[摘要]中国农民专业合作社发展中的“内卷化”问题引入关注,也导致学术界对农民专业合作社发展的态度分歧。出现上述问题的根本原因在于中国合作社理论研究中的“泛化”和实践中的“异化”,需要正本清源。本文对新中国成立至今出现的各类“合作”组织是否合作社做出明确判定,同时对防止合作社的异化提出具体思路。按照农民专业合作社的判定标准,相当部分被当作合作社对待的“合作”组织均非合作社,而防止合作社异化的关键是明确合作社与投资者所有企业的边界,通过完善立法将非合作社组织排除在外。

　　[关键词]农民专业合作社泛化异化判定和识别

　　一、研究背景

　　在家庭承包经营背景下,中国政、学两界均对通过发展农民专业合作社提高农民的组织化程度寄予厚望,农民专业合作社的发展也取得了长足进步。特别是自2007年《农民专业合作社法》实施以来,中国农民专业合作社数量增长很快,截至2012年第三季度,全国已登记60多万家农民专业合作社,入社农户4600多万户,约占农户总数的18.6%。然而,在合作社数量激增的同时其质量频频受到质疑。黄祖辉等(2009)的观察发现,合作社质的规定性(自我服务和民主控制)正在发生漂移;熊万胜(2009)认为专业合作经济组织中广泛存在“名实分离”;潘劲(2011)认为,有很大比例的“合作社”出于追求“政策性收益”目标而成立,农民对合作社表现出茫然和漠然、许多合作社没有开展活动、大股东控股普遍而普通社员受益不多;樊红敏(2011)认为中国农民专业合作社数量激增,但徒具形式,农户经营组织化程度没有出现由松散到紧密、从初级到高级的变革过程,也没有发挥出合作社应有功能,出现所谓“内卷化”现象;等等。

　　本文认为,出现上述现象的原因在于中国农民专业合作社理论研究中的“泛化”和实践中的“异化”。所谓“泛化”,是指在理论研究中,合作社的外延被不恰当地扩张,各种类型的农民组织(这些组织可能有合作之名但无合作之实)均被视为(或登记为)农民专业合作社。所谓“异化”,是指在实践中,合作社往往由发起企业或大股东控制,普通社员的利益不能得到改善,偏离合作社的本质。当前,中国农民专业合作社发展中的“泛化”和“异化”问题如此引人注目,以至于经过20世纪末21世纪初对合作社的概念、本质和发展必要性等相当充分地讨论之后(如黄祖辉(2000),杰克·尼尔森,2000;杜吟棠等,2000;应瑞瑶等,2002;林坚等,2002;国鲁来,2003;任大鹏等,2004;等),农民专业合作社的内涵和本质重新成为近几年合作社理论研究中的热点问题。无论是“泛化”还是“异化”,体现出人们对合作社内涵和外延的理解分歧,从而导致理论观点和政策主张的差异。本文的目标是,从合作社的概念和质的规定性出发,提出农民专业合作社的识别和判定标准,在此基础上,一方面对新中国成立至今各类农民“合作”组织是否合作社做出明确判断,另一方面,探讨“异化”的合作社的特征和表现,并提出改进思路。

       二、中国农民专业合作社判定和识别的标准

　　(一)从概念看合作社的质的规定性

　　“合作社是一种兼有企业和共同体双重属性的社会经济组织”(梁巧等,2011)。国际合作社联盟(ICA,1995)认为:“合作社是自愿联合起来的人们通过联合所有与民主控制的企业来满足他们共同的经济、社会与文化的需求与抱负的自治联合体”。这个概念除强调合作社的经济功能外,还强调合作社的社会功能和价值理念。相比之下,美国在合作社的发展中更注重其经济功能,将其明确界定为一种经济组织。美国农业部农村发展中心(USDARuralDevelopment)认为,合作社是由其服务的使用者拥有和控制的企业,其特征是“用户所有、用户控制和用户受益”。威斯康星大学合作社研究中心(UWCC)认为:“合作社是为了满足社员需求而建立的组织,社员拥有并通过民主选举的理事会控制合作社,收益和利润基于社员的使用和惠顾进行分配。”在各国的合作社立法中,大多重视合作社的经济功能。例如,中国台湾将合作社定义为:“依平等原则,在互助组织之基础上,以共同经营方法谋社员经济之利益与生活之改善,而其社员人数及股金总额均可变动之团体。合作社为法人。”

　　综上所述,可以看到合作社的鲜明特点是:1是一个“经济实体”,2“用户所有、用户控制和用户受益”。

　　(二)从合作社原则看合作社质的规定性

　　合作社的基本原则是其本质规定性的具体体现。1921年,国际合作社联盟在“罗虚戴尔原则”(RochdalePrinciples)基础上制定了国际合作社联盟的合作社原则,任何遵守该原则的组织即为合作社。然而,在实践中很难找出有哪个合作社能够遵守全部的合作社原则。原因在于,首先,各国经济、社会发展环境不同,使合作社发展的实践富于多样性;其次,随着时间的推移,合作社发展的约束条件发生变化,某些曾被认为是非常重要的原则的适用性也发生了变化。20世纪先后出现的比例合作社、新一代合作社等适用的原则较之前的合作社原则就有了很大变化。适应形势的变化,国际合作联盟曾分别于1966年、1995年对合作社的组织原则作了部分修改,但在历次修订中,涉及合作社如何运作的一些基本原则几乎没有变化,它们是1自愿入社、2民主控制、3按惠顾额分配盈余和资本报酬有限。这些原则被人们称为合作社的经典原则。能否遵守以上三条原则被视为判定一个组织是否为合作社的标准。

　　(三)中国农民专业合作社判定和识别的标准

　　根据《中华人民共和国农民专业合作社法》,农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上,同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者,自愿联合、民主管理的互助性经济组织。

　　可以看到,中国的农民专业合作社概念贴近北美地区的理念。首先,合作社是一个经济组织。合作社在发展中通常会产生社会与文化的需求和政治诉求,但是它首先作为经济组织而存在。其次,合作社仍然是以独立的农户为主体的互助经济组织,强调资本报酬有限。从实用主义出发,为吸引资金、技术、营销渠道、管理者才能等稀缺要素,中国的合作社法允许农产品的经营者或者同类农业生产经营服务的提供者成为基层社员,在一定程度上突破了使用者拥有的界限。但是,《农民专业合作社法》规定:“成员以农民为主体、盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量(额)比例返还。”第十五条规定:“农民专业合作社的成员中,农民至少应当占成员总数的百分之八十。”第三十七条规定:“按成员与本社的交易量(额)比例返还,返还总额不得低于可分配盈余的百分之六十。”可见,社员所有、社员使用和社员受益的主旨不变。从中国农民专业合作社的概念出发,综合考虑合作社的演进历史、各个国家和地区的合作社立法及实践,本文认为可从以下几个方面判定一个组织是否农民专业合作社:第一,合作社是经济实体,以此区别于松散的、非赢利性质的社会团体,也不同于政府的派出机构。第二,合作社是弱者的联合互助组织,由生产者联合拥有,在生产的层次上,社员是独立决策的,有进入和退出的自由。第三,合作社的所有者通常就是其使用者,即合作社的所有者和惠顾者身份同一。第四,合作社谋求社员利益的最大化,在与其成员的交易中是不营利的。

　　三、中国农民专业合作社理论研究中的泛化与识别

　　由于中国农民合作事业发展的曲折性和复杂性,导致时至今日,政、学两界及合作社的参与者对农民专业合作社概念的理解仍有较大出入,存在诸多混淆之处。从早期的初级社、高级社、人民公社、供销合作社、信用合作社,到农村社区合作组织、农村专业技术协会、农产品行业协会、股份合作社、土地股份合作社、农民专业合作经济组织、农民专业合作社等,这些组织均有“合作”之意,但在其起源和性质上均具有极大差别,把具有“合作”性质的组织当作“合作社”使理论研究中合作社的概念被“泛化”。

　　新中国成立初期,在农村逐步建立了生产、供销和信用三大合作社体系。然而,当互助组、初级社过渡到高级社和人民公社,农业生产资料的所有权从个人所有变为集体所有,剥夺了农民自由进入退出的权力,也剥夺了其生产决策权,就背离了合作社的本质,不再是合作社。供销合作社最初是按照传统的合作社原则组建起来的,吸收农民入股,民主管理,按交易额分红。但是在以后的发展中,随着“两社”转变为集体所有制甚至公有制,均失去了合作社的性质,转变为农村基层的“官办”机构,80年代以来,虽历经改革,但再难恢复历经合作社的性质,不再是合作社。信用合作社的情况类似。

　　改革开放以来,“合作”组织日益多样化,大多数组织可以根据其赖以形成的基础(社区—专业)不同,分为农村社区合作组织和农民专业合作经济组织。

　　农村社区合作组织作为人民公社解散以后的社区合作遗产而存在,主要包括村经济联合社、社区股份合作社、社区土地股份合作社。“村经济联合社”作为“统分结合、双层经营”体制的组织载体(赵铁桥,1991),但是,由于村庄集体经济的萎缩,这类组织在很多地方已经名存实亡;“社区股份合作社”主要出现在集体经济发达地区,用来解决集体资产的分割问题;“社区土地股份合作社”起源于少数经济发达地区以及大城市的城乡结合部。一方面在工业化进程中农民逐渐失去了土地,另一方面在原来土地上建立起来的村集体工商业收入十分丰厚,村集体用这笔收入为村民提供公共设施、教育和福利保障以及红利,村民以土地入股(也有合作社村民可以追加投资入股),对集体工商业实行某种形式的民主管理。虽然在很多时候农村社区合作组织被称为“社区合作社”,但按照本文的判断标准,这类组织不是合作社,更像是农民的集体经济组织。首先,这类组织的成员资格由于村民是村集体的一员而天然取得,不存在进入和退出的问题。其次,上述经济组织(特别是后两种)所进行的业务与农民的生产经营活动没有必然的联系,农民虽然从集体组织中受益,但并不必然是该组织的主要使用者。从这两个方面来看,上述三种“农村社区合作组织”均不符合合作社的基本特征。

　　农民专业合作经济组织包括农村专业技术协会和以农业专业化生产为基础的股份合作社。前者本来是社团组织,不是经济实体,当然也不是合作社,但有些专业技术协会经济功能活跃,在合作社法颁布以后转而注册为合作社;后者是合作社,但是倾向于强调股本的贡献,有被大股东控制出现“异化”的可能。农产品行业协会一般由同一产业内的工商企业组成(也常常包括一些生产规模较大的农户),它一方面作为企业和政府的中介,争取政府的政策支持;另一方面通过行业自律协调各成员的生产经营行为,并向成员提供技术、信息、共同开拓市场等服务;农产品行业协会是社团组织,有自己的发展空间,不能与合作社混为一谈。

　　需要强调的是,本文探讨农民专业合作社的泛化,即非否定其“合作”性质,也非否定某些合作组织在历史上做出的贡献(如人民公社、供销合作社和农村信用合作社)以及一些合作组织仍在各领域发挥的巨大功能和作用(如各种农村社区合作组织、农村专业技术协会、农产品行业协会、土地股份合作社等),然而,具有“合作”性质的组织很多,但要称之为合作社就必须满足作为合作社的一些基本判定条件(如前文所述),不能满足这些条件的不能称之为合作社,也不应用土地股份合作社也被称为“土地托管合作
社”、“土地流转合作社”,是近几年在全国发展较
快的一种合作组织,目标是促进农户土地流转,《中国农民专业合作社法》予以调整,不能笼统地实现规模经营。其运作模式:一种是农民以土地承包经营权入股,成立专业合作社,将集中起来的土地统一开发,租赁给从事农业生产经营的专业公司和种植大户经营,合作社本身不从事具体的生产经营,农户按股分红,同时,公司或大户根据需要聘用部分入股农民打工,得到工资收入。另一种是农户将土地承包经营权流转到合作社,合作社统一开发经营,并组织农民劳动力在合作社参加劳动,或者将部分土地反包给农户管理。上述土地流转模式对整合农地和劳动力资源,引进工商资本以及提高农业收益起到很好的作用,但是,“土地股份合作社”本质上是一个土地流转平台,所谓的合作社社员不再是独立的生产者,也不与合作社进行交易,社员仅获得土地租金收入,部分进入合作社劳动者获得工资,其他人进入二三产业寻找工作。因此,本文认为,虽然有必要进一步研究和发展“土地股份合作社”,但是,将其定义为合作社并不恰当。图1将我国各类农民合作组织的历史沿革以及性质进行了简要归纳。

　　享受国家给予农民专业合作社的各项优惠政策,而应当具体问题具体分析,分别加以调整和规范。

　　#p#副标题#e#       四、中国农民专业合作社的“异化”与改进思路

　　(一)合作社“异化”的表现农民专业合作社的异化通常有两种途径,一是原有的投资者所有的企业经过包装,注册为合作社;二是原本的农民专业合作社逐步被大股东控制,逐渐失去“合作社”的性质。苑鹏(2008)提到两个案例,可以较好地说明上述情况:一是甘肃省兰州市某县工商登记注册的首家合作社,以农资和农副产品销售合作社为名,实际上是一个合伙企业。合作社7名成员,全部是商人身份,他们按照市场价格向当地200余户农民出售农资,并收购他们生产的小杂粮,这些农户与合作社没有任何关系。二是北京某著名生猪屠宰集团主动向当地一家养猪合作社写申请书,要求入社。据社员反映,该企业的实际目的是想控制当地的生猪货源(该合作社社员提供的产品占全区生猪出栏量的40%以上),并套取国家优惠政策;而当地政府个别干部还向合作社施压,要求他们同意企业入社。根据笔者的调研经验,在我国,由合作社异化为投资者所有企业的情况较少,由投资者所有企业包装而成的合作社更加普遍,“公司+农户”、“农民经纪人+农户”以及农民合伙企业等多种非合作社经济组织被归到了农民专业合作社名下。正式因为所谓的合作社并非真正的合作社,才出现前述合作社发展的“内卷化”问题。

　　(二)中国农民专业合作社的“异化”的原因

　　1.与投资者所有企业相比,农民专业合作社是低效率的经济组织。库克(Cook,1996)认为合作社作为一个“定义模糊的用户与投资者的财产权集合”,导致了免费搭车问题(Freeriderprob-lem)、短视问题(HorizonProblem)、投资组合问题(portfolioproblem)、控制问题(Controlproblem)和影响成本(Influentialcost)问题的出现,该观点被广泛接受,为解决上述问题而出现的一系列合作社的制度变迁(如比例合作社(ProportionalIn-vestmentCooperatives)、新一代合作社(NewGen-erationCooperatives)、外部联合型合作社(Coop-erativeswithCapitalseekingCooperatives)的出现,均强调投资应获得更多的合作社剩余索取权和剩余控制权)的也得到合理的解释。众多国内学者认同Cook的观点,并用以解释中国农民专业合作社内部的制度安排。林坚等(2007)认为,在异质性社员结构下,核心成员拥有合作社的多数财产所有权,同时拥有农民专业合作社的主要剩余控制权和剩余索取权,原因是这种所有权安排在集聚生产要素和避免代理问题上有优势,因而存在合理性。马彦丽(2006)认为,合作社核心原则的变化来自对促进合作行为和合作组织产生与发展的激励性需求,实质上可视作一种“选择性激励”制度,目的在于消除社员的“搭便车”行为,促成集体行动的成功。李尚勇(2010)认为,对内实行利益分享、有限积累、限制股金分红、限制大股东(投资)和一人一票的民主管理制度,使得农民合作社缺乏效率,无法与同行业普通工商企业竞争。正是在努力提高组织效率的改革中,一些合作社逐步背离了合作社质的规定性,异化为投资者所有的企业。

　　2.中国的合作社立法及政府规制未能遏制合作社异化的倾向。在中国,从实用主义出发,为吸引资金、技术、营销渠道、管理者才能等稀缺要素,《农民专业合作社法》对农民专业合作社的定义中,允许“同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者”加入合作社,其务实的态度值得肯定,但是,将本质上利益对立的涉农工商资本和农业生产者放在统一组织内,并赋予资本以较大的剩余索取权和控制权,就需要更大的智慧和技巧来防止合作社的异化。然而,当前立法中的一些漏洞导致“伪合作社”大量出现以及合作社的异化倾向。

　　首先,由于合作社法没有明确规定社员的出资义务,在许多合作社,普通惠顾者社员的经济参与水平低(不出资或象征性出资),算不上合作社的所有者,因此他们并不认为自己对合作社有任何权利或义务。实际上他们在合作社既不分红,也没有二次返利,与其说他们是合作社的所有者,不如说他们与合作社之间只是简单的市场交易关系。其次,现行的《农民专业合作社法》未能限制大股东控股合作社。早在2004年出台的《浙江省农民专业合作社条例》虽然限制单个社员的股权不能超过20%,但未能限制几个大股东联合控股,现行的《农民专业合作社法》则根本没在这方面进行限制,不能不说是一个失误;再次,虽然在政府的政策和法律法规的引导下,部分合作社表面上向普通社员让渡了部分合作社的控制权(体现在民主投票方式上)和剩余的索取权(合作社法第37条规定,二次返利的返还总额不得低于可分配盈余的百分之六十),但实际上,核心社员通过控制合作社的实际权利执行机构——理事会——来实际控制合作社,民主投票可以流于形式,盈余分配可以有诸多变通的方式,普通社员的收益改进有限。最后,由于法律没有限制与非社员的交易,有些合作社一方面将社员人数严格控制在少数几个大股东范围内,同时通过与非社员大量交易牟利。

　　3.合作社的“名实分离”与中国政府的资源选择性再分配体系相关。熊万胜(2009)从社会学的视角,认为中国农民专业合作社广泛存在的名实分离是“资源的选择性再分配体系”与“专业合作经济组织对自主性空间的建构行为”的“制度化进程中的意外后果”。熊万胜认为:在制度环境层次上,国家在市场经济条件下强化了有选择的再分配体系以及法律体系,建立了政府对于企业和能人的非科层性集权关系。这种集权关系在纵向上是多层级的,横向上是多条线的,运作方式是人格化的,这给农民专业合作经济组织的名实分离行为提供了自主性空间与合法性;在行动者层次上,选择性再分配体系中的制度行动者将农民专业合作经济组织的制度形式作为最基本的甄别依据,诱使作为组织行动者的农民专业经济组织积极嵌入制度环境,并将制度建设与选择作为获取政府资源的门道,从而使得这类组织在“技术性结构”之外,分化出了一个“资源性结构”层面。这一认识是非常深刻的,使我们对合作社的名实分离的分析不再局限于所谓的“投资者所有企业通过注册合作社套取政策优惠”或者“政府相关部门未能有效甄别合作社的真伪”层次,而对其产生的制度根源有更深刻的认识。

　　(三)完善立法和政府规制,遏制农民专业合作社的异化倾向

　　合作社之所以成为合作社,必须要有一些超出经济效率之外的价值追求,它是弱者的联合组织,除经济诉求,还有对社会与文化的需求与抱负,否则,单从经济效率出发,投资者所有的企业被证明是有效率的,不必另起炉灶发展合作社。正因如此,各国一方面从政策上给予合作社一系列的优惠和扶持政策,另一方面,在法律上严格界定合作社的范围,我国同样应当如此。当前,应主要从完善立法的角度遏制合作社的异化。对此,一些学者提出了一些观点和建议,值得借鉴。苑鹏(2008)认为,政府应当在工商注册登记、税收政策优惠以及信贷政策优惠等实施中强化对于公司领办合作社的外部监督,在工商注册环节应当对是否合作社的成立大会由全体设立人参加、是否合作社的《章程》由全体设立人一致同意进行实质性的而不是程序性的审核。应通过外部强制性审计合作社的财务管理状况和收益分配状况以及民主管理原则的落实情况等。潘劲(2011)提出持有股份是成员身份的重要标志,也是成员行使民主权利的基础,应该创造条件实现潜在成员持股,使其能在使用合作社服务的同时,承担起对合作社的责任,成为真正意义上的合作社成员。在此基础上,本文认为,明确规定与社员交易和与非社员交易的比例也是限制虚假合作社出现的重要手段。从长远看,如何构建政府资源分配更公平有效的分配机制,为合作社的发展提供正向激励,是今后一个重要的研究方向。

　　参考文献

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