摘要：《农民专业合作社法》颁布实施以来，山东省立足区位优势和资源禀赋，积极支持农民专业合作社的发展。在运作中探索出几种较有成效的发展模式。因地制宜、分类指导、加强引导、注重宣传、完善机制、规范运作等是其成功的主要经验。针对目前面临的主要困境，该省积极调整相关政策，为农民专业合作社健康有序的发展创造良好条件。

　　关键词：合作社；发展模式；制度创新

　　《农民专业合作社法》颁布实施以来，山东省各级政府采取宣传引导、政策扶持、典型带动、服务保障等综合措施，广大农民群众立足区位优势和资源禀赋，依托主导产业和特色品牌基地，积极领办、引办、合办农民专业合作社，农民专业合作社呈现出持续较快发展的态势。国际合作社运动证明，只要遵循罗虚戴尔原则运作的合作社就具有旺盛的组织生命力。按照合作社基本原则的规定，该组织成立的宗旨是为社员服务，即合作社不是以追求最大利润为行动准则的[1].截止到2010 年3 月底，山东省农民专业合作社达到31109 家，总数为全国之最。根据笔者调研发现，该省各个地区农民专业合作社发展的模式和效果因区位、政策等差异，发展的水平和效益不尽一致。

　　截至2009 年底，山东省济南市注册登记的农民专业合作社达到2011 家，注册资金总额17.03 亿元，合作社成员总数12.36 万人(户)，其中农民成员11.58 万人(户)，辐射带动非成员农户27 万户，合作社农民成员和带动非成员农户分别占全市农户总数的12.1%和28.1%;德州市已建立各种类型的农民专业合作社4 200 个，其中已在工商部门登记的3668 个，比较规范的达2 192 个，参加农户15.44 万户，带动农户43.56 万户，拥有固定资产8.56 亿元，年经营收入20 多亿元，户均增收1 000 元以上。

　　1 济南市和德州市农民专业合作社发展的主要模式

　　1.1 主导产业带动型

　　依托主导产业、主导产品、产业乡镇、专业村、特色基地发展合作社。近几年，济南市、德州市农业结构调整力度很大，已初步形成了粮棉、蔬菜、果品、畜牧、水产、花卉六大主导产业。例如，德州市武城县依托“一红(辣椒)、一白(食用菌)、一牧(畜牧)”三大特色产业，产前解决种什么、养什么的问题；产中解决怎么种、怎么养的问题；产后解决卖得了、卖得好的问题，三大特色产业合作社发展到60 多个。

　　1.2 龙头企业带动型

　　以农副产品加工、销售为主的龙头企业，以单位会员的身份与为其提供产品的农户共同组建合作社，企业向农户提供产前、产中、产后服务，农户向企业提供稳定的货源，使双方由过去的买卖关系变成了平等的合作关系。把农户与龙头企业、特色基地通过经济利益关系紧密联结在一起，实现龙头企业、合作社、农户的有机结合和种养加、产供销、贸工农一体化经营。例如，德州市庆云县中澳养鸭合作社就是依托国家农业产业化重点龙头企业中澳农工商集团成立的大型综合性养殖合作社，现拥有会员3 000 多人，年回收加工商品鸭2 000 多万只，年产值突破50 亿元，养殖户人均增收1 500 多元。

　　1.3 职能部门带动型

　　依托职能部门发展合作社，无论是经济实力，还是技术、信息都有一定的优势。近年来，由于市委、市政府的大力推动，市县乡涉农部门大都结合各自实际，发挥优势，建立了一些合作社。这些合作社是由政府部门牵头组建的，因而有较强的凝聚力和号召力，也易于上下形成体系，组建更大规模、更高层次的合作组织。例如，临邑县农业局牵头组建的农技推广合作社，吸纳各乡镇农技推广中心为分社，每个乡镇吸纳10~20 名科技带头户、养殖大户或种植能手为会员，形成了县农业局为龙头、乡镇农技推广中心为纽带、村协会会员为辐射点的县乡村农技推广网络，使农技推广服务更方便、更快捷地送到田间地头，有力地促进了农民增收。

　　1.4 专业市场带动型

　　以本地市场为依托，吸纳种植、养殖、运销大户参与建立合作社，形成一个“市场+ 合作社+ 农户”的农业产业化链条，易于操作，效益较好。例如，宁津县柴胡店镇东崔蔬菜生产合作社，由107 户社员自愿入股建成一处批发市场。几年来，市场面积由20 多亩扩大到200 多亩(1 亩=0.067 hm2,下同)，固定资产达到600 多万元，吸引了德州、滨州、河北等地客商前来交易，市场日上市车辆1500 多辆，参与交易人员3000 多人，带动了周边10 多个乡镇的蔬菜生产，品种多达80 个，面积50 多万亩，成为拉动当地产业发展的龙头。

　　1.5 能人大户带动型

　　在现已登记注册的合作社中，大户领办的合作社往往成为主要形式。长期以来，在全国各地农村一直就有大户领办、控 股或主导的合作社存在[2].由有经营头脑、组织能力、经济实力和奉献精神的能人或大户带头创办合作社是当前我国农民专业合作社发展的主要特征之一。这类合作社感染力、说服力强，群众容易接受、愿意参加。禹城市房寺镇良种猪购销合作社，是1998 年2 月王富勇以自己的综合养殖公司为依托，吸收45 个养猪大户成立的，合作社统一购进品种，统一供应饲料，统一搞好疫病防治，统一组织销售，经过3 年多的发展，目前合作社已建有养猪小区6 个，饲料兽药门市部2 个，占地50 亩的生猪批发市场2 处，社员发展到500 多户，辐射到高唐、夏津等十几个县市近百个乡镇，年出栏生猪20 多万头，社员户均收入2 万多元。

　　1.6 科技带动型

　　以科技推广和服务为纽带，由科技人员或科技带头户牵头组建的合作社。通过开展科技服务，迅速推广先进技术，引进优良品种，搞活技术培训，提高农民科技素质。夏津县农业科技协会，是以农业高科技示范园为基础、以科技带头户为骨干建成的科技带动型合作组织，现已发展了11 个分会，1800 多人。

　　1.7 购销带动型

　　依托购销大户，从搞活农副产品流通，开拓外部市场入手，带动种植、养殖、加工、销售户参与组建的合作社。临邑县翟家乡生猪运销合作社，就是按市场机制建立起来的生猪饲养、储存、销售网络，带动养猪专业村400 个，存栏100 头以上的大户500 多个，专业购销人员1200 多人，年外销生猪300 多万头，销售点遍布全国40 多个大中城市，已成为得利斯、金锣、双汇集团等10 多家知名企业的稳定的生产基地。

　　1.8 土地流转带动型

　　近年来，山东省不断创新合作模式，通过建立土地托管、土地信用等多种类型的土地合作社，既加快了农村土地流转，又促进了合作社的自身发展。平原县前曹镇土地流转合作社，针对农村不同家庭的需要和农户对土地耕种的依赖程度，建立了由农户自选服务项目的菜单式托管、由农户委托合作社耕种管收全服务的全程式托管、由农户将土地直接出租给合作社的承租式托管3 种托管模式，组建了农业机械、农业技术、农资、劳务、植保5 个专业服务队，向农户提供方便快捷的服务，既增加了农民收入，又促进了合作社自身发展。

　　2 济南市和德州市促进农民专业合作社发展的主要经验

　　2.1 加强引导，注重宣传，营造农民专业合作社发展的良好的外部环境

　　实践证明，农民合作社发展离不开政府的有效支持。政府强化综合服务功能，形成简洁、高效的工作程序是促进农民合作经济组织健康有序发展的客观要求[3].济南市为了宣传贯彻落实好法律，营造农民专业合作社发展的良好氛围，市里成立了由市分管领导任组长，市人大农经委、农业、工商、财政等有关部门组成的《农民专业合作社法》学习贯彻工作领导小组和办公室，明确了工作分工，制定、印发了工作方案。各县(市) 区也相应成立了专门的工作机构，制定了落实意见和措施。为深化宣传，市人大农经委、市农业局、市工商局、市财政局联合在章丘市举行了全市《农民专业合作社法》主题宣传月启动仪式。市直有关部门、各县(市) 区通过召开会议、领导电视讲话、举办专题讲座、开辟宣传专栏、发放宣传材料、张贴宣传标语、组织送法下乡等多种形式，对《农民专业合作社法》进行了广泛的宣传普及。市里先后在长清区、历城区两地举行了全市首批农民专业合作社成立揭牌仪式，新华社、省市电视、广播、报社等媒体进行了专题报道。深入广泛的宣传报道，增强了广大农民群众新型合作的理念和依法办社的意识，营造了农民专业合作社健康发展的良好舆论环境和工作氛围。

　　德州市成立了由市委和市政府主要领导任组长，分管领导为副组长，农业、财政、银行、税务、工商等部门主要负责同志为成员的农民专业合作社领导小组。各县(市) 区也成立了相应的组织协调机构，真正形成了主要领导亲自抓，分管领导“靠上抓”,有关部门齐抓共管的良好局面。市委、市政府多次召开会议，下发文件，对农民专业合作社工作进行专题研究和部署。先后下发了《关于加快发展农民专业合作社的意见》、《关于农民专业合作社管理的若干规定》

　　等一系列文件。同时，不断加大培训力度，每年聘请省内外有关专家教授，对农村基层干部、合作社负责人，以及农民骨干进行系统培训，不断提高他们的业务水平和实际操作能力，有力推动了农民专业合作社的快速健康发展。

　　2.2 因地制宜，分类指导

　　针对合作社发展环境差异大的现状，济南市和德州市积极采取相应的措施，强化科学引导和管理。例如，济南市按照“加强指导、培育典型、抓点带面、全面推进”的工作思路，自2008 年开展了创建农民专业合作社示范社活动，三年来共创建市级农民专业合作社示范社160 家，落实扶持资金1 200 万元；争取省级财政扶持的农民专业合作组织达81 家，共获得扶持资金635 万元。根据《济南市市级农民专业合作社示范社创建标准及考核办法》，市里建立了财政扶持农民专业合作社项目库，加强对项目实施过程的管理、督察和指导，更好地发挥了财政资金示范效应。在省、市财政示范引导下，高新区、天桥区、历城区、济阳县等县区也相继落实了县级财政扶持政策。为提高试点单位和示范社的规范化建设水平，各县(市) 区在培育典型，靠上去面对面重点指导的基础上，采取抓点带面，通过组织学习交流、现场观摩等形式，充分发挥试点单位和示范社的带动效应，加快了农民专业合作建设和发展工作的整体推进。

　　德州市本着先发展后规范、边发展边规范的原则，根据各地基础不同、情况各异的实际，坚持一手抓总量扩张、一手抓规范提高。对起步晚、基础差、数量少的县市，加大措施，加快发展，全市每年新发展农民专业合作社300 个以上；在进行量的扩张的同时，通过制定章程、建立健全管理制度等措施，对已建立的合作社进行改造和提高，逐步取消官办成分，加速实体化进程，搞好登记注册，明确法人地位。

　　2.3 完善机制，规范运作

　　济南市和德州市按照新时期合作社的特点和市场经济的要求，进一步完善管理机制，靠机制求规范，以规范促发展。坚持把发展农民专业合作社与发展民营经济结合起来，与壮大集体经济结合起来，与农业招商引资结合起来，与农村经济结调整结合起来，特别是把发展农民专业合作社与龙头企业、基地建设、市场开拓和科技兴农融为一体，形成合作社、龙头企业、基地、农户配套联动，市县乡村农户上下联结，以农民专业合作社为切入点，推进整个农村工作上一个新水平。同时，建立健全了民主管理、财务管理、岗位责任、收益分配等一系列规章制度，使该市的农村合作社在运作、管理、分配等方面都做到了有章可循，逐步走上了正规化、法制化的管理轨道。

　　2.4 加大力度强化政策扶持

　　济南市和德州市在政策上积极向农民专业合作社倾斜。对合作社在税收上给予优惠，在贷款上给予优先安排。例如，德州市连续3 年每年市财政拿出200 万元用于农民专业合作社的发展，各县市区也安排了专项扶持资金。市里先后筛选出宁津县东崔蔬菜产销合作社、临邑县临盘鱼鸭混养合作社、平原县王杲铺镇蔬菜产销合作社等100 多个体制、财务管理、民主管理、利益分配机制较好的典型，利用各种宣传工具、宣传手段，在全市范围内大张旗鼓地宣传推广，用典型引路的办法，变少数农民的自发行为为广大农民的自觉行动，带动了全市农民专业合作社的全面发展，真正形成了顶天立地与铺天盖地之势，有力地带动和促进了面上工作的健康快速发展。

　　3 济南市和德州市在促进农民专业合作社发展中存在的主要问题

　　近年来，济南市和德州市农民专业合作社数量不断增加，形式趋于多样，组织功能明显。但从总体上看，目前两市农民专业合作社的发展仍处于发展规范阶段，还存在着一些急需解决的问题。

　　3.1 宣传力度不够

　　由于个别地方对《农民专业合作社法》的宣传力度不够，群众对发展农民专业合作社认识不到位，农民专业合作社运行质量不高。有部分农民对农民专业合作社知之甚少，影响了农民参与合作组织的主动 性、积极性，阻碍了农民专业合作社的发展壮大。

　　3.2 发展不平衡

　　总体上，种植业发展合作社的多，而畜牧业等其他行业组建合作社的少。在种植业领域，蔬菜、瓜果类的合作社较多，粮食等大田作物方面合作社的发展相对不足，特别是加工、仓储、运销类的合作社发展相对滞后。许多合作社仍停留在出售初级产品阶段，没有获得农产品在加工、销售等环节的效益，致使农业高产不能高效。从发起人方面来看，以现有组织载体牵头组建的多，以农民自我联合组建的少；以依附其所牵头的实体发挥作用的多，以专业合作社自身独立运行所发挥作用的少。

　　3.3 合作社总体运行处于较低的层次

　　主要表现如下。

　　(1) 规模相对较小，带动能力不强。部分合作社组织松散、活动较少，服务内容单一，作用发挥有限。

　　(2) 利益联结不紧密，合作层次不高。有的合作社管理机构不健全，成员内部缺乏有效的利益联结机制和约束机制，不能很好地维护成员利益；部分合作社还处于合作的初级阶段，只能实行订单式购销服务，很少涉足深层次加工开发等方面，缺乏更为广泛、深入的多形式、深层次的联合与合作。

　　(3) 规范化程度不高，发展缺乏后劲。存在“重组建、轻运行”,行政推动痕迹明显，规范化管理跟不上的现象。有的合作社虽有章程，但不够规范；虽有制度，但落实不到位。科学民主管理与监督机制不健全，财务管理制度欠缺，日常经营性决策往往由少数人说了算；合作社与成员的利益关系还不够紧密，大部分合作社的“二次返利”比例较小，有的甚至没有盈利。有些合作社产销衔接不够紧密，重盈利轻服务，重分配轻积累。这些都有待于进行清理、规范和提升，有待进一步明确和巩固社员与合作社之间的合作关系，使其符合法律法规的要求。

　　部分成员合作意识不强，对加入或退出合作社带有很大的随意性，缺乏诚信意识，有利则合，无利则散。有的合作社没有建立公积金、风险基金等积累机制，收入来源单一，难以抵御市场风险、自然风险，缺乏发展后劲。

　　3.4 合作社资金严重短缺

　　合作社发展中普遍存在资金供应不足、贷款难、资金运作困难等问题，已成为影响合作社发展壮大的主要原因。近年来，各级政府虽然制定了优惠政策，给予了信贷和财政支农项目扶持，但对合作社的发展需求仍然是杯水车薪。特别是在信贷方面，由于合作社自身缺少必要的资产抵押和资产担保，贷款额度相当有限，影响了发展进程和辐射带动能力，制约了合作社在促进农业、农村经济发展和新农村建设等方面作用的发挥。调研组在走访过程中发现，禹城市神庄营养玉米专业合作社依托特色玉米产业发展合作社业务，具有较好的市场前景，但是由于资金短缺，造成合作社在种植规模扩大、精深加工、运输、仓储等等环节上难以开展更加卓有成效的工作。

　　3.5 合作社扶持政策不具体，措施难以到位

　　在领导精力、领导力量、财力物力上对于农民专业合作社扶持还不到位，还没有形成良性循环的局面。有的地方对发展农民专业合作社没有整体发展思路，没有具体的发展措施，也没有一定的工作经费；金融扶持难以落实。《合作社法》虽然规定了要加强对合作社进行金融贷款扶持，但由于没有具体的操作细则，加上合作社经营具有“低收入、低保障和高风险”的特点，绝大多数银行都不愿意接合作社的业务，合作社要贷款，只能以理事长或带头人个人的名义得到小额抵押贷款，且利率高、期限短，对贷款的个人来说也存在着很大的风险；很多税收优惠政策难以全面落实，限制了合作社的进一步发展。

　　立法后续工作不完善，个别地方在法人机构代码、税费征缴等方面的配套制度比较滞后，这些约束不仅给合作社经营活动带来诸多不便，而且其合法权益也难以得到有效保护。其次是扶持政策难落实。目前除国家、省、市级财政扶持资金有一定体现外，其他方面的扶持政策很难落实到位，特别是信贷、税收问题，已成为制约合作社发展壮大的“两大瓶颈”.

　　对合作社的指导、扶持和服务涉及多个部门，目前职能部门间尚未建立起联动有效的工作机制，职能部门间协调性差，影响和限制了合作社的发展壮大。

　　3.6 专业人才匮乏，导致合作社经营管理水平较低

　　目前，两市大多数合作社管理层人员综合素质不高，适应市场经济的意识和能力不强，缺乏合作组织的知识和经验，缺乏组织管理、协调指导、市场营销、对外交往等方面的知识能力，难以跟上新时期现代农业和市场经济发展的要求。而日益加剧的市场竞争也使得合作社更加需要有专业的技术人员、经营人员和管理者加入进来。但是由于合作社的自身条件，很难吸引到高素质的专业人才，人才问题成为合作社发展的重要制约因素。

　　4 济南市和德州市农民专业合作社发展的政策走向

　　4.1 加强领导，广泛宣传，积极营造支持农民专业合作社建设的良好氛围

　　发展农民专业合作社是关系到农业增效、农民增收，农村社会稳定、农村经济结构调整，农业产业化经营的重大问题，各级党委、政府把农民专业合作社发展作为农业农村工作的重中之重。充分利用报刊、电视、广播、网络等各类新闻媒体，大力宣传农民专业合作社的有关内容，使广大干部群众了解、掌握专业合作社的性质、组织形式、办社原则、作用和方 法，形成全社会共同支持、共同关心专业合作社工作的良好局面。

　　4.2 以规范促发展，进一步完善农民专业合作社的内部运行机制

　　重点是完善合作社的法人治理结构、分配机制，以及财务管理。合作社要保证可持续发展，必须逐步完善法人治理结构。成员大会、理事会、监事会和经理阶层必须在法律框架下和坚持分权的基础上，追求合作效益。按照《农民专业合作社示范章程》的基本要求，严格制定、执行章程，坚持按社员与合作社交易量和按股份分配的原则。合作社按财政部颁布的《农民专业合作社财务会计制度》(2008 年1 月1 日施行) 规定，设置和使用会计科目，登记会计账簿，编制会计报表。

　　4.3 强化对于农民专业合作社的经济支持

　　各级财政分别安排资金，支持农民专业合作社开展信息、培训、农产品质量标准与认证、农业生产基础设施建设、市场营销和技术推广等服务。充分发挥整合支农资金作用，将各类财政支农项目和扶贫项目委托有条件的合作社实施。政策性金融机构应当采取多种形式，为农民专业合作社提供多渠道的资金支持。进一步制定明确的可以量化的税收优惠政策。

　　4.4 加强培训，提高素质，为农民专业合作社的健康发展奠定人才基础

　　在巩固全省新型农民培训工作经验的基础上，山东全省各级党委和政府把合作社人才培训工作列入重要日程，充分利用各种培训方式，多层次、多渠道、多形式地开展合作思想、合作原则、合作技巧、财务管理、信贷和投资等方面的培训工作，培养一批有合作思想、懂得如何指导服务组织发展的领导干部和具体管理合作组织的负责人，增强基层干部和合作组织有关人员的政策水平和业务能力，努力造就一支善经营、会管理、懂技术、有奉献精神，善于带领群众合作致富的队伍。

　　4.5 通过政策引导，支持合作社打造自有品牌，实现“农超对接”支持

　　引导有实力的合作社拉长产业链条，围绕加工、销售等环节兴办经济实体，使其服务由生产、经营中的某个环节，逐步向产前、产中、产后各个环节延伸，实现对农户的全方位系列化服务。

　　帮助引导农民专业合作社推行无公害、绿色、有机农产品生产，培育自己的知名农产品品牌，提升产业化、规范化、标准化水平，提高合作社的规模效益，增强合作社的市场竞争力、带动力和凝聚力。

　　产业扩张、组织创新与农民专业合作社成长存在着一种相关关系[4].积极组织合作社参加展销会、洽谈会、推介会、对接会，实现农民与市场、农民与城市、龙头企业与大型超市对接，增加农民收入，促进农民专业合作社又好又快发展。

　　4.6 加强协调机制的构建，形成推动合力

　　全省各级党委和政府将进一步加强对合作社发展工作的领导，树立“扶持合作社就是扶持农民”的观念，明确发展规划，细化政策扶持，加大扶持力度，把加快农民专业合作建设和发展摆上重要议事日程。

　　建立健全联系会议制度，完善领导及工作协调机构，加强部门协作，密切工作配合，拓宽服务领域，提高服务能力，推动农民专业合作又好又快发展。当务之急是培养合作社专门人才工作的支持。应该尽快恢复合作经济专业，为专业人才的培养提供更多的平台[5].合作社的长足发展也能够为大学生增加新的就业岗位，有助于缓解大学生就业难的问题。

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