近几年我国农民专业合作社的研究，主要集中于合作社的发展模式、内部治理结构、运行机制等方面，这对于指导合作社的发展特别是规范发展无疑是不可或缺的。也有少数学者注意到了加强外部监管的必要性，但对外部监管机制的内涵和功能没有进行深入、系统的研究，把外部监管作为督导合作社走上规范发展之路，特别是走上规范发展之路之后的常态机制还没有引起重视。在当前我国农民专业合作社发展不规范，许多合作社有名无实，或者只是农产品企业挂上了合作社的牌子，用来套取国家优惠政策，为防止这种弄虚作假不良现象的发生，特别是在我国外部监管缺位的情况下，亟需借鉴国外的经验，加强理论研究和探索，建立适合我国国情的农民专业合作社外部监管制度。

　　农民专业合作社外部监管的涵义和功能

　　(一)外部监管的涵义

　　农民专业合作社外部监管是指政府及有关部门对合作社的某种限制或规定以及合作社联社的同行业自律。

　　建立合作社外部监管机制是由合作社的性质决定的。农民专业合作社在税收、建设项目、财政、金融等方面享有比其他经济组织更为优惠的政策，按照权利义务对等的理念，必须加强合作社的外部监管。

　　建立合作社外部监管机制是合作社发展的现实需要。目前我国合作社的发展存在诸多问题，这些问题已经引起政府和学术界的广泛注意，在此不再赘述。存在这些问题的原因固然是多方面的，一个重要的原因在于缺乏以独立的外部审计制度为核心的外部监管机制。

　　建立合作社外部监管机制是国际合作社发展的经验。国际合作社发展的经验表明，强有力的合作社外部监管制度是促进合作社规范发展的良好保障。如德国、日本、法国等合作社发展比较成熟的国家，都拥有一套完善的合作社外部监管制度。

　　(二)合作社外部监管的功能

　　1.促进合作社规范发展，保证市场经济主体公平竞争。为防止弄虚作假、套取国家优惠政策等不良现象的发生，必须做到合作社设立环节的规范化，合作社只有通过法定审计机构的审查，且符合法定条件的要求才能成立。如果公司等经济组织登记为合作社，就可以得到国家政策、财政等方面的扶持，会使市场竞争不公平，即会导致真正的弱者联合组织--农民专业合作社发展困难，也是对其他企业的不公平。合作社成立后，要按照法律法规和章程的有关规定规范化发展。主管部门要促进合作社内部制度的建设和完善，使合作社外部监管部门和合作社的利益趋向一致，为合作社发展提供一种激励机制，达到促进合作社规范发展的目的。

　　2.降低交易成本，提高合作社盈利能力。合作社监管实质是政府颁布的一系列规则，具有一定的约束力和控制力，帮助塑造合作社制度环境，规范合作社治理结构、民主管理、内部监督、利益分配和财务管理等内部制度建设，提高合作社的凝聚力和向心力，据此形成观念等非正式制度安排，促进商誉等信用制度的形成，提高社会信用等级等，有利于降低合作社的内部交易成本及市场交易成本，提高合作社的盈利能力。

　　3.保障合作社社员的合法权益。有些合作社被少数人控制，普通社员无法参与合作社的管理和决策，成为少数人牟利的工具，普通社员的利益得不到保障，合作社也就失去了发展的基础，也不符合农民专业合作社“民办、民管、民受益”的基本宗旨。

　　由于农民专业合作社的弱质性和公共物品性，使农民专业合作社在市场经济条件下供给不足和发展困难，为矫正市场机制的缺陷，有必要对农民专业合作社进行补助、扶持，也是对农民的一种补助。为避免国家的优惠政策被骗取，必须加强合作社的外部监管，以保障普通社员的合法权益。

　　农民专业合作社外部监管体系

　　建立政府主导的、以审计机制为核心的外部监管机制应是我国合作社发展的战略举措。我们建议农业行政管理部门作为我国农民专业合作社的主要监管部门，建立以农业部门监管为主，其他部门紧密配合的外部监管体系，形成各监管部门分工细致、紧密协调、信息沟通、综合监管的监管体系，在法律、税务和经营管理方面对合作社进行指导，帮助合作社搞好经营。同时，还要发挥合作社联社的自律功能，规范合作社发展。

　　(一)农业部门的外部监管

　　1.合作社登记环节的资格审查。

　　为保证农民专业合作社注册登记信息的真实性，应当对现行法律法规进行必要补充，建立合作社登记前的资格审查制度，只有通过农业行政管理部门审核的，才能在工商部门登记注册，并享受国家对农民专业合作社的各项优惠政策。

　　农业行政管理部门要进行实地考察，重点审核合作社的章程是否规范及是否是发起人共同协商的结果。理事长及理事的任职文件和身份证明，成员的身份证明，发起人是否符合法定条件，成员的出资方式、出资额是否真实等。必要时还可派人参加成立大会，查看成立程序是否合法。这些工作虽然工商部门也有可能做到，但不如农业行政管理部门方便和有效，特别是在合作社的宏观布局方面，只有农业行政管理部门才能加以引导和管理，也有利于对合作社的成立进行业务指导。

　　2.合作社发展的宏观协调和业务指导。农业部门要不定期检查合作社财政补助资金使用情况，对重要的财政补助资金的支出，要检查发票，形成实物的要盘点，对外协作的要看合同，并形成检查报告。

　　3.合作社退出清算环节的外部监管。合作社要退出清算时，必须通知农业主管部门。农业部门要监管合作社清算的全过程，指导合作社成立清算组，并监督清算组清算程序是否合法，监督清算组对合作社财产、债权、债务及剩余财产的分配，监督农民专业合作社不得把接受国家财政直接补助形成的财产作为可分配剩余资产分配给成员。

　　(二)工商、税务、银监会等部门的外部监管

　　1 . 工商部门。一是把好资格审查，二是做好信誉管理。工商部门要加强对合作社的信用监管，建立健全农民专业合作社信用分类监管制度，将依法监管与行业自律结合起来，对专业合作社信用状况做出评价，并逐步使信用评价结果社会化。定期向同级地方党委、政府报告农民专业合作社登记管理的有关情况，将评价结果抄送农业、税务等相关部门。

　　2.税务部门。税务部门要严格执行与合作社有关的税收政策，要加强与工商、农业部门的信息沟通，加强社员审核，审查组织机构和成员构成的真实性，防止骗取税收优惠待遇。

　　3.银监部门。政策允许农民专业合作社成员内部的信用合作，进行以成员资金互助为主要形式的信用合作。但是，资金是特殊商品，成员间的资金互助有较大风险。银监会要加强条件审核和运行监管，引导合作社内部资金互助业务的发展。

　　(三)合作社联社的行业自律随着合作社的不断发展， 国内已经出现了合作社之间的联合。尽管现在合作社联社数量还比较少，但合作社之间联合的愿望比较强烈，课题组在山东调查的351家合作社中，有强烈联合意愿的有104家，占29.6%,有联合愿望但不强烈的有166家，占47.3%,说明大多数合作社有联合的愿望，未来必将出现更多的合作社联社。目前，合作社联社在联合经营、信息交流、维护合作社权益等方面发挥了重要作用，但对合作社规范运行进行指导和自律方面基本为空白。随着合作社联社的发展，今后要加强这方面的工作，特别是从立法上明确联社的法律地位和这方面的功能。这种联社内部的监督管理可以参照审计的形式做，但其效力止于是否有资格成为或继续成为联社成员。这将成为推动合作社规范发展的重要力量。

　　合作社的外部审计监督

　　合作社外部审计是指独立于合作社以外的审计机构对合作社的生产经营和管理活动出具真实、客观、公正、负有法律责任的认定。这是外部监管体系的核心。建立合作社外部审计制度，将改变合作社内部监督由于缺乏外部强制力而普遍缺位的情况，从而形成外部监管与内部监管有机结合的体系。

　　(一)审计监督的内容

　　1 . 定期审计。合作社完成登记取得法人资格后，是否依法依章程规范运行，税收优惠享受情况，财政和金融等资金扶持的使用情况，包括对于国家委托建设的农业和农村经济项目，用于农民专业合作社开展的信息服务、培训，农产品质量标准与认证，农业生产基础设施建设，市场营销和技术推广等的财政补助资金的使用情况，都要进行定期审计。

　　定期审计的重点是合作社的成员构成和出资，治理机构，财务管理，成员账户，盈余核算和分配方式等。规模较大的合作社应每年进行一次，规模较 小的合作社可每两年一次。我们建议由农业行政管理部门组织实施。

　　2.临时审计。临时审计在下列情况下申请启动：超过一定金额或人数比例的债权人，如占总债务30%以上的债权人；超过一定比例，如占合作社成员总数1/3以上的合作社社员；监事会或执行监事、一定比例的理事；合作社委托；和其他机构在履行对合作社监管职责过程中发现重大问题时。农业行政管理部门可以主动启动临时审计并受理申请人的申请，委托审计机构。审计机构把审计报告送达被审计的合作社、农业行政管理部门和申请人。

　　(二)审计监督的实施

　　1.审计机构。由于我国合作社发展处于起步阶段，联社的发展还只是一种趋势，尚无明确的法律地位，不宜参照有些国家的做法，设立合作社体系内的独立审计机构，而是应委托有资质的审计机构进行。要以法定形式规定，农业行政主管部门有权委托审计机构对合作社进行审计，在审计过程中，合作社的成员、管理人员应积极配合审计工作，如实提供相关材料。审计机构有权要求合作社提供所需的各种材料，有权查阅合作社的账目和凭证，有权核查合作社的现金、有价证券和库存等。

　　2.审计的独立性。审计机构受政府主管部门的委托进行审计。审计时，被审计合作社的理事、监事、雇员及社员不得参与审计工作，从而保证审计机构的独立审计地位。审计虽然受政府主管部门的委托但并不受其干预，这些须由法律规定，使审计的独立性得到可靠保障。

　　3.关于审计的费用。考虑到合作社弱者联合的性质，发展初级阶段的经济困难，定期审计费用应由政府承担。对于临时审计，为防止提请审计的权利滥用，原则上由申请人承担，必要时农业行政管理部门可以给予补助。

　　(三)审计监督的效力

　　审计结论具有法律效力，主要体现在两个方面：一是享受政策支持的法律依据。只有经审计认定依法依章程规范运行的合作社才能享受各种政策优惠和活动荣誉称号。不符合法律法规和章程规范要求的，要向合作社发出整改通知，限期整改。整改期间根据情况暂停一些政策支持。整改达到要求的，可免于处罚，恢复政策支持。拒不整改或整改达不到要求的，可进行处罚，必要时可追回期间享受的各项优惠，直至取消其合作社资格，工商部门吊销其营业执照。二是解散或破产的法律依据。要督导合作社走上规范发展之路，就应适时建立强制性解散的退出机制，及时规避和消除农民专业合作社发展中的不健康因素和可能的风险。

　　总之， 建立以审计机制为核心的、以政府为主导的外部监管机制应是我国合作社发展的战略举措，对于督导合作社走上规范发展之路，特别是走上规范发展之路后的健康发展具有重要意义，应尽快实施。

　　〔此文为“山东省高等学校人文社会科学项目”(J11WG11)和“青岛市软科学研究计划项目(11-2-3-75-(19)-zhc)”成果文章。〕(作者单位：青岛农业大学)