2012年10月中旬，江苏连云港灌南县4家农民资金互助合作社突然停业，村民约2500户上亿元存款下落不明。同年12月分，江苏射阳县陈洋镇农民资金互助合作社4000多万元资金出现挤兑现象，在全国传得沸沸扬扬，对江苏震动波及最大。因为，江苏省盐城市是乡镇级农民资金互助合作社“盐城”模式的原创，早在2005年就开创了资金互助合作之先河。2008年以来,江苏部分县市复制盐城的做法，在全省995个乡镇中，40%左右的乡镇都先后建立了乡镇级的农民资金互助合作社。异化率在灌南25个乡镇中占16%(事发后审计另21家是比较规范的)。假设全省异化率10%左右，那就十分可怕了，值得总结反思吸取教训，积极采取补救措施，亡羊补牢；但值不得大惊小怪，更不能因噎废食。现根据记者刘康亮、乔加伟等人的报道(引用为黑体字)，简要分析其异化原因主要有二点：

　　一、先天基因决定变异

　　江苏龙诚集团的资金链断裂，导致涉嫌高利贷的4家资金互助社资金周转困难，无法正常兑付农民的存款。案发后，3家资金互助合作社已关门停业，11名涉案人员也被警方陆续缉拿。主犯归案后，轰动一时的灌南资金互助社存款挪用一案算是告一段落。但是，隐藏在此背后的诸多问题，却在媒体的放大镜下一一暴露”。我认为外行看热闹，内行看门道，信不信由你。

　　盐城模式的农民资金互助合作社(以下简称互助社)的设立，基本上参照农村资金互助社规定，某些门槛还要高些。稳健经营、规范经营、审慎经营的资金互助社从设立时起就有一个健康的机体——有一支懂经营会管理的团队和较为完善的内部管理制度，执行主管部门政策、制度比较坚决。关键四点：

　　1、一般以乡镇农经中心人员牵头，特别是慎重选好一把手——理事会主任。理事会、监事会主任不管是由机关干部还是由农民担任，都有一定的限制条件，如年龄、文化程度、从事农村经营管理多年，掌握一定的农村金融知识、政策法规等，由乡镇党委、政府严格筛选，报主管部门审查后民主选举产生。

　　2、对发起人股金比重有硬性规定，基础股金总额不得少于30万元，创办时物色股东对象10-30人，成员以农民为主体。主要发起人股金不得大于10%，第一股东不得大于第十股东的二倍，目的是防止一股独大，办成个人钱庄式的伪合作组织。

　　3、有规范的章程，内部治理结构框架合理。实行社员代表大会(或股东代表大会)、理事会、监事会制度，三权分离，相互制衡，目的是防止个人或少数人说了算，实行规范经营、民主管理。

　　4、在资金筹集、投放管理上限在区域内社员之间封闭运行，主管部门有统一规定：吸收社员互助金、投放资金的利息、利率参照当地农村信用合作社，甚至要求吸收资金利息与其相当，投放利率略低于或相当于信用社。

　　上述四点突出地域性、互助性、为农性原则。目的是为农户(社员)提供快捷的融资服务，实现股东和社员利益双羸，安全性、流动性、效益性有机统一。确保审慎经营、良性发展、可持续发展。

　　凡是异化了出事的资金互助社，首先是用人不当，先天性患有中枢神经痼疾，不能善终是必然的，中途夭折胎死“试点”腹中是属正常死亡；二是个人或少数人持大股，个人说了算，先天性营养不足、底气不足，办社宗旨严重偏差，不是情系“三农”，而是捞农民的钱，是先天性的基础病，不动大手术无法根治；三是三会制度形同虚设，先天性发育不全难以长大成人；四是利欲薰心，有制度不执行胆大包天，高息揽储，违规投放，患先天性心脑疾病，难以根除、无法自愈。上述四点属内在因素引发的顽疾，是试点操之过急、审查把关不严的产物，基因决定生命周期。

　　二、监管缺失导致变异

　　农民资金互助社开展的是资金融通服务，尽管在农村金融中的地位是拾遗补缺，是典型的微型金融，但也属金融行业性质，防范风险是金融业永恒的主题。因为资金互助社是县市农办审核、民政部门审批的“民办非企业”性质的社团组织，是地方政府农村金融改革的尝试，在“试点”期间，银监部门态度是“不支持、不反对、不监督”，工商部门暂缓登记，盐城的做法是谁审批谁监管。所以，县市农办就是业务监管主要职能部门，乡镇政府委托农经部门行使指导、协调、服务、监督职能，互助社监事会行使内部监管职能。这是互助社正式营运后的监管体系，凡稳健经营的互助社，监管体系同时正常运转。县市农办是真正的批准设立部门，是掌握生杀大权的权威监管，有责令限期整改、停业整顿、直至取消其试点资格的大权，基层社谁敢轻视怠慢。

　　灌南县委农工部某领导认为，“因为农工部确实不具备监管的专业能力，同时又缺乏金融工作的经验和专业手段，才会被不法分子利用。加之这4家资金互助社的负责人长期以来一直做假账欺骗主管部门，所以才会导致工作中出现如此漏洞”。观点不敢苟同，战争中学会战争，实践中学会管理，经验在实践中积累，手段在监管实践中提高。下面引用一段报道:

　　存款年利率高达18%，并且年终还能分红。“4家资金互助社的工作人员用高额利息的方式吸储，将本该用于农业生产的储蓄资金挪至龙诚集团，并收取高额利息，赚取利差。“贷款的利率高，算下来一年就是三成的利息。”五队乡村民向记者透露：“30%也只是最低的贷款利率水平，1万元贷出来，月息三四百元都是正常的。实际上，就算能接受30%多的贷款利率，也未必能贷到款。”据记者了解，被挪用的大部分资金都被王明龙转移到外地做房地产等投资去了。“这4家资金互助社实际上已经沦为了某些企业获取便利融资的工具，较之真正的资金互助社完全不是一回事。”中国社会科学院农村发展研究所研究员杜晓山说。其实，早在今年4月，灌南县便出台了《关于进一步加强农民资金互助合作社规范化管理的意见》，其中明确规定，吸纳互助金费率不得高于当地信用社同期同档次存款利率，坚持互助金为农服务投向，不得直接或变相投放于房地产、证券期货等高风险行业(项目)，并且禁止跨乡镇投放互助资金。

　　显然，涉案的4家资金互助社在操作上并不合规，但为何监管部门却丝毫没有察觉呢?“表面上看，这4家农民资金互助合作社从事金融业务，但并不是金融机构，也没有银监部门颁发的金融许可证，也游离于银监部门的监管范围之外。”南京财经大学教授陆岷峰说。通常情况下，这些农民资金互助社合作社由市、县级负责审批的农工部负责监管。他坦言道：“由非专业的机构来监管专业的事，自然难以做好。”上述引用目的是说明这几家互助社违规的手段是显而易见的，弄虚作假、瞒天过对监管确有一定的难度，但就报道的手法仅是小儿科，监管不需要多高的金融监管水平，可以说农办人才济济，明白人一眼就能看穿。关键是主管部门指导思想、重视程度方面出现了严重的偏差，更可怕的是监管人员、甚至个别领导出了问题，与老板关系亲密、打成一片，被人家牵着鼻子走才是隐藏在此背后的诸多问题的实质，在当今社会这是不公开的秘密而已。

　　三、强化监管防止变异

　　几家互助社出事后，有人感慨地说学盐城的经验是引狼入室，复制盐城的做法确实比较容易，但真正学到真经必须花很大的气力(盐城也在不断完善)。首先我们必须肯定开展农民资金互助合作试点的大方向是正确的，符合中央精神，符合农村实际。在试点实践中摸着石头过河，呛几口水或溺死几个社是正常的，关键是吸取教训，强化监管才是当前第一要务。有人说制度缺失导致异化，不敢苟同。盐城的监管制度、财务制度、内部控制制度等制度可以说比较完备，灌南规范化监管意见也比较完善，但再好的制度要靠人去执行、去监督，完善制度是必要的，提高执行力更为重要。

　　盐城模式是典型的外力推动型资金互助合作。资金互助社以乡镇为服务区域，从事内部成员资金融通，以合作性、互助性、地域性作为市场定位，市县区主管部门都相继制定和完善了监管、考核办法，有统一的财务和各项内部控制制度，使多数资金互助社运营规范，不断发展壮大；现资金规模千万元以上的较为普遍，涉及入社农户几千户不等，较好地解决了部分农户贷款难矛盾；放得出、收得回，风险可控，具备持续稳健发展能力，为农村经济发展、促进农民增收发挥了积极作用。是创新型的社区合作金融(试点)组织，规范的社是绝大多数。近年来，陆续曝光了少数社严重异化问题是也事实，但归结为“发展无序、监管空白”不敢完全苟同。新生事物良莠不齐、鱼龙混杂是正常现象，现就监管体系建设和强化监管谈几点个人想法。

　　多数地区农民资金互助合作社监管体系已经基本形成，因为处在试点探索阶段，国家、省级关于社区型合作金融、农村微型金融的模式、相关法律、制度规范颁布仍有一定过程，各地都在摸着石头过河，系统监管理论也未定型。部分地级市成立了农民资金互助合作社试点工作领导小组或指导小组，制定了相应的监管试行办法，使基层互助社规范经营有章可循。地级市重点抓典型，总结经验制定政策、完善规章制度，直接深入基层监管较少，不属监管主力和体系范围。真正纳入监管体系的有三个层次：

　　第一层次是县级(县市区)业务主管部门监管。根据“谁审批、谁监管”的原则，县市区是批准设立部门，生杀取缔大权在握，是具最高权威性的监管。凡有乡镇农民资金互助合作社的县市区，一般都成立了试点工作领导小组，成员单位有人民银行、农村工作办公室、金融办、工商、民政部门等等，县市农村工作办公室为业务监督牵头单位。审慎经营、风险控制、强化监管，事关资金互助社试点成败和可持续发展，事关维护农民切身利益和农村社会稳定，责任重于泰山，谁敢掉以轻心。农办或农委一般委托财务辅导站具体负责，不少县市还成立了资金互助合作社联合会，制定了监管、考核细则，备付金、风险金统一管理办法、违规处罚办法等强化行业自律。主要监管措施：

　　一是利用报表分析，指出整改内容或直接干预；二是聘请中介审计机构不定期系统审计或专项审计；三是由县市区统一命题，组织互助社之间相互调审；四是定期召开负责人专题回报会；五是主管部门组织领导小组成员单位人员直接审计。针对审计或回报交流中暴露的问题，及时下达整改通知书，对共性的问题及时研究解决办法。对好的做法及时总结肯定，对个别社严重违规、违纪问题专题处置。理论上讲，权威性监管已经面面具到、万无一失。如果资金互助社基层经营管理人员，特别是法人代表管理水平较高、人生观、价值观正确，真的心系“三农”，确实可以高忱无忧。这一点恐怕难以做到，因为知人知面难知心，十个指头有长短，还是令人不能放心，千虑一失的概率时刻存在。况且，县市区农办具有专业金融管理知识的人太少，人手也不足确实是事实，出现监管漏洞和死角也是难免的。账内审计只能暴露是否跨区域经营、投放手续是否健全规范，制度执行是否坚决等等，对弄虚作假、伪互助、假合作仅凭账内审计是无法揭露的。由于乡镇级的农民资金互助社设立是属外力推动型，突击组建仓促上马的有之，带有先天性基础病的客观存在，伪合作、假互助、真捞钱的所谓资金互助社大有人在。一心想捞钱的人神通广大，会视政策、制度为儿戏，不择手段投其所好，弄虚作假、瞒天过海地千方百计逃避监管，真有“防不胜防”之无奈。道高一尺、魔高一丈，上有政策，下有对策。这对县市区监管部门和人员的综合素质、作风建设等方面提出更高要求，只有具备知己知彼、洞察一切的好猎手才能斗得过狡猾的狐狸。因此，主管部门监管应该是全方位、全天候的，重点是：①市场准入与退出，②法规、政策、制度的执行，③风险控制的核心指标或比率，④审计整改、违规处罚动真碰硬的力度，⑤内部责任制结算、收益分配等。审计要通过随机抽样的方法走访股东、存贷款对象、业务人员，账内审计与深入调查相结合，才能真正掌握实情，监管才能不留死角。另外，从严考核、信息通报，好的抓规范提高，差的抓整改到位，对屡教不改的停业整顿直至取消试点资格，偌仍有敢顶风作案的，侧属咎由自取，不可救药之类了，值不得同情。考察选准负责人、抓制度建设与执行、人员业务培训、思想教育与审计监督同等重要，主管部门审计监督与基层自我监管、内部监管有机结合，信息共享，才能起到事半功倍的作用。同为连云港市的灌云县敢于创新实行

　　网络化监管，随时掌握基层社运营动态，值得学习和效法。

　　二是地方政府行政手段监管。资金互助社的经营地点在乡镇，经营管理人员、信贷工作人员中大多数或者曾经是政府机关工作人员和村干部，特别是理、监事会成员、社员代表中，一般党员干部占绝对多数，作为一个事关地方稳定的社会团体，纳入人大视察监督理所当然，作为党员干部相对集中的地方，顺理成章也应是党纪、政策、法规宣传教育的重要阵地。乡镇政府领导谁都知道金融是高风险行业，资金互助合作是把双刃剑，资金规模适度、风险可控，确实有利于促进地方经济的发展。倘若出了严重挤兑问题，维稳任务首当其冲的是乡镇人民政府。多数乡镇是重视监管工作的，如果出现严重挤兑要地方政府“买单”是冤枉的。若不重视监管工作放任自流，则另作别论了。乡镇一般委托农经部门负责资金互助社监管工作，如果农经部门负责人兼资金互助社负责人或监事会主任事情还好办些；如果不是如此，监管要到位值得探讨。随着时间的推移，资金互助社理事会、监事会负责人也会变动。因此，选准负责人、抓管理人员思想教育、抓基层自我监管、内部监管是乡镇政府的责任。乡镇党委、政府对合作股份制属性的农民资金互助社选举产生的负责人怎样把关、管理值得探讨。不过问肯定不行，候选人提名审查是完全必要的。对内部治理结构、资金规模、投放与收回责任、资金管理、安全设施等等，都要时刻关注。

　　资金规模控制、投放风险控制就是乡镇监管的着力点，小额投放比例就是风险是否可控制的晴雨表，盐城规定60%以上，这就是乡镇监管的重点。要明确一名领导分管，亲自过问，每季安排人员参与内部审计，参加主管部门组织的各项审计活动，时刻掌握资金互助社运营动态。特别对资本金倍率、备付金比率、投放逾期、呆滞信息、诉讼案件等重要信息要了如指掌，才能防患于未然。

　　三是内部自我监管。资金互助社监事会履行内部监督职能，合作制的属性决定农民资金互助社治理结构是“民办、民管、民收益、民担风险”。社员代表大会、理事会、监事会“三会”制度，是权力机构、经营管理决策机构、监督管理机构的明确分工。为防止一股独大，克服个人说了算或家族作坊式经营的倾向，必须“三权”分离，实行理事会、监事会集体领导下的经理负责制，才能真正实行民主管理。内部监管依据主管部门规章制度、相关政策、法律、法规、《章程》以及社员代表大会决议为准则，以维护资金互助社持续稳定发展为目标，以维护全体社员和股东利益为出发点。监管内容围绕合作性、互助性、地域性来确定，充分披露经营管理信息，每年至少召开一次社员代表大会；每半年召开一次股东大会，理事会、监事会每月活动一次。“三会”活动正常的社，出现异化的概率很低。

　　基层监事会的监管的重点：一是股权设置是否合理，不得一股或几股独大，最高个人持股不得大于10%；二是资金规模适度监督，不得突破主管部门规定限额；三是坚持社员制，不向社会公众吸收存款或贷款；四是坚持区域性，不向本乡镇以外的人员、企业和城镇居民办理存贷业务；五是投放坚持短期、小额为主，大额投放逐笔审查；六是各项费用支出合理性、真实性监督；七是工资报酬是否按责任制结算，分配、分红是否按主管部门批准标准提留执行；八是风险控制主要指标分析，及时向理事会和主管部门提出建议。

　　基层监事会对资金互助社重大决策要有知情权、质询权、或章程规定的其他权力。监事会人员、特别是监事会主任需具有一定的理论基础和丰富的实践经验，在股东中有较高的威望，才能有较好的担当和胜任，做到有所为、有所不为。因此，主管部门要把基层监事会建设摆上位置，组织参观学习、培训，介绍金融部门监管经验，使他们基本掌握相关法规、制度规定，对理事会决议有是非判断能力，能够对各项业务是否规范做出正确的识别、分析、判断。不能重经营轻监管，否则，基层监管形同虚设，出现资金互助功能异化就在所难免了。农民资金互助社在金融改革过程中，如能蜕变成为农村资金互助社，由银监会直接监管最为理想，地方政府的监管职能就减轻了，异化的资金互助社就会自然寿终正寑。

　　二0一三年元月十七日