王勇：农民合作社发展的国际经验及其借鉴

作者：王勇来源：《农村金融研究》2013年第6期日期：2013-09-06 浏览：424

一、引言

2012年12月31日发布的《中共中央、国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》（2013年中央一号文件，以下简称《意见》）指出，农业生产经营组织创新是推进现代农业建设的核心和基础。要培育和壮大新型农业生产经营组织，充分激发农村生产要素潜能。

在我国农民合作社呈现出多元化发展的态势，农民专业合作社数量和质量都有所提升，农民资金互助社为农服务的功能不断拓展，供销合作社改革不断深化，由其推进的农民专业合作社发展水平有较大幅度的提高，其他新型农民合作社也表现出较好的发展潜力。以农民专业合作社为例，国家工商行政管理总局的统计资料显示，截至2013年第一季度末，全国农民专业合作社达到73.06万个，出资总额1.21万亿元。

《意见》）指出，大力支持发展多种形式的新型农民合作组织是稳步提高农民组织化程度的重要途径。要采取多种措施促进农民合作社的发展，以切实提高其引领带动能力和市场竞争能力。自世界上第一个成功的合作社——罗虚代尔公平先锋社出现以来，合作社运动已经成为国际性的运动。总结农民合作社发展的国际经验不仅有助于加速我国农业现代化进程，也有助于发挥后发优势，加速我国农民合作社运动融入国际合作社运动的主流。

二、农民合作社发展的国际经验解析

（一）理顺政府和合作社的关系

国际合作社运动表明，政府和合作社的关系理顺较好之际也是合作社健康发展之时。经典马克思主义对于合作社运动是持有支持态度的。在罗伯特×欧文播下了合作制的种子以后，世界合作社运动不断向前发展。马克思对于当时的合作运动给予了高度评价。他指出，对由少数勇敢的‘手’独立创办起来的合作工厂等伟大的社会试验的意义，不论给予再高的估计都不过分。

发展农民合作社有利于国家农业宏观调控已经成为共识。一方面，农民合作社作为农户的代表，能够及时反映社员要求，发动社员学习、评估和利用国家农业政策搞好生产经营，增加收入。另一方面，国家可以通过农民合作社贯彻相关政策，从而加强对农业宏观调控。

在农民合作社发展过程中，很多国家的政府将其作为贯彻和执行农业、农民和农村发展政策的主要载体。政府只重点负责公共品的供给事务，充分发挥了包括农民合作社在内的自组织在促进社会组织管理创新方面的作用。实践中，农民合作社较好履行了这一职责。在发达国家，农民合作社加工的农产品拥有较高的市场占有率，例如，美国64%的黄油、47%的奶酪、87%的干奶制品、40%的柑橘、40%的干果、33%的水果罐头、10%的蔬菜罐头都是由农民合作社生产的。日本农协业务涉及到指导、信用、购销、保险等务农和社员生活方面的所有事业。政府和农民合作社分工与协作机制的构建和维护保证了很多国家有效解决了经济和社会发展中出现的诸多问题。

（二）确定支持农民合作社发展的原则和方法

各国在促进农民合作社发展时都强调坚持国际通行的合作社基本原则，政府“有所为，有所不为”，在农民合作社发挥自身优势的前提下制定了一系列政策，主要表现在赋予其法人地位，加大财政、金融支持，予以税收优惠，积累人力资本，构建农业社会化服务体系等方面。

美国政府在1920—30年代依据萨皮罗（Sapiro）学派的理论制定和实行了合作社政策。萨皮罗主张国家应该组建各种合作社，并且给予其各种优惠政策，赋予其合法的垄断地位。美国公共的农业服务组织为农民提供的服务是免费的。另外，由联邦政府在20世纪30年代初期建立的农业合作信贷组织体系以及农业教育、科研和推广组织体系为美国农民合作社的高度发展提供了重要的组织保证。

日本政府规定，凡是政府倡导并且由“农协”组织实施的事业国家都发放补助金。大部分的机械修理专门农协、畜产品流通中心所需设备的价款的30-50%是由政府补助的。“农协”所得税率是39%，低于股份公司所得税率。泰国法律规定，注册的合作社一律免征所得税。在日本，政府为农民提供的贷款，大部分委托给“农协”的金融部门，由它去组织发放，这有效地提高了农贷资金的使用效率。

美国于1926年制定了《合作社销售法》。德国于1871年颁布了《产业及经济合作社法》。日本于1947年颁布了《农业协同组合法》，并且在1961年颁布了《农业协同组合合并助成法》，以推动“农协”组织的合并和发展。泰国于1968年修正了《合作社法》，并且规定每年2月26日为合作社日，这使合作社思想得以普及。

（三）致力于构建农民合作社与消费合作社的合作关系

马克思主义认为，社会再生产过程包括生产、交换、分配和消费，生产决定着其他三个环节，其他三个环节对于生产也具有反作用。正如恩格斯所言：“经济学所研究的不是物，而是人与人之间的关系，可是这些关系总是同物结合着，并且作为物出现。”他进一步指出，“靠剥夺剥夺者而建立起来的状态，被称为以土地和劳动本身生产的生产资料的公有制为基础的个人所有制的恢复。个人所有制包括产品即消费品。”

在合作社运动中，很多国家重视农民合作社和消费合作社的对接。在欧洲，1844年诞生于英国的罗虚代尔公平先锋社就是一个消费合作社。在欧美很多国家掀起的市民消费运动主要依托消费合作社和农业合作社的有效对接，也有的通过消费合作社自身业务的开展满足成员经济的、社会的、文化和心理方面的需求。在瑞士，第一个消费合作社——苏黎世消费协会成立于1851年，1863-1864年间，在格拉鲁斯成立的一个消费合作社，其目的是为了抵御私人面包师的盘剥。1888年东瑞士农业合作社联合社（VOLG）的建立加速了农业合作社和消费合作社的对接。

在日本，政府在推进农协（农业协同组合，即农业合作社）的同时，也推进了包括生协（生活协同组合，即消费合作社）等合作社的发展。在日本已经形成了比较完备的合作社体系，使得农民合作社在更加广泛的领域得以较为顺利地开展相应的业务活动。通过“地产地消”等运动的开展，日本农业合作社和消费合作社都得到了较好发展，具体见表1。

表1 2009年3月底日本农业合作社和消费合作社数量状况

类别	组合数	组合员数（万人）	职员数（万人）
农业协同组合	770	949.4	22.4
生活协同组合	612	2532.0	5.3
其中：大学生协	228	150.9	0.2

资料来源：2012年（北京）东亚农民合作社发展国际论坛会议论文集，2012年9月。

日本农业合作社的服务功能也逐渐拓展。以日本综合农协除了开展肥料、饲料、农药、农机具、农用车等农业生产资料的业务以外，还开展食品、衣被、耐用消费品和家用燃料等生活资料的供应业务。见表2。

表2 2006-2010年日本综合农协的供销业务状况 单位：亿日元

	2006	2007	2008	2009	2010
农业生产资料	22984	22988	23650	20825	20273
生活物资	10108	9791	9353	9396	9575
合计	33092	32779	33003	30221	29848

资料来源：2012年（北京）东亚农民合作社发展国际论坛会议论文集，2012年9月。

国际上农业合作社和消费合作社的对接活动，使得合作社成员看到了自己所致力于的生产能力和消费能力得以扩大，逐渐关心和支持合作社的发展，以此增强了合作社的向心力，提升了合作社的整体竞争力。

（三）注重于农民合作社的人力资本积累

费雪在1906年发表的《资本的性质与收入》一文中首次提出人力资本的概念，并将其纳入经济分析的理论框架中。 1979年度诺贝尔经济学奖得主西奥多×W·舒尔茨在1960年美国经济学年会上的演说中系统阐述了人力资本理论，并使其成为经济学一门新的分支。舒尔茨还进一步对教育投资的收益率以及教育对经济增长的贡献做了定量研究，同时还研究了人力资本形成和积累的途径。

韩国农协主办的农民教育正在向专业化、层次化、现场化发展。培训的对象扩大到专业农民、农民社员、农协工作者、市民。日本在推进农民合作社发展时强调“协同组合运动就是教育运动”。该理念倡导者认为，没有社员、干部和职员的教育活动，日本协同组合运动就不可能顺利发展。

在教育职能划分上，日本农协将社员的教育任务交由都道府县农协联合组织负责，都道府县农协的教育任务交由农协中央会负责。都道府县农协设有教育进修部门和教育研究设施，农协中央会设有学园和研修馆，这一教育机构是1969年建立的教育设施，其前身是1926年建立的产业组合学校，负责农协职员的再教育。

在教育内容和方法方面，根据不同的教育对象确定教育内容和方法，对于社员的教育，主要侧重于合作社基本理论和理念、农业经营、生活等方面的教育，主要采取农协日常活动的开展和专门的教育科目等教育方法。同时，全国新闻联出版发行的《日本农业新闻》和家之光协会出版发行的《家之光》、《地上》、《儿童之光》都是社员教育的教材。农协干部教育是旨在调动理事和监事的自觉性和积极性。这一工作也是由农协中央会来做的，教育的内容是农协领导人应该具备的必备观念、知识和技能。对于职员的教育是通过都道府县中央会的教育设施（研修所和学园）完成的，由农协中央会出版发行的月刊《农业协同组合》的读者对象是综合农协的干部和职员。同时，为了使农协所在区域的居民了解农业和农协，农协教育部门对他们也开展宣传和教育活动。教育和宣传活动一直是推进日本农协事业发展的重要依托。

总之，农民合作社作为一所大学校，能够提升合作社领导、社员、雇员的素质和能力。这种人力资本积累是通过“罗虚代尔原则”的贯彻和执行来实现的，比如“一人一票”的民主管理原则的贯彻能够增强社员的民主意识，提升民主管理的能力。再比如，“教育、培训和信息原则”的贯彻和执行能够使合作社领导、社员和雇员充分理解合作社价值观，并且积极转化为实际行动。

（四）以权变思想为指导不断优化农民合作社的治理结构

权变管理是20世纪70年代在西方兴起和推行的一种管理理论。权变理论认为，管理者要依据组织内外部条件的变化灵活地采取相应的、适当的管理方法。农民合作社的管理者身处变幻莫测的市场环境，理应从合作社自有理念出发，积极考虑环境、管理思想、管理技术的变化，通过一定的管理方法为成员获取更多的合作收益。

各国农民合作社都十分重视权变管理理念和方法的运用。在韩国“新村运动”中，农业协同组合被当作重要的组织载体。农协根据经济和社会形势的变化不断调整组织结构，市县级农协大部分经营业务下放到基层农协，在农村组织各种生产小组、妇女俱乐部、青年俱乐部、生产协会。我国农民合作社发展过程中也十分重视行政组织的嵌套效应，比如在农民专业合作社中建立工会等组织，通过这样的组织设计，使合作社承载了一些其他社会责任。

日本和韩国农协改革的一大表现就是将以前的三级组织，即基层农协、地区农协和中央会改革为基层农协和中央会两级组织。韩国中央会为了给社员提供较好的服务，还下设了农民新闻社、农业技术中心、农协流通股份有限公司、农产品包装场、农协期货公司等机构。日本农协为了发挥特定人群的积极性，还在农协组织架构中设置了妇女部和青年部，这些都是运用权变思想进行的科学管理，旨在通过这样的组织设计提高组织效能，特别是通过这样的设计能够使农协后继有人，一定意义上也能促进农协的可持续发展。这一点在发展中国家的农民合作社发展中也有所体现。

成立于1966年的法国农业合作社联合会（CFCA）是欧洲农业合作社联盟（COGECA）的成员，这一组织整合了农业合作社、区域性农业合作社联合会和合作社企业集团资源，在三年一次的代表大会上选举产生理事会，由其出面协调各种关系，保护合作社的利益，鼓励合作社之间开展合作。

（五）坚持服务与管理并重原则促进农民合作社规范化发展

国际合作社运动的经验之一就是坚持为社员服务，在农民合作社发展中也讲求其外部性，主要体现在合作社与所在区域居民或者组织的互动上。台湾宜兰县三星乡行健村从2009年2月开始生产有机农产品，2010年8月组建了“保证责任宜兰县行健有机农产生产合作社”，创立了自有品牌“行健米”。为了快速提升农民合作社价值，行健米农产合作社还陆续推出家庭认养、企业认养等服务方案，不仅向社员提供了营销服务、也向消费者提供了良好的服务。

在农民合作社的管理上，很多国家制定了一系列管理策略。借此促进农民合作社规范化发展。这主要是通过三个层面的制度设计实现这一目标的。

第一个层面是在国际合作社联盟（ICA）层面上设计了监督包括农民合作社在内的会员组织的监督机构。在1997年9月15日国际合作社联盟会员大会上通过的《国际合作社联盟章程》第19条规定，审计委员会的职责有五个：依照国际合作社联盟的有关规定检查会员组织的财务管理状况；检查各个会员组织财务义务的履行情况；要求和督促会员组织每年至少与国际合作社联盟审计员交换一次意见；向会员大会和理事会报告他们认为适宜的有关事项；查阅合作社联盟的有关文件。

第二个层面是在国家合作社法律层面上涉及了包括农民合作社在内的合作社监督条款。比如在《芬兰合作社法》中第85条就规定，合作社章程须规定，合作社需成立由社员大会选举产生的监事会，监事会不得少于3人，其中一名或多名监事（不能超过半数）将采取其他方式任命；监事会应该确保合作社的管理遵守合作社法律和合作社章程，确保合作社执行社员大会和监事会的决议；理事和合作经营管理人员不能成为监事。

在我国，农民合作社法律中也对于合作社监督事项进行了规定。在《中华人民共和国农民专业合作社法》第26条规定，农民专业合作社可以设执行监事或者监事会。理事长、理事、经理和财务会计人员不得兼任监事；监事会会议的表决，实行一人一票。中华人民共和国银行业监督管理委员会根据《中华人民共和国银行业监督管理法》等有关法律、行政法规和规章，制定了《农民资金互助社管理暂行规定》，该法规第38条规定，农村资金互助社应设立监事会，其成员一般不少于3人，设监事长1人；农村资金互助社经理和工作人员不得兼任监事。

第三个层面是在合作社层面上设计了农民合作社的章程。通过章程的制定、修改和执行保证了农民合作社不至于偏离合作社发展轨道。

部分发达国家为了确保合作社监督工作落到实处，还积极建构了合作社外部审计制度。19世纪60-70年代德国就产生了代表合作社共同利益的合作社联社。周期性会计和业务管理审查作为审计协会的任务写入了19世纪80年代的合作社联社章程之中。当合作社自愿加入某一合作社联社以后，也就意味着承认其在所在联社的权利并被审计。1934年10月23日合作社法律补充条款第53、54条规定，合作社联社是唯一的审计工作的承担者，所有注册的合作社必须作为某合作社联社审计协会的会员。

德国合作社专家汉斯×H×明克纳尔（Hans×H×Münkner）认为，德国这种追溯于1889年的强制性合作社审计制度是根据舒尔茨-德利奇（Schulze-Delitzsch）的倡议而被列入合作社法的，注册合作社要每两年接受一次审计，该事务的实施主体有两个：一是合作社式的审计协会，二是基于合作社的建议法院聘请的检察官。这种审计活动得益于有一支训练有素、有职业资格、尽职尽责的审计员队伍。德国这种合作社监管制度产生了两个效果：一是合作社社员能够及时得到真实有效的合作社经济情报；二是合作社的业务伙伴能够借此了解合作社的组织效能以及可靠的企业形象。

三、借鉴国际经验促进我国农民合作社可持续发展

（一）深化认识农民合作社的多功能性

世界各国为什么都制定和实施了合作社促进政策？归根结底，是因为这种组织具有不可替代的多种功能。农民合作社作为合作社一种类型，具有多方面的功能。

在经济上，能够使社员节约交易费用，在农业生产资料和生活资料的购买过程中得到益处，在销售农产品时获得更多的收益；在与市民等经济主体开展产销对接时能够增加规模效益；促进品牌扩张、产业扩张，提升加工度，增加农产品附加值，增加社员收益。

在社会心理层面，能够构建信任机制，使得公众对于农民合作社产生信赖的心理，而这种心理既可以是个体的，也可以扩大到社会心理层面；在农产品质量问题频发的当下，这种信任机制和由此基础上产生的合作意愿和心理显得弥足珍贵。

在文化层面，农民合作社通过农业生产者和消费者有效沟通和交流，能够弘扬一种合作共赢的、平等的、公平交易、分工与协作的文化，这种文化具有跨文化交流（cross-cultural communication）的特征。

在政治层面，农民合作社的生成与发展不啻于政府又增加了一个合作伙伴。其机理在于，政府可以将一部分经济职能、社会职能和文化职能交由农民合作社履行，这样在节约管理成本的同时，也能够使政府完成好既定的使命。在社会组织管理创新方面，发展中国家特别重视农民合作社的发展。特别是在农业、农民和农村事业发展中，政府将农民合作社视为贯彻和落实相关政策的载体，这是一种值得称道的政治智慧。值得一提的是，当前要将这种理念贯彻到政府的各个层面还有很长的路要走。当务之急就是加强合作社的教育和培训工作。如果在农民合作社业务开展过程中和指导过程中充分认识到合作社的多功能性，并且开展类似于台湾宜兰县 “保证责任宜兰县行健有机农产生产合作社”创新性的业务，就有助于把合作社思想转化为公众行动的重要指南。

但是，我们不能将合作社等同于共产主义理想。实际上马克思并不主张合作主义，即不是把合作社制度作为共产主义理想来追求，而是将其当作无产阶级取得革命胜利后改造社会的手段。马克思曾经指出，为了把社会生产变为一种广泛的、和谐的自由合作劳动的制度，必须进行全面的社会变革，这种变革是有实现条件的，要求把国家政权从资本家和大地主手中转移到生产者本人。

（二）始终坚持“罗虚代尔原则”构建农民合作社体系

尽管世界各国在推进合作社运动时有不同的行动方案，但是还应该坚守一些国际通行的合作社准则，也就是“罗虚代尔原则”。美国新一代合作社也好，欧洲和东亚合作社的变革也罢，都表现出合作社变革的迫切性和可能性。但是，如果过分强调合作社多元化，特别是在发展中国家经济增长的重要阶段，对于工商业资本长时间、大规模介入农民合作社的现象不加以遏制的话，将不利于农民合作社的组织效能的发挥。一般而言，制度经济学所指出的制度效率释放的持续时间应该是越长越好，可是人为地将农民合作社与意识形态嫁接，相关主体与农民合作社争利，农民合作社核心成员被边缘化的现象持续下去的话，将会产生相反的情形。

合作社发展历史证明，有些国家违背了国际合作社运动的基本准则，强力推进农业合作化运动，结果常常事与愿违。苏联推行了农业集体化政策，这种政策在社会主义阵营的扩大化应用使得集体化“替代”了合作化，使其合作化运动偏离了合作社运行轨道。

（三）制定相关政策促进农民合作社规范化发展

在对待合作社发展问题上，恩格斯在《法德农民问题》中主张，不能采用暴力，而是通过示范和为此提供社会帮助等方法来实现。当前，要引导和监管农民合作社按照合作社法律法规行事，同时笔者认为有必要建立一种外部审计制度，这种审计制度可以是协会式的，也可以是审计署系统业务式的，但是作为合作社审计员必须具有德国式的从业人员素质、资格和职业操守。在我国合作社法律修改时应该增加合作社审计制度这样的章节，在具体的条款中规定合作社审计的程序、人员及其责任追究制度。只有这样，才能有助于用足用好农民合作社政策资金，在农民合作社业务开展过程中更好地传播国际合作社运动的理念，增加公众对于合作社的好感，产生合作心理，转化为合作行动，获得合作社外部性。

政府如何做到恰如其分地支持合作社发展？2002年第90届国际劳工大会通过的《合作社促进建议书》提出了合理化建议：为合作社注册提供一个好的制度；合作社享有不低于其他形式的市场主体的政策扶持；政府支持合作社开展公共政策类的活动。事实上，有些国家的合作社政策并未做到恰如其分，要么是过度热情，要么就是观望、冷漠，甚至是放任自流。实践中，运动式的合作社促进政策设计对于合作社运动的正常化是极为不利的。

（四）加强农民合作社的交流与合作

发达国家农民合作社的建立健全依赖于多种个体、组织和相关制度的设计，才使得广大农民有组织地进入了更大市场，获得了相对平等的市场主体地位。而大多数发展中国家农民合作社起步较晚，而且在日益国际化农业发展环境中，面临的环境是多变的。这就需要相关主体在这样的环境下做到以下几点：处乱不惊，抓住农民合作社等农民合作组织发展的瓶颈；坚守住国际通行的合作社原则；立足国情，开展合作社的国内外交流与合作，合理借鉴国际经验，发挥后发优势；坚持因地制宜、循序渐进的原则促进农民合作社事业的发展。

参考文献：

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