一、引言

　　2001年12月30日，中共中央发布了《中共中央关于做好农村承包地使用权流转工作的通知》。该文件指出，“不能用少数服从多数的办法强迫农民放弃承包权或改变承包合同”。农民专业合作社作为一种受法律保护的市场经济主体，在生产经营过程中与农地产权发生了千丝万缕的联系，这种联系体现在农民专业合作社对农村土地使用权、利用效果等方面。在法律层面上，允许农民以农村土地承包权作价入社。2008年中共中央十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》也指出，“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”。农民专业合作社在农村土地制度变迁中发挥了哪些作用?目前农村土地制度变迁给农民专业合作社带来了哪些机遇和挑战?如何理顺农民专业合作社发展与农村土地制度变迁的关系?上述诸多问题需要在理论、政策和实践等层面予以科学分析。

　　二、农村土地制度变迁与农地规模经营

　　（一）农村土地制度变迁的内涵

　　我国农村改革、城市发展和城乡互动格局战略的实施离不开农村土地制度的改革。这里所说的改革主要包括农村土地组织和制度两个层面。农村土地制度变迁可以拆解为三层含义：特定组织行为的变化；组织与环境关系的变化；在组织所处环境中支配行为与相互关系的规则的变化[1]。因此，按照此分析框架可以把农村农村土地制度变迁看成农村土地相关组织与制度变革。

　　《中华人民共和国宪法》规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。2003年实施的《中华人民共和国农村土地承包法》第一条规定，“赋予农民长期而有保障的土地使用权”； 第三十二条规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。

　　农村家庭承包是土地所有者将农村土地部分产权让渡给自己的成员(农村集体中的农户)。农民专业合作社可以采取多种合法的方式将农村土地流转过来，即这种组织已经成为农村土地制度变迁中重要的组织载体。当然，工商企业进入农业的问题也不容忽视，特别是更应该重视具有异质性的农民专业合作社参与农村土地利用的行为及其效果，发现破坏性的行为应该采取多种办法予以制止，减少因为农民专业合作社异质性发展带来的外部不经济。2001年12月30日，中共中央发布《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，该文件强调，中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，不能简单地使用“少数服从多数”的决策办法强迫农户放弃承包权或者改变承包合同。实践情况如何呢?有些地区的工商企业以发展现代农业为名“圈地”，侵犯了农民合作社权益的现象还是存在的。

　　从制度层面来考察，多个法律文本对农村土地进行了较为详细地制度性规定。譬如，1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》规定，“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。现实的情况是，城镇化、工业化有倒逼农村土地市场化的趋势。特别是在城镇化过程中，发达地区大中型城市扩张使得包括耕地和宅基地等在内的农村土地出现隐性市场交易现象。《中华人民共和国物权法》对于农村宅基地及其房屋产权等问题未作出明确规定。2007年12月国务院规定，“城镇居民不得购买农村在基地、农村住宅；任何单位和个人不得非法租用、占用农民集体土地搞房地产开发”。某些发达地区对于这一政策执行状况不如某些欠发达地区，往往大中城市郊区或者城中村的“小产权房”会经历不合法—可能合法—合法—确权这样一个过程。农地转为非农建设用地的制度性规定缺乏明确的边界，这主要体现在改变农地用途的运作程序混乱，某些地方性的土地制度违背中央土地制度。“同地、同价、同权”的土地交易原则看似平等，其实是为非法的农地市场化营造了一个政策环境。实践证明，上述原则适用范围逐步扩大的过程实质上是农村集体及其成员合法权益被侵犯的过程。历史和实践都证明，农村土地产权的实现形式事关农民最低生活保障线这一重大政治问题，必须严肃和慎重对待。

　　（二）农地规模经营的实现途径是什么？

　　十八大报告指出，“坚持和完善农村基本经营制度，依法保护农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力，发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”。这一政策语境延续了以往的农村土地政策，重申了农民专业合作和股份合作可以当做实现农地规模经营目标的重要形式。

　　全国各地出台政策，允许农民以土地入社。《江苏省农民专业合作社条例》第十二条规定，“农民可以以承包地的经营权作为主要出资方式，设立相应的农民专业合作社”。《浙江省人民政府关于促进农民专业合作社提升发展的意见》规定，“支持有条件的农民专业合作社创新开展各类符合法律规定和实际需要的土地承包权等财产抵押贷款”。

　　在股权设置方面，农民专业合作社采取了三种主要形式：一是农民专业合作社的成员出资形式纯粹是以农地使用权作价；二是以农地、资金、技术等农业要素参股建立农民专业合作社；三是以农村社区为单位，将土地折股到社区成员，社区成员以分红形式从合作社获得土地收益。

　　三、农民专业合作社对农村土地制度变迁的贡献分析

　　（一）农民专业合作社优化了农村土地产权的组织行为

　　产权是一种社会工具，其重要性来自以下事实：产权帮助人形成那些他与他人打交道时能够合理持有的预期。这种预期通过法律、习俗以及社会道德等途径表达出来[2]。用这种理论可以分析农民专业合作社在农村土地产权制度变迁中的行为。

　　首先，加入农民专业合作社的成员都有一个预期：入社的收益高于单干的收益。通过农民自己与农民专业合作社签订内部契约来表达这种预期，表现形式主要有两个：一是土地折价入社并且按照所占份额分享合作社可分配盈余；二是通过工资契约来保证工资性收入的获取。其次，作为一种社会工具，农地产权在制度变迁过程中明确了农地所有权、剩余索取权和经营控制权的主体，调整了农地利益攸关方的经济关系。在博弈过程中优化了作为农村社会个体的农户谈判行为和获取应得利益的行为。最后，通过“一人一票”等民主决策机制的运用增强了农民社员主人翁责任感，提高了民主意愿和行使民主权利的能力。这一点对于发展中的中国农村社会极其重要。渐进式的中国农村土地制度变迁从侧面反映了在基本国情状况下农民权利意识的觉醒程度。实践证明，作为一种市场主体，农民专业合作社在农村土地制度变迁中将丰富制度变迁的内容，优化运作程序，提升农地产权变迁的效果和效益。

　　（二）农民专业合作社提升了农地的利用效果

　　一是加强了农地整理。尽管人民公社时期农业生产力水平低于现在，但是那个时期的农地整理的思路和运作方法还是有很多可取之处的。用现在的理论去评价当时的农地整理工作可谓是在基本保护农地的基础上的农地整理。二是在一定程度上保证了基本农田保护区的正常发展。山东省青岛市西张格庄蔬菜专业合作社就是充分利用合作社组织优势，将土地、资金等农业生产要素整合起来，以服务社员、谋取全体成员利益为宗旨的农民自组织。该合作社成立于2007年9月，其前身是青岛西张格庄蔬菜协会，现有社员120个，全部为农民社员。该合作社出资方式主要是现金和农地承包权作价，具体情况见表1。

　　该合作社在2010年1月1日从所在的青岛莱西市店埠镇西张格庄村村民委员会流转入300亩土地，用于蔬菜种植基地建设。在与村委会签订土地流转协议中规定了一些具体事项：一是规定了土地租赁期为5年，即从2010年1月1日到2014年12月31日。二是规定了农民专业合作社应交纳的租赁费用和办法，规定合作社每年向社员交纳500元/亩，每年年底分红时向社员交纳租赁费用以后，剩余可分配利润再按照比例分红。三是规定了农民专业合作社必须遵守国家有关法律法规，做好安全生产，村委会应该积极配合合作社生产经营和管理，双方约定共同把事业做大做强。四是规定了协议期满后，在同等条件下，农民专业合作社有优先承包权。

　           　表1 2010年青岛西格庄蔬菜专业合作社出资情况           单位：元、辆、公顷

         资料来源：根据笔者调研资料绘制。

　　该案例说明，农民专业合作社在农村土地产权制度改革过程中的生产经营活动可以在有关法律法规约束下进行；当农村土地产权利益攸关方经过博弈以后是能够达到共赢目标的。2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》规定，“农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位和个人承包经营，从事种植业等生产；发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务”。该合作社正是遵守了现行农村土地法律法规，才确保了农地流转的程序合法和效益提升。在双方订立的契约中，明确规定了农民专业合作社的义务。1993年7月2日发布的《中华人民共和国农业法》规定，“农业生产经营组织和农业劳动者应当保养土地，合理使用化肥、农药，增加使用有机肥料，提高地力，防止土地的污染、破坏和地理衰退”。1998年12月27日发布的《基本农田保护条例》(国务院第257号令)第三条规定，“基本农田保护实行全面规划、合理利用、用养结合、严格保护的方针；第五条规定，任何单位和个人都有保护基本农田的义务”。可见，农民专业合作社作为农地流转的重要组织必须在这些农地法律法规约束下行为。

　　实践中，许多农民专业合作社在农地转入、利用和保护工作中做了大量的探索，有的是进行有机农业的生产经营，有的是从事无公害、绿色农产品的生产。这样做的益处在于：在农地确权背景下，农民专业合作社通过合法途径将农地流转过来，从事农业规模生产和经营活动，满足了自身外延式发展的实际需要。相关法律规定了农民专业合作社只能促进农地可持续发展，这一约束促使农民专业合作社进行观念创新、农业技术创新、组织创新和管理创新，即实现了其内涵式发展的目标。广大社员在审视了农民专业合作社规范的生产经营活动以后，其参与合作社事务的积极性大大提高，当然也会促进农民专业合作社的可持续发展。同时，这也会促进欠发达地区农业经济的长足发展。例如，2011年底，新疆昌吉州实行土地联营的合作社就达到了76家，面积达到1.203万公顷。

　　四、农村土地制度变迁中农民专业合作社行为的优化

　　（一）契约经济：农民专业合作社优化农地产权的重要依托

　　有学者认为，决定交易效率的最直接因素是交易制度的形式，其中契约制度在市场经济条件下是一种具有竞争性的交易制度。这种契约制度是一种事先交易，在农业中具有发展的趋向，合同制一体化是其具体形式之一[3]。

　　在农民专业合作社实践中，它们与村委会等市场主体签订农地流转契约行为并非在专业人士指导下进行的，容易出现契约签订行为不科学、不规范等结果。基于市场经济环境的复杂性，建议农民专业合作社单独或者联合起来聘请法律顾问参与农地产权交易的全过程，最大限度地削减契约交易费用，增加合作社的合作收益。为什么要强调市场环境对农地产权的影响?这是因为，目前经济发达地区，譬如珠江三角洲、长江三角洲等地区的部分农民专业合作社因为合同期满农地使用权主体不愿续约，造成农民专业合作社前期投入没有完全收回，部分农户“搭便车”的现象的出现，结果难以实现合作社规模经济等目标。为此，农民专业专业合作社在订立农地流转合同之前要对相关农地利用进行可行性研究，判断合作社能够在投资回收期内是否能够达到组织发展的目标，坚决避免因前期项目论证不力导致农地利用效果差、合作社的合作社收益减少等现象。

　　（二）优化农民专业合作社农地产权管理行为

　　由现代产权经济学理论可知，必须对产权进行科学界定、变更和产权安排，以此协调农地利益冲突，消除或者降低市场机制运行的交易费用，增加农地福利。农地产权制度的完善离不开相关经济主体行为的优化。农民专业合作社可以从以下几个方面优化农地产权管理行为。一是制定一个包括短期、中期和长期农地规模发展计划。这一计划应该是根据国家农地政策、合作社业务发展的科学预测，乃至于合作社领导能力等做出的。二是要明确农民专业合作社内部在农地产权事务中的行为主体及其责权利关系，特别是要做好签订农地流转契约的相关准备。三是要根据国家产业发展规划以及区域经济发展战略合理安排农业产业结构或者农业生产结构，保证农地流转效益的稳步提升。四是将农民专业合作社农地产权的相关文档及时归档并且指定专人保管，即做好农地档案管理工作。五是指定专门人员加强与农地产权所有者、使用者等主体沟通，在信任机制的保障下争取获得下一轮承租的优先权。

　　（三）作为“守夜人”的政府：为农民专业合作社农地产权制度变迁创造良好环境

　　山东省枣庄市、新疆维吾尔族自治区的部分农民专业合作社就是在政府的引导、支持和保护下不断进行农地产权制度创新的。以新疆维吾尔族自治区为例，在2012年3月28日通过了《新疆维吾尔族自治区实施<中华人民共和国农民专业合作社法>办法》，并于同年6月1日起施行。上述法规第二十七条规定，“农民专业合作社的农产品生产基地、种植养殖场、农机示范推广和设施农业用地，符合土地利用总体规划的，按农业用地管理；农民专业合作社自办加工企业所需要的非农建设用地，县级以上人民政府国土资源部门应当优先安排用地计划，及时办理用地审批手续”。同时，该法规也对农民专业合作社的农地利用行为进行了严格规定，强调“农民专业合作社不得改变土地所有权性质和农业用途”。为了保证和提高农民专业合作社农地利用效果，该法规还规定，“以土地承包权出资入社的农民退社的，鼓励其依法向本社其他成员流转该土地承包经营权”。

　　五、结语

　　综上所述，在我国工业化、城镇化和农业现代化“三化”同步发展过程中，农村土地产权制度变迁与农民专业合作社发展存在着相辅相成的关系。各种市场经济主体必须总结经验，吸取教训，贯彻和落实好“依法、有序、自愿、有偿”等农地流转原则，发挥农民专业合作社促进农地产权制度变迁的载体作用，为我国特色社会主义建设奠定坚实的基础。

　　参考文献:

　　[1] R.科斯等. 财产权利与制度变迁[M].上海三联书店、上海人民出版社，1994.

　　[2] 彭德琳.新制度经济学[M].湖北人民出版社，2002:105.

　　[3] 洪民荣.市场结构与农业增长—理论与中国实证研究[M].上海社会科学院出版社，2003.