城镇化的本质就是农业人口向城镇非农产业的转移和集中，推进农业转移人口市民化，促进目前的2.5亿、每年新增几百万的农业转移人口真正融入城市，是提高城镇化质量的中心任务。农业转移人口市民化应根据不同群体市民化意愿及能力的差异，不同地区人口承载能力的差异、因地制宜、有序推进。

　　什么是农业转移人口市民化

　　（一）农业转移人口市民化的内涵

　　农业转移人口市民化是指农业转移人口在实现职业转变的基础上，获得与城镇户籍居民均等一致的社会身份和权利，能公平公正地享受城镇公共资源和社会福利，全面参与政治、经济、社会和文化生活，实现经济立足、社会接纳、身份认同和文化交融。

　　农业转移人口市民化需要一个过程。这个过程的实质是公共服务和社会权利均等化的过程，包括四个基本阶段：⑴转移就业，实现职业身份的转换；⑵均享服务，自身和家庭融入就业地城镇公共服务体系；⑶取得户籍资格，获取完整的市民权利，实现社会身份的转换；⑷心理和文化完全融入城镇，成为真正的市民。四个阶段可以有跨越。

　　（二）中国特色农业转移人口市民化的基本特征

　　从国际比较来看，中国农业转移人口市民化具有三个鲜明的特征：一是“就业带动”，在农业转移人口实现基本稳定就业的基础上推进市民化进程。二是“保障地权”，依法保障农业转移人口的土地承包经营权，让农业转移人口既进得了城，又回得了乡，能够在城乡间双向流动，进退有据。三是“渐进转移”，从允许“离土”到允许“离乡”，再到公共服务均等化、开始放宽落户条件，分阶段促进农业转移人口市民化。

　　现状、问题及趋势

　　总体看，中国农业转移人口市民化已进入第二阶段，即均享公共服务的阶段，并在加快进入第三阶段。

　　（一）现实基础

　　1.农业转移人口已成为支撑中国城镇化发展的主要力量。近年来中国城镇化水平的提高主要是依靠农业转移人口进城就业，农业转移人口已占到城镇常住人口的1/4以上，农业转移人口增长对城镇化率提高的贡献超过50%。

　　2.农业转移人口流动“家庭化”和居住的稳定性趋势明显。举家外出、完全脱离农业生产和农村生活环境的农业转移人口已经占到一定比例。2011年举家外出农业转移人口3279万人，占全部外出就业农业转移人口(15863万人)的20.6%。

　　3.农业转移人口在流入地居住趋于长期化。据调查，农业转移人口在目前城市的就业时间平均为5.3年，超过5年的占到了40%，超过10年的约占20%，相当一部分已经成为事实“移民”。

　　4.新生代农业转移人口市民化意愿强烈。目前，新生代农业转移人口已接近1亿人，他们中的多数人不具有农业生产的基本经验和技能，土地情结弱化，市民化意愿非常强烈。

　　5.国家公共服务均等化政策的实施，使得一些社会福利逐步与户籍脱钩，向全部常住人口覆盖，面向农业转移人口的公共服务明显改善。

　　（二）主要问题

　　主要表现为：不包容，不均衡，不可持续。

　　1.不包容。农业转移人口在城镇落户定居难，享有的公共服务水平低，缺乏制度化的利益表达渠道和社会上升通道，社会参与和融入程度低，在城镇形成新的二元结构。特别是，外省农业转移人口和本省农业转移人口在市民权利方面的差距日趋扩大，跨省农业转移人口已成为城市的最边缘群体。

　　2.不均衡。农业转移人口主要集中在东部发达地区和地级以上城市(均超过60%)，导致大城市人口过于集中，中小城市和城镇发展不足，大中小城市和小城镇协调发展的格局一直没有形成。

　　3.不可持续。人口分布和城市承载能力错位，使大城市资源环境压力日益加大；适应农业转移人口市民化的财政分担机制不健全，地方政府推进农业转移人口市民化的动力不足；农业转移人口收入水平低，农村财产处置的市场化机制缺失，市民化能力不足，内需潜力不能有效释放，这种“半城镇化”模式难以为继。

　　（三）发展趋势

　　1.农业转移人口增长将会逐渐放缓，但总量仍将继续增加，推进存量人口和增量人口的市民化任务都很重。国研中心课题组模拟预测显示，“十二五”期间，中国年均新增农业转移劳动力900万人左右，“十三五”期间年均新增700万人左右，2020-2030年间年均新增500万人左右。预计2020年农业转移人口总规模在3.2亿人左右，2030年将达到3.7亿人(未考虑退出人口)。

　　2.东部地区的农业转移人口增长放缓，中西部地区和省内增长加快，农业转移人口回乡创业逐渐增多，省内市民化趋势明显。2011年，在省内务工的农业转移人口占52.9%，改变了多年来跨省外出比重大于省内务工比重的格局。

　　3.农业转移人口的文化程度和劳动技能不断提高，收入持续增长，市民化能力不断提升。农业转移人口中具有高中文化程度的比重和接受过技能培训的比重逐年提高，工资持续较快增长，2011年的月均工资比2005年增长了一倍多。随着劳动力结构性短缺矛盾的进一步突出，以及国家改善收入分配政策的实施，农业转移人口工资仍将保持较快增长。

　　#p#副标题#e#       总体思路

　　从国情出发，推进农业转移人口市民化，应坚持两条腿走路：一方面，要加快户籍制度改革，放宽落户条件，让有意愿有能力的农业转移人口在城镇落户定居成为市民；另一方面，要持续推进公共服务均等化，让不能落户、不想落户的常住农业转移人口能享有基本公共服务。总体思路可以概括为：一条主线，两条路径，三种类型，分类有序推进。

　　(一)以保障农业转移人口市民权益为主线，坚持放宽落户条件和推进公共服务均等化并行，实现农业转移人口享有与城市户籍居民均等的权益

　　一是坚持因地制宜、分步推进，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农业转移人口及其家属逐步转为城镇居民。重点引导农业转移人口及其家庭向中小城市和小城镇落户定居。

　　二是按照“体系完善，制度对接，水平适度，覆盖广泛，重点突出”的基本要求，大力推动基本公共服务均等化，将农业转移人口纳入城镇公共服务体系。

　　(二)根据三类农业转移人口的意愿，分类指导农业转移人口市民化

　　第一类是基本融入城市的农业转移人口，以举家外出农业转移人口为主，在城市有固定住所和工作。政策重点是放宽落户条件，优先解决城市落户问题，促进其融入城市。

　　第二类是常年在城市打工，但有一定流动性的农业转移人口，以新生代农业转移人口为主，在城里有相对稳定的职业和收入。政策重点是改善公共服务，使其逐步与城镇居民享有同等待遇。

　　第三类是中年以上的第一代农业转移人口，未来10年将逐步退出城市劳动力市场，应鼓励其返乡创业和再就业，引导其在家乡城市(城镇)落户定居，就近就地实现市民化。

　　政策措施

　　（一）完善公共服务制度

　　1.加强公共就业服务，促进农业转移人口多渠道转移就业。坚持“就业优先”，建立健全人力资源市场，完善公共就业服务体系，积极引导农业转移人口外出就业，鼓励农业转移人口就地就近转移就业，扶持农业转移人口返乡创业，促进农业转移人口稳定就业，体面就业。

　　2.加强技能培训和职业教育，着力提升农业转移人口职业技能素质。建立健全农业转移人口自主选择、产学结合、校企结合的市场导向和政府购买服务的培训教育体制，加快实现农业转移人口培训资金省级统筹和国家统筹。以企业、技工院校和农业转移人口培训基地为主，力争每年新增转移就业的农业转移人口都能得到一次技能培训。尽快实现农村“两后生”免费接受中等职业教育。

　　3.强化输入地政府属地管理责任，切实保障农业转移人口子女的教育权利。大力实施“以流入地政府为主、普惠性幼儿园为主”的政策，逐步普及农业转移人口随迁子女学前三年教育；进一步落实农业转移人口随迁子女在输入地全日制公办中小学平等接受义务教育的政策，实行与城镇户籍学生混合编班，促进社会融合；落实异地高考政策，将农业转移人口随迁子女纳入就业地中等和高等职业教育招生范围，对于连续在本地就读的，应允许在本地参加中、高考。

　　4.根据常住人口配置公共服务资源，保障农业转移人口平等享有基本医疗卫生和计划生育服务。要合理调整基层医疗卫生机构布局，提高农业转移人口集中的基层社区医疗卫生机构服务能力，加强疾病预防控制工作力度。推广跨地区指定定点医疗机构的经验，解决农业转移人口异地看病报销难等问题。加强基层计划生育网络建设，建立国家和省级流动人口经费保障制度和财政转移支付制度，推进农业转移人口计划生育基本公共服务均等化。

　　5.完善政策措施，扩大农业转移人口社会保障覆盖面。健全各类社会保险跨地区、跨制度间的转移衔接办法，提高农业转移人口参加城镇社会保障的比例。争取到“十二五”期末，实现社会保险对农业转移人口群体的广覆盖，“十三五”期末，实现全覆盖。健全社会救助制度，将符合条件的农业转移人口纳入城市最低生活保障范围。

　　6.逐步将农业转移人口纳入住房保障范围，改善农业转移人口居住条件。将农业转移人口住房纳入城镇住房保障规划，引导农业转移人口集中的开发区或工业园区建设农民工公寓。制定适合农业转移人口特点的住房公积金缴存和使用办法，扩大农业转移人口住房公积金制度覆盖面。支持农业转移人口通过租、购、集体宿舍