成员利益，也有利于维护市场交易安全；其三，明确联合社成员的权利义务、组织机构、财务管理及解散的相关规定。其四，在政府扶持方面做出相应规定，鼓励政府有计划、有政策、有步骤地促进和指导区域间的农民专业合作社联盟。

参考文献

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