(1中国农业科学院农业经济与发展研究所 北京 100081；2农业部管理干部学院 北京 102208)

　　摘 要：中国农业农村发展进入了新的发展阶段，在宏观背景上，进入工业反哺农业新阶段；在政策框架上，进入系统性扶持农业发展新阶段；在对外关系上，进入开放格局新阶段；在产品供求上，进入“紧平衡”新阶段；在生产方式上，转向规模化、组织化、社会化新阶段；在要素投入上，转向科技、资本密集型新阶段；在收入构成上，转向依靠非农产业新阶段。未来如何借力城镇化、工业化、信息化，如何拓展和延伸强农惠农政策并有效落实，如何科学调配国际、国内农产品渠道，如何平衡城镇居民、工商企业和农民之间利益，如何稳定和提高农业从业者队伍的数量和质量，如何构建新型农业经营体系，如何和谐处理人与自然之间的关系，如何持续稳定提高农民收入，如何实现农业转移人口市民化是解决好“三农”问题必须面对的核心问题与挑战。

　　关键词：新阶段；强农惠农；农民收入;农业生产;农产品供给

　　Characteristics, Trends and Challenges of China's Agricultural and Rural Development at a New Stage

　　Liu Jinping, Shao Ke

　　(1Institute of Agricultural Economics and Development, Chinese Academy of Agricultural Sciences, Beijing 100081; 2Agricultural Management Institute of the Ministry of Agriculture, Beijing 102208)

　　Abstract: China's agricultural and rural development has entered a new stage, in the macro background, a new stage of industry nurturing agriculture; in the policy framework, a new stage of systemic support agricultural development; in foreign relations, a new stage of opening pattern; in supply and demand, a new stage of tight balance; in the mode of production, a new stage of large scale, organized and socialized; in factor inputs, a new stage of technology and capital-intensive; in income composition, a new stage of relying on non-agricultural industries. In the future, we must find solutions to many problems and challenges, such as how to leverage urbanization, industrialization and information technology; how to expand, extend and effectively implement the agriculture strengthening and farmers benefiting policies; how to scientifically coordinate the international and domestic channels of supply; how to balance the interest among urban residents, enterprises and farmers; how to stabilize and improve the quantity and quality of agricultural practitioners; how to build a new agricultural management system; how to deal with the relationship between man and nature in harmony; how to steady increase farmers' income; how to achieve the goal of urbanizing the permanently emigrating agricultural workers, and so on.

　　Key words: new stage; strengthening agriculture and benefiting farmers; farmers' income; agricultural production; agricultural products supply

　　1 引言

　　党的十八大提出了“要促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”，“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决三农问题的根本途径”。这些发展思路的提出，是党对新形势下“三农”工作的思考和把握，将对下阶段推进“三农”工作起到方向性引领作用(本文所讨论的年份是从1995至2012年，并将其分为1995—2002年和2003—2012年两个周期，2003—2012年即是本文所指的新阶段)。文中希望通过对新阶段农业农村发展特征的研究，把握其发展趋势与所面临的挑战，借此启迪农业农村工作的参与者、管理者和决策者。

　　2 新阶段中国农业农村发展的特征

　　2.1 在宏观环境上，进入工业反哺农业新阶段

　　相较1995—2002年，近10年农业的宏观社会经济发展背景上出现了明显不同，工农城乡关系发生了明显变化，政府更有财力与能力，也更有政策设计空间对农业进行系统支持与扶持。

　　一是GDP和人均GDP迈上新台阶。从1995年到2012年，国内生产总值世界排名从第7位跃升为第2位。人均GDP也从604美元跃升到6100美元，跨过人均3000美元的中等收入国家门槛。 二是农业占GDP比重大幅下降。从1995年到2012年，该比重从占19.9%下降为只占10.1%，逐步靠近中等发达国家的农业GDP占比状态。三是财政收入显著提高。从1995年到2012年，公共财政收入从6242.20亿元增长到了117120亿元，超过10万亿，政府财力显著改善。四是人民收入与生活水平明显提升。从1995年到2012年，城镇居民人均可支配收入从4283元增长到24565元，农村居民人均纯收入从1577元增长到7917元。从1995年到2011年，城乡居民家庭恩格尔系数明显降低，城镇居民从49.9%下降到36.3%，农村居民从 58.6%下降到40.4%。五是城镇化率持续提高。从1995年到2012年，城镇人口占总人口比重从29.04%提高到52.6%，已超过50%。

　　2.2 在政策框架上，进入系统性扶持农业发展新阶段

　　相较1995—2002年，农业扶持政策已经从主要为解决农产品卖难和农民收入增长缓慢等应急性问题，转变为系统解决保障粮食安全和重要农产品有效供给以及实现城乡公共服务均等化等问题。这种系统性扶持政策以2003年胡锦涛同志首次提出把解决好“三农”问题作为全党工作的“重中之重”为起始，其后连续10年发布“三农”主题的中央一号文件，中央对“三农”工作的支持力度不断加强，“三农”工作重要性持续凸显，最终形成系统性的扶农政策体系，并明确通过城乡发展一体化根本解决“三农”问题。

　　2.2.1 对策思路更加清晰

　　从统筹城乡发展、工业反哺农业、城市支持农村到加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，从多予少取放活、建设社会主义新农村到把基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，从走中国特色农业现代化道路到农民人均纯收入翻番，从工业化、城镇化和农业现代化三化同步推进到工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，乃至到十八大最终明确城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，党中央、国务院对解决“三农”问题的路径越发清晰。

　　2.2.2 生产支持政策更加系统

　　一是从2001年开始尝试农村税费改革，到2005年十届全国人大常委会第19次会议决定2006年1月1日起废止农业税条例，农民彻底告别缴纳“皇粮国税”历史。2008年又全面推进集体林权制度改革，进一步稳定和完善农村基本经营制度。二是包含粮食生产直补、良种、农机购置和农资综合补贴在内的四项基本补贴从无到有数额不断提升，2004年时补贴额仅为145.2亿元，2012年时补贴额增加到了1573亿元，增长10.83倍，从2005开始中央陆续推行对产粮大县、生猪调出大县等农业县的专项补助奖励，中央财政给与直接转移支付。三是从2004年开始实行对稻谷、小麦的最低收购价保护和敞开收购，2008年开始对大豆、油菜籽、玉米实行最低收购价的临时收储政策。

　　2.2.3 农村公共服务政策更加完善

　　一是中央不断加大对农村教育、卫生、医疗、养老等方面的扶持力度，逐步试点与推广了新型农村合作医疗制度、新型农村社会养老保险制度、农村低保制度等，并先于城镇对农村小孩的义务教育实现了两免一补。二是在农村基础设施建设、农村水利建设、农村市场建设、农村文化建设等方面都给与了大力支持和资金投入，还实施了家电下乡工程。三是中央提高了农村扶贫标准，从1995年的530元贫困线提高到了目前的2300元，更多低收入农民得以受益。四是实施了村干部考录公务员和大学生村官计划制度，促进农村人才结构改善。五是推动了农村集体土地确权颁证工作，截至2012年6月底，全国农村集体土地所有权确权登记发证率达到78%，集体建设用地使用权确权登记发证率达到85%，宅基地使用权确权登记发证率达到80%，为确保农民土地权益打下了坚实产权基础[1]。

　　2.2.4 农业财政支持力度不断加大

　　扶农政策框架体系的形成还直观体现为近些年来中央财政用于“三农”领域的支出额度不断增长，从1995年的574.93亿元增加到2012年的12286.6亿元，增长21.4倍。有力支持了扶农政策体系的落实。

　　2.3 在对外关系上，进入开放格局新阶段

　　相较1995—2002年，现阶段的中国农业对外开放程度加强，更加融入世界贸易体系，更加嵌入于国际农业产业链中，全面对外开放格局大体形成 [2]。中国在2001年加入世贸组织之后，为推动开放格局形成做了许多工作。一是逐步削减农产品关税，由 2001 年的 23.2%降至15%，成为农产品关税水平最低国家之一；二是积极利用农业外资，推动国内农业发展，并探索农业“走出去”战略；三是积极参与并推动农业国际贸易谈判，构建更合理的国际与双边农业合作框架；四是进出口贸易额不断增长，从1995年到2012年，我国农产品进出口总额从254.2亿增长到了1757.7亿元，增长6.9倍。

　　2.4 在产品供求上，进入“紧平衡”新阶段

　　相较1995—2002年，现阶段农产品产量不断递增，但随着人口数量不断增长和消费结构水平提升，国内农产品生产增量仍无法满足百姓生活和工业加工需求，大豆、奶粉等农产品进口量不断递增，农产品供求已进入“紧平衡”新时期。

　　2.4.1 农产品产量不断递增

　　中国曾在20世纪末至21世纪初经历“总量平衡、丰年有余”农产品供求阶段，并曾因“卖难”导致农产品产量逐步下跌。但自2004年始，农产品产量企稳回升。尤以粮食产量为典型，产量从2003年的43070万t，提升到了2012年创纪录的58957万t，增长37%，实现史无前例的“九连增”。食用植物油、糖类等种植类产品以及肉、禽、蛋、水产品等养殖类产品这些年都出现了稳步增长的态势。

　　2.4.2 进出口贸易逆差加大

　　农产品贸易差额已经从1995年出超37.4亿元变为2012年491.9亿元以上。从2004年开始，农产品进出口一直呈现出贸易逆差态势且有加大趋势。一是在关键的粮棉油糖等大宗农产品类别上，尤其是以大豆为典型的粮食产品上(中国将大豆统计为粮食作物)，逆差额扩大趋势明显。某种意义上粮食作物已经突破了95%的自给率底线。二是某些中、高端农产品供求和进出口比例失衡情况较为突出。以奶粉为典型，进口量从2008年的14万t激增到了2011年的98万t [3]。根据有关专家的估算，中国的进口农产品折算的土地数量达到4470万hm2，占我国耕地面积的36.8% [4]。

　　2.5 在生产方式上，转向规模化、组织化、社会化新阶段

　　相较1995—2002年，现阶段农业生产经营的规模化、组织化、社会化特征更为明显，中国在生产方式上正在从自己自足小农生产阶段转向规模化、组织化、社会化等的新阶段。

　　2.5.1 农业生产规模稳步提升。

　　一直以来，中国的农业具有非常典型的小农生产特征，单家独户各自生产，生产规模很小，农业经营服务组织薄弱。近些年来，这种情况正在发生转变。从1995年到2011年，农业从业者人均种植面积已经从0.422hm2增长到了0.61hm2，增长1.45倍。从1996年到2011年，农业从业者的人均养殖规模也在增长，人均肉、禽、蛋和水产品产量都呈现不断增长的态势，2011年人均产量分别是1996年的2.3、7、1.8和2.3倍。值得注意的是，从2006年到2012年，全国农村土地承包经营权流转率从4.5%增长到21.5%，流转面积从547万hm2增长到了1800万hm2，这从另一视角说明了当前农业生产的专业化、规模化趋势。

　　2.5.2 农业组织化经营趋势加剧

　　近些年，农民专业合作社、农业产业化组织快速发展。自2007年《中华人民共和国农民专业合作社法》颁布实施以来，农民专业合作社数从3.68万家快速增长到2012年的68.9万家，增长18.7倍，实有成员数超过5300万户。全国各类农业产业化组织从2004年11.40万家增长到2012年超过30万家，辐射带动农户数从2004年的8454万户，增长到2012年的1.18亿户，农业龙头企业从2006年的7.16万家，增长到2011年超过11万家。农业生产越来越表现出组织化的生产经营方式。

　　2.5.3 农业社会化生产特征增加明显

　　当前全国已经初步形成了以政府公共服务机构为主导、其他类型服务组织广泛参与的农业社会化服务体系，拥有政府公益性服务机构15.2万个，拥有经营性农业社会化服务组织超过100万个。同时，在具体的农业生产上，也表现出了较为明显的社会化生产特征。以粮食、小麦和玉米3种粮食作物的生产为例，根据《全国农产品成本收益资料汇编》资料显示，从2000—2010年，3种粮食作物的生产成本中，机械作业费、雇工成本和流转地租金占生产成本的总比重在不断攀升，从2000年的占总比重的10%增长到了18%，尤其是机械作业费占比增幅明显，从6%增长到了13%。

　　2.6 在要素投入上，转向科技、资本密集型新阶段

　　相较1995—2002年，在主要农产品产量稳定增长，粮食生产实现9连增的情况下，劳动土地要素的作用却在削弱，现阶段中国农业生产的要素投入特征正在从依靠劳动等要素转向依靠技术等要素。现代科学技术在农业生产经营中的作用越来越明显。

　　2.6.1 劳动、土地等传统要素作用正在削弱

　　一是农业从业者数量减少明显。从1995年的35530万人下降为2011年的26594万人，占乡村就业劳动力比重从72.5%下降为65.7%，从2009年开始，相关数据有加速下降的态势，越来越多农村居民不再以农业为主业。二是耕地面积持续减少。耕地面积已经从1996年的13003.92万hm2下降为2008年底的12171.59万hm2，每年因为工商业发展和人民居住需要所占的耕地面积约64万hm2。

　　2.6.2 科技、资本等要素作用正在增强

　　一是农业物质投入水平不断提升。以种植业为例，对农业基础设施的投入增加推动了农地有效灌溉面积、旱涝保收面积和机电灌溉面积的较快增长，其中有效灌溉面积从1995年的4928.12万hm2增长到了2011年的6168.16万hm2，旱涝保收面积从1995年的3611.88万hm2增长到了2010年的4287.15万hm2，机电排灌面积从3220.53万hm2增长到了4075.06万hm2。同时，每公顷土地上投入的农用机械、化肥、农药、塑料薄膜和农用柴油等持续攀升，农业机械化、化学化态势明显。二是农业科技进步贡献率增长明显。从2009年起，农业部在800个县实施全国农技推广示范项目，实现了“农技推广体系改革与建设示范县覆盖到所有的农业县，农技推广机构条件建设的项目覆盖全部乡镇”，农业科技进步贡献率在过去7年间提高了约8个百分点 [5]。2012年我国农业科技进步贡献率更是达到了54.5%，主要粮食品种良种覆盖率达96%以上，每公顷产量首次突破5250kg，单产提高对粮食增产的贡献率为80.5% [6]。2012年在粮食播种面积只比去年增长0.6%的情况下，却实现了总产量3.2%的增长，科技要素在其中发挥了强有力的支撑作用[5]。

　　2.7 在收入构成上，转向依靠非农产业新阶段

　　相较1995—2002年，现阶段农民的农业生产增收效果有限，家庭经营收入所占比重越来越少，已经跌破50%。外出打工的农民工数量不断增多，农民工资性收入所占农收入比重越来越高。农民收入已经转向依靠非农收入新阶段。

　　2.7.1 农业生产增收有限，家庭经营收入占比持续下降

　　从1995年到2012年，农民人均纯收入从1578元增长到了7917元，增长了5.02倍，且2004年以来农民收入年增速均超6%，实现了“九连快”。但不可忽视的是，农民的农业生产经营利润增加非常有限。以粮食、小麦和玉米3种粮食作物的生产成本收益情况为例，根据《全国农产品成本收益资料汇编》资料显示，自2000年以来，3种粮食收购价格和单位均产值都在稳步提升，但2004—2010年的平均每公顷利润率和利润额分别只有26%和2715元，严重制约了农民从事农业生产积极性的提高。此外，从1995年到2012年，农民的家庭经营纯收入从1125.79元增长到了3534.51元，但占农民纯收入比重从71.4%下降为44.6%，其中从2009年开始家庭经营纯收入比重跌破50%，农民收入非农化的阶段性意义显著。

　　2.7.2 农民外出打工数量和农民工资性收入连续增长

　　近些年来，有越来越多的农民选择跨乡镇外出就业，其中从2001年到2012年，外出农民工数量从8399万人增加到16336万人，增长了1.94倍。这说明虽然中国经济经历了全球金融危机影响，但农业的吸引力仍然要弱于非农产业。随着大量农民从农业、农村转向非农产业和城镇，农民的劳动时间和收入来源也从原来的以农业为主，走向兼业化甚至非农化状态。农民的工资性收入从1995年的353.70元增长到了2012年的3446.46元，占农民纯收入比重从22.4%增长到了43.5%，农民通过外出打工获得了越来越多的收入。特别值得注意的是，农民工资性收入与家庭经营纯收入之间的差额比例从2000年的49%缩小为2012年的1.1%，两者已经非常接近，也再次印证农民收入来源的非农化新特征。

　　3 我国农业农村发展的趋势与挑战

　　3.1 将依托城镇化等更宏大格局统筹解决“三农”问题，“三农”问题是实现全面小康社会需要克服的关键问题

　　未来农业现代化问题的解决将更加嵌入于城镇化、工业化、信息化的背景中，依托现代化的资本、技术、人力等要素进行解决。必须认识到要想解决至少六七亿农村人口的生存以及其所从事农业的发展问题，将是我国全面建成小康社会所面临的最大挑战，也是必须解决的关键问题。更为困难的现实在于由于国土面积之广、各地自然与人文环境差异之大、人口数量之多，此问题的解决将毫无历史经验可循，这也是接下来几年党和政府需要克服的关键问题。

　　3.2 强农惠农政策将会拓展和延伸，如何有效落实相关政策措施是现有制度环境下必须长期面对的重要问题

　　未来政府将更有能力拓展和延伸目前的强农惠农政策，比如进一步提高已有的各项农业补贴幅度，并可能强化和完善农业保险制度，在农村金融问题上进一步破题，拓宽试点领域和范围，允许更为丰富的实践探索。也必须要看到，有些政策措施在一些地方并没有得到有效贯彻落实，如何协调各项涉农工作，推动地方政府有效贯彻落实，将会是农业部门必须认真思考和面对的重要问题。

　　3.3 农产品需求的规模和质量将会继续提高，如何科学调配国际、国内两个农产品来源渠道，是农业宏观决策必须尽快回答的重大命题

　　未来百姓对农产品需求的数量和品质要求会进一步提高，可能会加剧我国农产品“紧平衡”的生产格局，在一部分中高端农产品和大宗农产品类别上可能会加大对国际市场的需求量。在国内农业生产资源总量与生产环境短期内无法显著改善和提高的情况下，如何科学配置国际、国内两个农产品来源渠道，使得既能满足老百姓日益增长的农产品需要，又能确保我国农业产业的长期稳定和安全，将会是农业宏观决策需要尽快回答的重大命题。

　　3.4 农业生产的利润空间依然会有限，如何在保障城镇居民权益、工商企业利益和维护农民生产收益之间获得有效平衡，是农业宏观调控必须尽快解答的焦点话题

　　在可以预见的将来，农业生产的投入品很难实现价格下降。近年来，虽出现了某些农产品价格的暴涨现象，但2012年各地不断发生的大白菜、辣椒、葡萄、苹果等农产品产地价格暴跌、卖难等现象，再次说明了当前农产品的投入品、流通渠道及定价机制等方面仍然存在诸多问题，目前的农产品产销对接存在明显障碍。此外，近年来农村政府大力推动农业产业化项目，大规模扶持各类农产品产业化基地的冲动与城市政府面对农产品价格上涨时频频干预市场价格之间的鲜明反差。在城镇居民、工商企业和农民3方间，应该更多维护谁的利益，该如何有效平衡他们之间的权益，将是农业宏观决策需要尽快解答和协调的焦点话题。

　　3.5 农村和农业劳动力数量将会继续下降，如何稳定和提高农业从业者队伍的数量和质量是农业部门必须尽快提出的基本主题

　　未来随着农民更多进入城镇打工，老年农民逐步丧失继续进行农业生产，年轻农民越来越不愿意务农，农村和农业劳动力的数量将会继续下降，如何稳定农业从业者队伍，以及如何提高现有的农业从业者队伍的素质，促进其掌握现代农业生产知识技能，如何引入新鲜血液持久为农业服务，将是农业部门必须尽快提出的基本主题，否则中国将会全面面临谁来种田的难题。

　　3.6 农业生产规模将会继续提升，农业生产经营的组织化体系也将逐步完善，如何构建新型农业经营体系是农业微观领域必须尽快探索和总结的核心命题

　　未来随着农地流转方式和途径的完善和多样化，会有更多的农民将农地流转出去，进一步推动农业生产规模的扩大。但必须意识到，短期内中国的农业仍然会处于生产的小规模状态，很难实现百亩左右的人均生产规模。同时，现有的农民专业合作社、农业龙头企业数量可能会继续增多，比如合作社有可能会突破100万家；规模可能会继续扩大，比如有越来越多的龙头企业具备年销售额100亿元以上的发展水平，质量也可能会继续提高，比如在某些领域内慢慢具备与国际农业企业巨头的平等竞争能力。因此如何在生产的小规模状态下，鼓励农户与这些新型农业经营主体合作，彼此间建立合理的利益联结机制，将会是构建集约化、专业化、组织化和社会化的农业经营体系的核心命题，需要更多领域和环节的实践探索总结。

　　3.7 农业受自然灾害与环境污染影响将会持续，如何和谐处理人与自然之间的关系是考验社会各界的长期议题

　　未来我国农业基础设施条件仍偏薄弱，很多农田所处自然环境比较恶劣的状态仍会继续，很多地方农业生产所面临的环境污染以及由此导致的农产品品质安全问题也会继续存在。在十八大把生态文明摆在突出地位和强调建设美丽中国的情况下，如何和谐处理人与自然之间的关系是包括农业领域在内的社会各界必须面对的长期议题。

　　3.8 农民兼业化和收入非农化状态将会延续，更多农民会选择在城镇安家落户，如何持续稳定提高农民收入，如何实现农业转移人口市民化，是中央政府和各级地方政府必须解决的紧迫议题

　　在可以预见的将来，由于农业比较收益的下降和农民市民化途径的不通畅所导致的农民工在城乡之间游走的“两栖人”状态将会继续存在。但年轻一代的农民工群体将会更加坚定地离开农业，在城市里面扎根和发展。随着这些年轻人逐渐面临结婚生子、小孩上学等现实问题与压力，由于现有保障制度不完善所导致的各种社会问题不断发生。如何发展好农村现有的产业体系，让农民可以就地实现非农就业，从中获得稳定且能不断提升的现金收入，实现2020年农民收入翻番的目标；如何设计、实践农业转移人口的市民化路径，让更多农业转移人口可以进城落户，进一步推动以人口城镇化为核心的新型城镇化道路。将会是各级政府必须解决的紧迫议题。

　　参考文献

　　[1] 于猛.全国农村集体土地所有权确权登记发证率已达78%[N].人民日报，2012-8-5.

　　[2] 程国强.中国农业对外开放：影响、启示与战略选择[J].中国农村经济,2012(3):41-54.

　　[3] 蔡胤乳.制品进口量大增国内乳企争相傍洋奶源[N].第一财经日报,2012-10-11.

　　[4] 曹利群.农业农村发展阶段性特征及发展趋势研究[J].农村经济文稿,2012(9)：1-31.

　　[5] 王玉琪.一个百分点的贡献率意味着什么[N].农民日报,2012-12-26.

　　[6] 乔金亮、吉蕾蕾.我国主要粮食品种亩产首超700斤良种覆盖率96%以上[N].经济日报,2012-12-24.