在新形势下，农业保险补贴政策的改善应围绕以下途径进行：一是提升对农业保险及其补贴政策的认识高度；二是补贴思路应在“广覆盖、低保障”基础上逐渐向“集中重点、较高保障”转变；三是加强对补贴的后续绩效评估和全程风险控制。

　　分税制改革的进一步深化可能推动农业保险多层级补贴方式的调整

　　我国日益严重的地方债务风险问题，暴露出分税制改革的不完善和不彻底，迫切需求分税制改革的进一步深化。

　　2008年以后我国日益严重的地方债务风险问题暴露出分税制改革的不完善和不彻底。突出表现是：(1)地方财权与事权严重不匹配，地方政府，尤其是县级以下的政府，承担了大量的本该由中央政府承担的基础公共服务职能。 (2)政府间财政关系上过多采用分担性责任划分，加上缺乏规范的法制定义，使上级政府能不断向下级政府施加无实际财力支撑的支出责任，扩大了地方政府的财政缺口。这些财政体制的缺陷在农业保险补贴政策中都有所反映。例如，现行补贴政策中，要求中央财政补贴的资金投入必须以省级及以下政府的资金投入为前提，这直接造成了财力困难的农业大县，无力推动农业保险的发展。

　　分税制改革的进一步深化已经纳入议事日程。根据“十二五”规划，将在合理界定事权基础上，按照财力与事权相匹配的要求，进一步理顺各级政府间财政分配关系。其中的一项措施是，“增加一般性转移支付规模和比例，加强县级政府提供基本公共服务财力保障”。由此可见，“十二五”期间财政体制改革将致力于财力与事权相匹配，这意味着阻碍农业保险发展的县级财力不足问题可能得到缓解，农业保险的补贴制度也将更加常规化、制度化。随着中央和地方事权和财权的重新划分，农业保险如果被视为一种基础公共服务，那么补贴中属于中央财政的权重势必逐渐增大，属于地方政府的权重将进一步缩小。事实上，已有部分地区着手降低甚至取消了县级配套。不过，这种做法是否值得全面推广?在农业保险补贴政策中中央政府和省级及以下政府各自需要负担什么范围和程度的补贴?如何进行权责分担?这些需要深入探讨的问题不仅仅涉及到财力是否充足，更是与未来分税制财政体制的走向密切相关。

　　加强农业保险补贴政策完整性建设，强化对补贴绩效的后续评估和全程风险监控

　　我国农业保险的财政补贴环节正在改变以往重投入、轻产出的格局，以大力提高补贴效率为着眼点，强化对欺诈和道德风险的控制。

　　农业保险经营中存在很严重的道德风险，各国都概莫能外。正是因为道德风险严重，欺诈、滥用等行为高发，美国在补贴政策环节非常重视对后续绩效的评估和全程风险控制。

　　我国中央财政补贴的农业保险试点5年以来，频繁出现各类骗保案件，虚增赔款、制作虚假赔案套取资金、虚报灾情等现象屡禁不止。道德风险的源头不仅包括投保农户、保险机构，还包括在基层政府的相关工作人员。黑龙江、湖南等省均出现过多起通过制造虚假农业保险业务虚增赔款、套取资金等行为，除了能繁母猪保险，套利行为还涉及水稻、棉花等多个品种。骗保案频发而又缺乏有效的风险控制手段成为制约农业保险业务发展及其补贴扩容的重要掣肘。

　　由于投入资金补贴，政府部门有责任对资金的使用效率进行评估。值得庆幸的是，近来监管部门对农业保险道德风险的治理不断加强，对补贴效率的重视程度日益提高。保监会和各地保监局出台多项规定，严禁通过虚假承保、虚假理赔等违法违规手段，套取国家财政补贴和费用；严禁侵占、挪用农业保险理赔款。财政部根据《2011年度中央财政农业保险保费补贴工作有关事项的通知》，已选择四川省和内蒙古自治区开展保费补贴绩效评价试点工作。这些动向都体现出我国农业保险的财政补贴环节正在改变以往重投入、轻产出的格局，以大力提高补贴效率为着眼点，强化对欺诈和道德风险的控制。

　　新形势下改善我国农业保险补贴政策的具体建议

　　新形势下我国农业保险补贴政策应配合国家发展战略和相关战略性改革的推进，并在此过程中实现自身的调整和转型，切忌局限于部门或者行业利益而孤立地进行政策调整。

　　当前我国农业保险及其补贴政策面临新形势，包括服务国家战略任务的新要求，财政体制改革的新动向以及治理道德风险的紧迫性等，亟须随形势的变化而有所调整。要点在于站在更高的角度，在配合国家发展战略和相关战略性改革的推进过程中实现自身的调整和转型，切忌局限于部门或者行业利益而孤立地进行政策调整。具体政策改善的建议，主要集中在以下三个方面：

　　#p#副标题#e#       ——提升对农业保险及其补贴政策的认识高度，赋予其更大的使命和责任

　　以往，农业保险主要被视为一种灾后损失补偿工具，补贴的作用也主要限于减轻农民负担，撬动农业保险规模的发展。这种认识，显然已经不能满足时代的新要求。当务之急是要加强对农业保险及其补贴政策的认识深度，将包括农业保险补贴在内的绿箱政策：一是纳入到国家粮食安全网建设体系；二是纳入到城乡统筹建设体系，使之成为国家维护粮食安全、增加农产品国际竞争力、提高农民种粮积极性，缩小城乡收入差距、实现工业化、城镇化、现代农业化协调发展的重要工具。在这一思想认识下，可以确定新时期发展农业保险及改善补贴政策的总原则是：在对名目繁多、条块分割的现有农业补贴体系进行整合基础上，加大农业保险补贴的力度，以使得农业保险能够承担新时期赋予的更大使命和责任。

　　——补贴思路应在“广覆盖、低保障”基础上，逐渐向“集中重点、较高保障”转变

　　尽管农业保险补贴总的原则是加大补贴力度和强度，但鉴于我国特殊的国情国力，仍属于初级发展阶段，这决定了总体上不可能照搬美国模式，全面、大幅地增加农业保险补贴。另一方面，农业保险对国家战略的支持功能又必须要有所体现。有鉴于此，合理的选择是在现有“广覆盖、低保障”基础上，突出重点进行补贴，并开展提高保障水平的尝试。具体做法是：

　　1.中央财政资金集中于补贴具有战略意义的农作物品种。从财政分权角度看，粮食安全、城乡统筹等属于中央政府和地方政府的共同责任，但更偏重于中央政府的事权范围，为此，应注重财政补贴政策中事权和财力的均衡。目前，中央政府补贴品种已达15类，不宜继续快速扩大。而应重点选择棉花、玉米、小麦、大豆等几类具有战略意义的农作物品种，将增量财政资金集中投入，一是用于全面覆盖这些战略品种的保险保障，做到应保尽保；二是进一步提高中央财政对几种战略性农作物品种的补贴比例，如提高到60%左右，省级政府20%左右，农民自担20%，取消市县政府的配套比例；三是选择一些条件成熟地区，比如大规模农业耕作区，针对几种战略性农作物品种尽快开展“保成本”向“保产量”的试点。

　　2.地方政府补贴资金集中于战略品种以外的其他品种，例如水果、蔬菜等经济作物。继续由各地区自主选择补贴范围和比例。这样，以往省级及以下政府用于补贴战略性农作物品种的资金可以大量节省下来，用于增加非战略性农业品种的补贴力度。

　　3.中长期内不考虑对保险公司经营费用进行补贴。除了财政补贴之外，行政推动是近年来我国农业保险取得快速发展的另一大关键驱动力，在业务的拓展和理赔等微观经营层面上，地方政府所发挥的作用在某种程度上甚至要远超保险经营机构的作用，这是不容否认的事实。从这个角度上，暂时不应考虑对保险公司经营费用开展补贴。

　　——开展系统性的财政补贴环节 “完整性”建设，加强对补贴的后续绩效评估和全程风险控制

　　1.增加农民、保险公司、农业部门等利益相关者在财政补贴确定环节中的作用。

　　2.在所有省份全面推广财政补贴的后续绩效评估工作，以便总结经验。

　　3.建立农业部、财政部、保监会的协同工作程序，并由农业部门主导开展农业保险道德风险状况的评估和检查。

　　4.建立农业、财政、保险公司联通的农业保险数据信息系统，通过数据信息的挖掘实施非现场监控；再通过现场检查等方式进一步控制风险。