摘要：我国合作社的历史开始于上世纪20 年代，至今已有80 多年的历史。从国家与社会关系的基本逻辑出发，合作社自产生以来面临的最重要的外部关系便是与政府的关系。在我国的合作运动发展史上，政府与农村合作社的关系一直处于控制与被控制的状态中。在这样一种状态下，农村合作社与政府并非处于一个相当的均衡地位，国家与农村合作社之间的良性互动关系始终未能建立起来。

　　关键词：农村合作社 政府

　　一、我国农村合作社与政府关系的演变历程

　　1.上世纪二三十年代农村合作社与政府的关系。

　　如果探讨上世纪二三十年代农村合作社与政府的关系，我们可以从上世纪二三十年代农村合作社发展的轨迹中找到答案。这一时期农村合作社基本上走过了一条民间自下而上产生到后来政府自上而下干预包办农村合作社这样一条道路。我们知道，中国的合作社最初是作为一种民间互助自救组织自下而上产生的。

　　因此，中国合作社在发展初期保持了一种政治中立的姿态，即“合作社既不需要政府的帮助，也不接受政府的干涉，并将此作为合作社的一项基本原则”[1].而进入30 年代以后，随着国内外经济、政治环境的不断变化，中国农村合作社的发展路径也发生了改变。从国际方面看，随着凯恩斯主义为代表的新古典综合派在西方经济学中统治地位的确立，“强调政府干预经济，认为政府是惟一有效的干预工具，成为西方经济学关于政府作用的主流观点”[1].这样就为国民党政府干预国内经济尤其是农村经济提供了极好的理论武器。从国内环境看，30 年代前期正是国共两党内战消耗时期，国民党为了从根本上打败共产党，与共产党展开了争夺农村的斗争，而在农村建立合作社被国民党认为是与共产党争夺农村的极为有效的作法。这样，在一方面吸纳了西方经济学关于政府作用的主流观点，另一方面又在一种政治野心极度膨胀需要寻找发泄突破口两方面因素的共同作用下，中国农村合作运动日益走向由国民党政府主导下的“自上而下”的发展道路。因此，农村合作社不再是华洋义赈会领导下自发产生于民间的互助自救组织，而开始蜕变为国民党政府用于抵御共产党的进攻、实现其在农村稳固统治的有效途径。当然，这一时期的农村合作社虽被国民党政府赋予了极强的“政治色彩”,但农村合作社在推进农村经济复兴方面也有其不容否定的一面。但进入40 年代以后合作运动销声匿迹，最根本的原因在于政府在合作运动的发展过程中由于过度干预合作社的内部事务，致使合作社发展到最后实际上已成为一种只为政府服务的御用工具或者说合作社已经异化为一种没有独立的生存空间，只能以政府的附庸身份存在而不能称其为“合作社”的政府组织了。

　　2.新中国成立后(50 年代)农村合作社与政府的关系。

　　50 年代初期，刚刚获得土地的农民在政府的领导下走上了互助合作的道路，并逐渐摆脱了困境。在最初的合作制度安排中，农民表现出了极大的热情并给予政府各方面积极的配合与合作，而且“起初的合作制度安排也是有效率的，个体农户的进退自由是对合作社最大的约束”[2].因此，50 年代初的合作社与政府的关系表现出一种极强的依附关系。在这种依附关系中，并不存在强制与被强制、控制与被控制的极端因素。到了50 年代后期，随着合作化运动的不断升级，人民公社组织成为农村一系列制度安排的载体，人民公社组织成为在农村地区贯彻国家意志的唯一有效途径。这种制度安排的最初目的，“在于改造落后的小农经济，快速实现我国的工业化和农业现代化，但最终却偏离了制度安排的初衷”[2].因这种组织不是“在平等、民主、协商和共同利益的基础上通过产权纽带建立的稳定的经济联合体，或者通过利益关系建立的稳定的利益共同体，而是外生于农民和农村、适应国家宏观经济发展战略需要的强制性组织”[2],是一种“政社合一”高度统一基础上的微缩了的“国家机器”.在这种强制性的“国家机器”作用下，这一时期农村合作社与政府的关系表现为：政府通过带有强制性和不可退出性特点的人民公社组织对农村实行全面控制和垄断，利用“政社合一”

　　的管理体制整合农村社会，农村合作社的发展已被深 深烙上“官办”色彩的形态，合作社所具有的民办、民管、民受益的基本原则已消失殆尽。

　　3.改革开放以来农村合作社与地方政府的关系。

　　从改革开放以来农村合作社的发展来看，不管是经传统合作组织改造基础上重新建立的合作社，还是农民自发组成的合作社，或是在政府支持或参与下联合兴办的合作社，它们都面临的一个共同问题就是如何处理与地方政府的关系。对合作社来说，在中国市场经济体制尚不健全特别是法律基础保障尚不完善的情形下，寻求政府的支持和保护，确实是一种不得已而为之的选择。而相对政府而言，“倡导与干预合作社的发展，甚至自己动手兴办类似合作社这样的农村经济组织，也并不单单是出于意识形态的考虑，亦有经济利益的驱动”[3].这样，一方面，地方政府不仅可以利用合作社在推进地方产业结构调整、提高农民收入方面大有作为，从而为实现自己的预定经济政策目标奠定基础；另一方面，合作社也可以“尽可能地利用政府的非凡组织资源优势去协调外部关系，改善外部经营环境，依靠自身力量难以实现或交易成本过高的服务，实现自身的加速扩张”[2].总之，改革开放以来政府与合作社的关系已从改革前的政府对合作社的全面控制或垄断演变为改革开放以来政府对合作社的主导作用，也即二者之间的关系虽不再以政府绝对权威控制农村合作社的表征表现出来，政府在农村合作社发展过程中也实现了从政府控制到政府主导型或引导型角色的转换，但二者之间良性的互动关系却始终没有建立起来。

　　二、目前农村合作社与政府良性互动关系仍未建立的原因分析

　　这可以从政府作用所具有的强大的传统惯性以及农村合作社发展的弱势地位两方面加以分析。

　　1.农村合作社发展中政府作用的传统惯性成为阻碍二者良性互动关系建立的最大障碍。

　　目前，政府虽然完成了从绝对控制型到主导型角色的转换，但由于在农村合作社发展历史中政府作用的强大惯性使得二者根本无法实现所扮演角色身份的平等，从而无法为二者之间良性互动关系的建立创造条件。政府作用的这种历史惯性首先表现在政府过多干预甚至直接包办农村合作社的建立与成长。据一项调查显示：在全部2667 个农民专业合作经济组织中，农民自己组建的仅占19.8%,依托政府有关经济技术部门组建的占74.8%,依托“龙头”加工企业组建的占5.4%,这也就是说，不存在依托而单纯由农民自己组建的专业合作经济组织不到全部数量的20%,而依托政府部门组建的却高达70%以上[4].而且从目前的情形看，政府不仅直接包办合作社的建立，还过多地插手农村合作社的内部事务，干预合作社的成长与发展。官办型农村合作社自不必多言，许多由农民自发组织创建的合作社都根本无法摆脱政府的过多干涉。可见，在中国当前的地方政府行为中存在着无法规范其行为以及行为边界界定不合理的问题，这是影响中国合作社能否健康成长或有序发展的重要因素，也是二者能否建立良性互动关系的前提条件。

　　2.目前农村合作社发展的弱势地位使其不能成为与政府形成良性互动的有效力量。

　　(1)农村合作社的总体发展水平问题。

　　从当前实际来看，农村合作组织的发展呈现出总体数量少、发展水平低、行业分布不均衡性等特点。中国自改革开放以来，农业发展成就显着，现代农民合作经济组织开始出现，尤其是20 世纪90 年代中后期，农民合作经济组织出现了较快的发展势头，但相对规模较小。1998 年农民合作组织占全国农户的总体覆盖率仅为3.5%,而到2005 年我国农民专业合作组织数目虽已超过15 万个，成员数量也已达到2363 万人，但占全国农户总数仅为9.8%.当前我国农民合作经济组织发展除数量少外，总体发展水平也不高，农民合作经济组织的各类产值在农业总产值中所占的比重是微乎其微的。在行业分布方面，尽管我国农民合作经济组织也已涉及农村社会生产和生活的各个领域，但具体分布存在较大差异，呈现出很大的不均衡性。目前农民合作经济组织主要集中在生产领域，技术和信息领域的协作组织较少，而跨行业、跨地区协作的民间农民合作经济组织更是罕见[5].

　　(2)农村合作社的合法地位问题。

　　在合作社的发展进程中，有许多实际问题迫切需要政府通过法律加以明确的规定。2007 年7 月1 日正式实施的《农民专业合作社法》虽使农民专业合作经济组织取得了法人地位，但在实践中更多以其他形式存在的农民合作经济组织尚无法律支持，无法界定其法人地位。这样，导致“农村专业合作经济组织仍然没有明确的注册登记部门，使其有的在工商行政管理部门注册登记，有的在民政部门注册登记，有的在农业部门登记，仍然有相当比例的农民专业合作经济组织一直没有注册登记，致使其不能以独立的经济实体开展各项经营活动，农民在销售产品、签订合同、解决贷款等方面还存在许多困难，其合法利益也因此得不到保障”[3].由于合作社发展过程中许多实际问题没有法律的明确规定，合作社的合法利益得不到保障，致使合作社根本无法成为一支与政府开展良性互动的有效力量。以其他形式存在和发展起来的农民合作经济组织的法律界定问题，应成为当前有关政府部门高度关注的重要问题，也是有关政府部门亟待解决的重要课题。

　　(3)农村合作社自身存在的内部问题。

　　目前农村合作社普遍存在的问题有：大部分合作社没有登记注册、没有章程或有章程但不规范、组织化程度低、内部管理机制不健全、组织机构不完善、参与农村合作社的个体素质低等。这些问题的存在使得合作社的“带动力不强，服务功能弱，许多地方合作社只有单一的生产合作作用，难以实现产供销一体化的目的，无法按照国家产品质量标准组织生产和参与市场竞争”[6].据湖北省2003 年对全省专业合作经济组织的一项实地调查报告显示，“一些所谓的合作经济组织其实只有5- 6 人或不到10 人，自身经济实力不强，服务功能弱；有些合作经济组织根本不存在组织章程，或不规范；相当多的专业合作经济组织没有设立财务管理机构和监事机构，同时经营决策不民主”[4].在大量合作经济组织自身存在的内部问题无法得到解决的情形下，要想建立与政府良性互动的关系恐怕为时尚早。在这种情形下，“政府对农村合作组织必要的规范、引导与矫正便是政府责无旁贷的事情”[4].从目前参与农村合作社的农民个体素质来讲，由于他们长期以来“受传统意识形态和传统生产方式的影响，容易形成狭隘、自卑、保守、利己的思想”[5],加之“每个人都怕别人从中(合作社)得到的好处超过自己，都不愿牺牲和奉献，都愿意搭别人的便车，免费享受公共物品”[6],这样他们对合作行为和合作结果的认知程度并未表现出极大的一致性，也即合作意识不强。对江苏省部分农民的入户调查，结果显示仅有6.6%的农户表示对于新型专业合作经济组织比较了解，22.8%的农户表示了解一些，只是听说过的农户占41.5%,从来没听说过的农户占29.1%.

　　可见，绝大多数农户对于新型专业合作经济组织了解很少或根本不了解。同时调查还显示，接受过初中、高中和中专教育的农民明显比只受过小学教育的农民更了解专业合作经济组织[7].这就说明当前广大农村的农民对新型合作经济组织的认知程度还处于相当低的水平，并且他们的认知程度与他们的受教育程度表现出一种明显的正相关关系。

　　由于上述几方面的原因使得农村合作社在与政府打交道的过程中始终处于一种弱势地位，农村合作社目前还无法成为与政府形成良性互动的有效力量。

　　三、结论

　　1.在我国的合作运动发展史上，政府与农村合作社的关系一直处于控制与被控制、主导与被主导的状态中。在这样一种状态下，农村合作社与政府并非处于一个相当的均衡地位，国家与农村合作组织之间的良性互动关系始终未能建立起来。

　　2.鉴于我国以往的历史教训，建立国家与农村合作社之间的良性互动关系对于农村合作社的健康发展至关重要。构建这种良性互动关系的关键在于国家，也即国家在主导合作社事务过程中不能无限地扩张自己的行政干预权，而应在农村合作社发展的外部环境方面多作“贡献”.

　　3.在农村合作社的发展过程中，政府给予合作社适当的行政干预是非常必要的，这也有助于推动二者良性互动关系的构建。但问题的关键是在这种互动关系的构建过程中，政府对自身的角色定位要有一个准确的认识与把握。否则，农村合作社发展到最后只能是一种被异化了的政府组织，根本无法得到真正意义上的生存或发展。

　　4.要加强农村合作社自身的建设，使合作社在发展过程中逐步改变自身的弱势地位并逐步摆脱对政府的依赖性，使其逐步发展成为一支能够与政府展开“对话”的有效力量，这是二者良性互动关系能否建立的一个必要条件。

　　参考文献：

　　[1]苑鹏。中国农村市场化进程中的农民合作组织[J].中国社会科学，2001,(6)。

　　[2]张永丽，赵锋。合作与不合作的政治经济学分析[J].西北师大学报(社会科学版)，2006,(1)。

　　[3]邵战林。政府行为在国外农民合作经济组织发展中的促进作用及其对中国的借鉴[J].经济研究导刊，2008,(13)。

　　[4]梅德平。农民专业合作经济组织培育中的政府职能[J].江汉论坛，2005,(8)。

　　[5]鄢奋。中、美农民合作经济组织的比较及启示[J].福建农林大学学报(哲学社会科学版)，2009 年，(12)。

　　[6]胡宗山。农村合作社：理论、现状与问题[J].江汉论坛，2007,(4)。

　　[7]孙亚范。现阶段我国农民合作需求与意愿的实证研究和启示[J].江苏社会科学，2003,(1)。