摘 要：全面深化农村投融资体制改革，重构城乡一体化的金融与投资体系，更充分地发挥其对统筹城乡发展的重要支撑功能，这既是进一步巩固和发展成都“试验区”已有改革成果的必然选择，也是成都“试验区”建设进入新的发展阶段后提出的必然要求。本文基于成都市统筹城乡发展的宏观背景、农村金融需求变化及基本判断，指出当前成都市农村金融改革面临的突出挑战，并提出进一步推动成都农村商业银行改革、发挥政策性金融作用、打造支持“三农”的金融服务平台、建立和完善农村担保及保险体系等七个方面的政策建议。

　　关键词：统筹城乡 农村金融 成都试验区

　　一、引言

　　统筹城乡经济社会发展战略是区别于传统城乡差别发展战略而言的全新的战略选择，其实质是通过统筹城乡发展，促进城乡要素流动，打破城乡分割二元结构，逐步缩小城乡差距。统筹城乡发展的关键是消除城乡对立和分割，实现二者的均衡协调发展。即必须在要素配置、基础设施、产业发展、社会事业等方面实现突破，构建城乡一体化发展的新的体制机制，建立城乡互补融合、协调发展和共同繁荣的新型城乡关系。就现实而言，金融资源城乡配置不合理，农村金融竞争不充分和供给严重不足是当前统筹城乡发展的最大障碍之一。因此，当务之急是应当全面深化投融资体制改革，重构城乡一体的金融与投资体系，更充分地发挥其对统筹城乡发展的不可替代的重要支持功能。

　　为了探索形成城乡经济社会一体化新格局，2007年国务院批准成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区。这表明了国家对成都市以推进城乡一体化为核心的统筹城乡发展工作的充分肯定和高度评价，也意味着国家区域发展战略的重大调整，并将探索总结统筹城乡发展经验的重任赋予成都市。不同于过去设立的深圳特区等老特区发展模式，成都“试验区”不可能再过多地依赖国家的资金倾斜和政策优惠，而只能立足于自身的改革和创新，向体制机制要潜力、要动力、要活力。其中，如何构建城乡一体化金融投资体系是支撑“试验区”稳定和有序发展的重点领域和关键环节，也是必须解决的重大瓶颈性问题。从成都市的实践看，在深化正规金融体制改革、放宽农村非正规金融进入门槛、建立政策性投资公司等方面进行了重要探索，金融投资体系改革取得了初步成效。但总体来讲，成都市城乡金融体制分割依然存在，农村金融供给严重不足。因此必须立足已有实践进一步深化农村金融体制改革。这既是进一步巩固和发展成都市已有改革成果的必然选择，同时也是确保成都“试验区”建设进入新的发展阶段的必然要求。

　　二、成都市统筹城乡发展的宏观背景

　　(一)成都市统筹城乡发展的现实基础

　　成都市从2003年实施城乡一体化战略，先进行试点，然后在全市范围内全面展开。成都推进城乡一体化的前期探索主要体现为“三个集中”，即工业向园区集中、耕地向规模经营集中、农民向城镇集中。

　　经过5年多统筹城乡发展的实践，成都市城乡之间的发展状况发生了深刻变化。从2003年起，在全国城乡居民收入差距逐年扩大的背景下，成都市城乡居民收入差距开始缩小。2004～2007年，城乡居民收入比保持在2.53～2.63的范围内。2007年6月7日国务院正式批准成都市为全国统筹城乡综合配套改革试验区。

　　(二)成都市统筹城乡背景下深化农村金融体制改革的客观需求

　　成都市现有的金融投资制度和政策与统筹城乡经济社会发展之间存在着许多矛盾，主要表现在以下三方面：

　　1.巨大的资金需求与投入严重不足之间的矛盾。从成都市已经开展的统筹城乡“三个集中”的实践探索看，土地集中和规模化经营对金融服务的需求大大超过了原来小规模的生产和经营；工业向开发区集中也要求有较好的公共服务体系的支持，从而提出了公共基础设施和服务体系建设投资的巨大需求；农民向城镇集中自然也要求巨大的生产、生活基础设施投入。从今后成都市深化统筹城乡发展的战略出发，一方面要促使市场机制在农村充分发挥作用，通过深化农村生产要素市场、拓展农产品市场，调整资源配置结构，提高农业附加值，增加农民收入，培育壮大其他重要经济主体；另一方面要全方位地缩小城乡在公共服务方面的差距，例如公共卫生、基础设施、就业等。

　　2.金融供给滞后与统筹城乡经济社会发展的矛盾。成都市统筹城乡建设牵涉到土地流转机制、行政管理体制、户籍管理制度、社会保障机制等各项改革。因此各种新型的组织结构及其对金融需求的不断催生，迫切要求金融机构加快产品创新、技术创新和产业组织创新。城乡统筹的理念大大加快了现代农业发展的进程，这就要求持续加大对现代农业的投入。同时，“三个集中”导致原有行政区域界限变更，这也要求金融机构调整机构网点布局。然而，目前金融支持在以上几个方面都滞后于农村经济社会发展的现实要求。

　　3.城乡金融发展不协调的矛盾。成都市不断吸引各类金融资源在本地落地扎根，城市金融体系因而日益完善。而农村金融由于各种资源的稀缺性、城乡之间的发展差距等原因，发展与城市相比还存在较大差距，因此农村金融体系和功能都不健全。更为重要的是，缺乏引导城市金融资源流向农村的有效体制机制。因此，城乡金融分割的现状并未在统筹城乡发展中得到彻底扭转。

　　城乡金融投资体系的二元结构、发展不平衡是我国城乡二元结构的重要表现之一。一方面，城市金融投资体系和基本架构已经形成，金融供给能够较好地适应不断增长的各种金融需求；另一方面，农村金融抑制现象严重，金融体系机构少、功能差，具体表现在为农村服务的正规金融机构数量少且实力弱、民间金融虽然活跃但得不到应有的地位承认、农村金融产品陈旧单一、农村金融服务落后和农村资金大量流入城市。与此同时，由于农村最主要的资源——土地的价值低、流动性差，缺乏与城市资本的有效对接机制，外部资本并没有积极性也难以进入到农村。由于农村经济主体发展缺乏强有力的金融投资支持，农村发展所需的积累严重不足，相关经济主体的投资能力也极其有限。农村地区社会经济发展陷入了贷不到款、积累不足、投资不足、自身发展低下的恶性循环之中。因此，城乡金融投资体制改革、制度和政策创新，尤其是农村金融改革与创新无疑是打破城乡二元结构、解决“三农”难题的关键环节和重要任务，也是难点问题和敏感问题。成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，在推进城乡统筹发展中必须高度重视金融投资制度的改革和创新。实际上，城乡统筹发展能否取得实质性的推进，关键在于金融投资制度和政策、集体土地制度和政策与政府行政管理体制三个方面的创新，没有城市和农村金融及投资制度的创新与政策变革，城乡统筹发展的目标是不可能实现的。

　　上述分析表明，成都市需要在推进统筹城乡综合配套改革试验区的过程中从自身的实际出发，全面推进各个领域的体制改革，采取非常规方式大刀阔斧地改革和创新现有农村金融体制，以促进成都社会经济的加速发展、科学发展和全面发展。

　　#p#副标题#e#       三、成都市农村金融需求的变化及基本判断

　　(一)统筹城乡发展背景下农村金融投资需求的调整与变化

　　在统筹城乡背景下，成都市城乡投资结构发生了变化，城市金融投资需求旺盛、农村金融需求抑制的非均衡状态得到较大改变，农村金融投资需求受到极大刺激，由以前单一的保障性金融需求转变为多元化的发展性金融需求。

　　1.农村生产性金融投资需求。农村产业发展是推进城乡一体化的重要内容，统筹城乡发展战略实施之后，农业现代化作为“三化联动”的基础，农村生产性金融投资需求发生了比较明显的转变。之前，农村生产性金融投资需求主要集中在单家独户的小规模生产活动，这部分金融需求一般通过农村信用社的小额信贷或者私人拆借来满足。实施“三个集中”以来，土地向公司或业主较大规模地集中，农业的规模化、标准化和集约化生产逐渐成为主要发展模式。根据成都市统筹城乡综合配套改革试验区建设的初步方案，到2020年全市土地规模经营率将达到75%。随着土地规模集约经营和农业产业化经营的不断发展，基于公司、业主和大户的规模化生产、机械化作业的生产方式变革，需要大额农业贷款、农业机具租赁、农业生产保险等金融服务。由于农业生产投资额度大幅度增加，农村金融抑制的现象得到根本转变，农村生产性金融被有效激活，传统的小额信贷模式已经远远难以满足农村生产发展的金融需求。

　　2.农民生活设施金融投资需求。长期以来，农村居民的居住方式以传统散居为主，一方面农民居住条件较差，农村公共设施供给成本很高；另一方面宅基地粗放式利用，土地浪费现象严重。为了改变这一状况，成都市在2003年开始实施促进农民向城镇集中的政策。修建城区新居工程和农村新型社区，分层次地引导农民向城镇转移和因地制宜集中居住，这成为成都市统筹城乡发展战略的重要政策指向。按照成都市统筹城乡综合配套改革试验区建设方案，到2020年全市城市化率将达到70%，有160多万农民需要转变为市民。届时，除了城市化进程正常吸纳的农民之外，将有百万以上的农民需要通过修建城区新居工程和农村新型社区来完成新型城镇化。按照人均35m2的住宅标准计算，成都市到2020年还需要修建3500万m2左右的住房，如果平均建筑成本为1000元，投资总额将达到350亿元以上。政府为了推动农民市民化和集中居住，必须拿出大量财政资金或者向银行融资，也可以通过建设用地“增减挂钩”等土地政策吸引社会资本投入。但无论以何种方式都将产生巨大的金融投资需求。对农民而言，只需要腾出原有宅基地，新居建设的成本基本无需承担，但住进新型社区之后，还需额外承担物管费、水电费等新增开支，日常生活成本大大提高。

　　3.基础设施和公共服务设施金融投资需求。统筹城乡发展的重点领域是促进城镇基础设施和公共服务设施向农村延伸。成都市统筹城乡发展战略带来农村基础设施和公共服务设施建设的巨大需求。与以前长期重城轻乡、城乡分割的基础设施发展思路相比，统筹城乡发展则要求以县城和区域中心镇为重点，建设道路交通、电力、电信、供气、供水、垃圾处理等基础设施。在城镇市政公用设施向农村延伸服务和覆盖的基础上还需要以农村新型社区为重点，建设完善农村自来水、污水、垃圾收运处理等生活服务设施。显然，成都市统筹城乡发展战略的实施产生了大量硬件设施建设的金融投资需求。由于其公共品属性，农村基础设施和公共服务设施建设投入主要依赖于财政资金，但财政资金支持力度毕竟有限，这部分巨大的资金需求也将最终转向金融市场。

　　4.公共服务体系金融投资需求。统筹城乡发展重点要求促进城乡公共服务体系一体化，在农村教育、医疗、社会保障和农业科技推广等方面进行大量投入，逐渐使其接近城市公共服务水平。就成都市而言，统筹城乡公共服务体系的主要任务在于：一是全面推行农民养老保险，力争到2020年农民养老保险参保率达到95%；二是提高新型农村合作医疗的筹资标准和待遇水平；三是逐步缩小区(市)县域内中小学的生均公用经费和教师待遇差距；四是建立完善的农业科技推广服务体系。由于成都市城乡之间发展差距较大，因此需要投入大量资金来完善和维护农村公共服务体系。公共服务体系的资金来源以政府财政投入为主，农村居民个人投入为辅，为了弥补自有资金的不足，政府和个人都将产生较强的金融需求。

　　四、成都市农村金融体制改革面临的主要挑战

　　尽管成都市在近些年的不断探索中社会经济取得了长足的发展，金融业的发展也为成都市的发展做出了积极的贡献。成都也因此成为中西部金融业发展最好的城市之一，并且在2007年获准设立全国统筹城乡综合改革试验区，但成都经济的协调发展，尤其是统筹城乡背景下的农村金融体制改革和创新仍然面临着以下挑战。

　　(一)城市金融和农村金融二元对立

　　城市金融和农村金融的二元对立首先表现为金融资金资源的城乡配置失衡。城市中的金融机构网点多，结构类型多样，而在农村则以农村信用社为主，且提供的业务种类以传统的存贷业务为主，保险、咨询、外汇等服务几乎为空白。同时，农村金融市场基本处于以农村信用社为主的垄断经营状态，垄断导致其服务动力不强，服务活力不足。造成上述问题的原因很多，其中最重要的一条就是农村的金融环境使得大银行“弃乡进城”，而农村中小型金融机构自身建设不足、发展不力。长期以来，大量农村资金通过信贷配给的方式被抽出并集中到城市，我国农村金融存在严重的资金外流问题，这一方面是由于某些制度、政策或体制方面的原因；另一方面是金融机构出于追逐利润的动机，从而造成农村资金供求失衡的现象。成都虽然没有具体的统计数据，但情况大体如此。

　　(二)融资渠道单一，难以形成规模

　　在统筹城乡建设中需要大量的优质金融资源和服务，但金融支持需求与供给总量、金融支持需求与供给结构不匹配，成都农村金融需求主体金融意识淡薄，对金融服务利用率低。成都市金融融资渠道单一不仅表现为总量不足，也同时表现为结构单一。首先看金融支持的总量。支农信贷资金主要来源于央行资金和金融机构自身资产。前者主要包括支农再贷款和专项票据，但由于种种原因，央行支持成都及西部农村金融的资金投入十分有限。从金融机构自身实力分析，西部农村金融机构资产规模小、资金来源有限、地区差异显著，西部农村金融资产总量明显落后于其他地区，金融资产不足东部地区的1/3，而以这样的资产水平服务占全国1/3的西部农村人口，必然呈现紧缺局面，而且西部资金还大量流向东部发达地区。

　　(三)地方金融品牌资源优势不足

　　单一的结构性问题导致在“试验区”中银行业“一家独大”，证券、保险、信托等相对滞后，导致金融业结构失衡，效率低下，金融机构的经营范围难以拓展，业务范围受到限制，成都市地方金融品牌优势没有得到良好发挥，银行机构很难作为，金融创新受到抑制，金融产品少，无法满足各种各样的金融需求。

　　同时，地方金融品牌资源优势发挥较差也严重影响了成都市农村金融的供给。目前，为农村提供金融支持的金融机构虽然有农业银行、农业发展银行、农村信用社、邮政储蓄银行等，但能向农村提供资金的金融组织却非常有限。农业发展银行作为政策性银行并不向一般涉农企业和农户贷款；邮政储蓄银行虽提供储蓄服务，却从农村抽取了不少资金；农业银行很少向农户贷款。在此情况下，如果成都市地方金融品牌资源优势不能得到有效发挥，成都市农村金融将很难改变现有的窘迫状况。

　　(四)农村金融服务功能和环境较弱

　　如前所述，目前成都市为农村提供金融服务的部门有农村信用社、农业银行、农业发展银行、邮政储蓄银行、村镇银行和小额信贷机构等。四大国有银行除农业银行在县城和大多数乡镇设有网点外，工行、中行、建行只在极少数经济发达的乡镇设有网点，成都与西部其他地区一样，农村金融服务部门布局的总体趋势是数量少且呈递减之势，乡镇以下能直接经常向农户提供金融服务的常设机构是农村信用社和邮政储蓄所。可见，成都市农村金融服务网点明显较少，加上中介服务参差不齐、员工总量不足等问题导致成都市农村金融服务明显落后于需求的不利局面。

　　五、统筹城乡背景下深化农村金融体制改革的政策建议

　　(一)进一步推进成都市农商行改革，使其成为农村金融支持体系的主体

　　成都市农商行通过改制已建立了较为合理的法人治理结构，不良资产得以化解，实现了良好的开端。作为成都市农村地方金融的主要力量，成都农商行应进一步提高运营水平，加大支农力度。一是确定信贷支农比例，保证农商行服务“三农”的基本宗旨；二是丰富创新支农金融产品，服务农村；三是优化服务，合理布局网点，扩大服务对象；四是合理利用资金，争取城市反哺农村；五是重视农商行与农村合作金融之间的互动。通过不断创新和服务，逐步使农商行成为成都市农村金融支持体系的主体。

　　(二)充分发挥以农业发展银行为代表的政策性银行对农业发展的政策性金融支持作用

　　在三大政策性银行中，农业发展银行主要是为支持农业发展设立的。农业发展银行设置的目的决定了其服务“三农”的内在职责和在统筹城乡发展中的重要地位。农业发展银行应适度扩大“三农”贷款范围、创新贷款方式，在扩大政策性贷款业务的同时，适度发展商业性贷款业务，特别是发挥其在推动农业科技成果转化，提高农业技术水平和农业生产效率方面的作用。除了农业发展银行外，中国进出口银行和国家开发银行也应发挥其在相关方面对“三农”的政策性金融支持。

　　(三)充分利用现代农业发展投资公司，打造支持“三农”的金融平台

　　将试验区“先行先试”的政策优势、市区财政资金实力与现代农业发展投资公司的融资优势紧密结合，继续培育和壮大市场经济主体，支持产业化龙头企业做大做强，延伸整个农业产业链条。积极参与和协助政府完善农村金融担保体系建设，扶持中小企业、农村合作经济组织自发组建互助型担保机构，放大担保信用额度，提高担保能力。

　　#p#副标题#e#       (四)积极引导商业银行为农业提供商业性金融服务

　　首先，出台相应的政策吸引商业银行到城乡结合部、小城镇设立营业网点，对工业园区形成的上下游产业链企业集群、农业产业化企业等进行融资。其次，创新银政合作方式。重点从政策性投融资平台入手参与到当地经济建设中去。商业银行要抓住农村土地储备、整理、转让、开发以及项目开发、运营环节的金融产品创新，力争抢占业务发展的制高点，带动其他业务共同发展。再次，积极做好与农村信用社等金融机构的业务合作。一方面通过向农信社提供资金间接向农户贷款；另一方面通过合作改善农村金融服务基础设施状况，如发挥电子银行等新业务优势，支持农村支付结算体系建设，弥补农村金融支付结算体系的落后和不足。

　　(五)进一步建立和完善农村担保及保险体系

　　应针对农村金融需求的新特点进一步扩大贷款抵押物的范围。一是出台相关政策，允许林权、宅基地、农房、土地经营权、农作物等都可以充当贷款抵押物；二是允许、鼓励各类商业性中介担保公司以及由财政、社会(企业)、农户等各方筹资设立的农业贷款担保公司(中心)、各类农村行业协会提供有效担保，逐步解决农业贷款担保难的问题。扩大小额农户贷款额度，通过出台奖励、政策优惠等鼓励本市金融机构扩大小额农户信用贷款、农户联保贷款额度，从而更好地满足农户的金融需求。

　　可考虑“大农业险”方式，将比较受欢迎的一般性商业保险与传统的农业保险相结合，再将农村建房险、农用车辆险等针对农村特殊情况设立的险种纳入，设计出多样的险种组合，实现“以险养险”。继续探索政策性保险模式，形成有效分散风险的机制。除目前的农户互助组织模式外，可探索“龙头企业+农户”的模式以及各种各样的农民专业合作组织带动农户投保的模式。通过专合组织或同业协会将保险与信贷捆绑，构建一个农村金融的互补平台，探索建立农村信贷与农业保险相结合的银保互动机制。

      (六)允许民间资本进入农村金融支持体系

　　成都应争取扩大村镇银行和贷款公司的试点，重点引导民间资金、海外资金开设村镇银行和贷款公司，使其存贷款业务以城镇为中心、向周边乡村辐射，确保村镇银行贷款业务重点倾斜于农业、农村和农民。借鉴彭州经验，适时推出土地银行，使土地资源流动起来，为农村经济主体的融资活动创造条件。还可通过政策优惠等措施引导私人创业风险投资资本对“三农”的支持。  

       (七)强化信用体系建设，为农村金融发展创造良好环境

　　一是通过各级政府大力宣传诚信理念和不断培育诚信意识，各级地方政府应推进农村信用工程建设，大力开展信用户、信用村、信用乡镇评审活动，提高信用主体占比；二是建立信用评级与村镇银行信贷支持的联动机制，可对联保小组实施信用等级管理，在对单个农户进行信用评级的基础上，确定联保小组的信用等级，并以此扩大授信额度，提升农户整体信用水平；三是探索和建立金融生态环境建设的评价体系，把金融生态建设工作的评价纳入各级政府的目标考核范围，落实有奖有罚的责任制；四是建立信用的激励和惩罚机制，营造良好的信用环境。