村级发展互助资金的基本经验与主要挑战

——基于运行机制的初步分析

刘西川¹   陈立辉²

（1.浙江理工大学经济管理学院，浙江 杭州310018; 2. 浙江大学中国农村发展研究院，浙江 杭州310058）

摘  要：村级发展互助资金是一种低成本、可持续的信贷扶贫模式。本文初步分析了村级发展互助资金的发展历程、运行机制及实施效果，总结了分权与参与两个重要理念在村级发展互助资金实践过程中的价值和作用，并剖析了村级发展互助资金面临的主要挑战。村级发展互助资金的运行机制贯彻了分权与参与两个重要理念，这是其实现覆盖贫困与可持续发展目标的关键，也是其取得较好实施效果的基本经验。村级发展互助资金面临的主要挑战来自于覆盖贫困与可持续发展二重目标内在冲突、现实条件约束与利益相关主体之间复杂关系，以及政府不当干预造成组织目标偏离等三个方面。

关键词：村级发展互助资金；运行机制；分权；参与

一、引言

贫困村村级发展互助资金（简称“互助资金”）是以财政扶贫资金为引导，村民自愿按一定比例交纳的互助金为依托，无任何附加条件的社会捐赠资金为补充，在贫困村建立的民有、民用、民管、民享、周转使用的生产发展资金。国家推行互助资金试点具有现实和理论必然性。从现实情况来看，已有信贷扶贫项目，如信贷贴息项目和非政府小额信贷机构的实施效果不够理想，既无法有效瞄准贫困群体，也难以实现可持续发展；从理论方面来看，分权、参与及社区主导发展等理念已经渗透到发展中国家金融扶贫政策设计与理论研究当中，对创新金融扶贫模式产生了积极、深远的影响。

第一，已有信贷扶贫项目难以破解当前我国金融扶贫的困局，亟需探索面向贫困边远地区与贫困群体的金融供给创新模式。首先，传统农村金融供给模式的成本偏高。刘民权（2006）认为，现有农村信用社模式对于边远地区是一种昂贵的制度安排，贫困地区的信用社人均费用甚至超过一些东部发达地区。其次，包括贴息贷款和非政府小额信贷在内的已有扶贫项目存在缺陷。传统贴息扶贫贷款项目存在难以瞄准贫困、拖欠率高等致命缺陷（吴国宝，1997；黄季焜等，1998），不但使其瞄准目标向富裕客户偏移（刘西川等，2007），而且难以持续（程恩江和徐忠，2007）。最后，金融服务零覆盖问题仍很严重。截至2009年6月，全国仍有2945个乡镇没有银行业金融机构营业网点，西部边远贫困地区尤为严重，而在这些地区开展固定金融服务不具现实性，可行的办法是倡导发挥内生性金融组织作用（中国人民银行成都分行金融研究处课题组，2011）。

第二，分权、参与及社区主导发展等理念对创新金融扶贫模式的启示。在最近二十年里，分权等理念已成为发展中国家、国际社会和研究者关于扶贫政策讨论的热点。所谓分权是指将用于扶贫工作的财政资金使用权与管理权“下放”给社区及其居民。参与是指扶贫项目所覆盖社区的村民参与包括决策、设计、实施、收益分配及日常管理等环节的项目全过程。而社区主导型发展其实就是指将决策和资源的控制权交给社区群体。陆磊和王颖（2010）认为，在中国尤其是在边远贫困地区，践行上述理念的社区金融组织能在根本上实现金融资源取之于某一群体并用于同一群体的目标。

互助资金正是在上述背景下产生并发展起来的。与信贷贴息项目和非政府小额信贷机构等外生性信贷扶贫项目不同，互助资金内生于农村社区，强调分权和参与，特别是“民有”与“民管”等指导思想对项目良性运行的作用。本文认为，互助资金可视为分权、参与理念在中国贫困地区的一次实验，中国这一方面的丰富实践与未来发展将为国际社会提供分权与参与理念及信贷扶贫模式的有益经验。

就一项扶贫政策或项目而言，我们首先应关注其实施效果，进而探究该实施效果赖以产生的制度根源，即运行机制。覆盖贫困与可持续是评价某种金融扶贫模式实施效果的两个根本标准（何广文，2009）。就互助资金而言，前者要求其能够更好地瞄准贫困，后者则意味着它需具有供给成本优势。而这两方面能否实现则取决于其在成员资格、抵押担保、贷（还）款方式、风险控制、收益分配、管理支出等运行机制方面的制度安排。多数研究（如，吴忠等，2008；王国良等，2009；李辉，2012）认为，互助资金的运行机制是其实现覆盖贫困与可持续发展目标的关键。为此，本文以下将在描述、分析、评价互助资金的发展历程、运行机制及实施效果的基础上，从分权与参与角度考察运行机制与覆盖贫困和可持续这两个目标之间的内在联系，进而总结中国互助资金的基本经验及其面临的主要挑战。

二、发展历程与运行机制

（一）发展历程

互助资金在我国的发展历程可以分为早期与大规模试点两个阶段。中国最早的互助资金是于上个世纪90年代初期发展起来的贵州省威宁草海社区基金。随后，国际援助机构和民间组织在多个地方进行社区基金项目试点，如澳大利亚开发署、荷兰政府分别援助的青海省海东项目和安徽省霍山项目。

大规模试点阶段始于我国政府2000年后实施的以村为单位的整村推进扶贫战略。在提供村庄基础设施建设的同时，政府扶贫部门开始探索财政资金到户和帮助贫困农户发展生产的新途径。在此背景下，一些地方扶贫和财政部门尝试将社区基金模式运用到财政扶贫资金的使用和管理中，在部分贫困村开始实施互助资金项目。例如：2004年，安徽省霍山县在中荷项目结束后，由县政府安排财政扶贫资金，继续按社区基金模式在全县发展互助资金组织。上述试点逐步得到了中央和地方政府的肯定。2006年5月，在总结各地经验的基础上，国务院扶贫办和财政部联合在14个省（自治区）启动了“贫困村村级发展互助资金”试点，探索财政扶贫资金使用管理的新机制和新模式。

（二）运行机制

互助资金的运行机制是指互助资金在发起方式、组织结构、贷（还）款办法及运转机制等方面的的具体安排。以下从发起方式等四个方面阐述互助资金运行机制的主要内容。

1．发起方式

互助资金项目一般由政府部门通过各级政府下文发动，发动过程中的工作人员以当地县扶贫办或财政局的干部为主体，同时也要求乡镇相关干部参与。具体过程包括：（1）按照自愿竞争等原则选择试点村。（2）宣传发动。通过召开村组干部会、村民小组会、全体村民大会、村民代表大会等流程，形成互助资金运作方案、推选互助资金筹备小组。（3）制定选举办法和程序。互助资金筹备小组起草互助社章程、发动和接受村民加入互助资金组织、接收村民交纳的互助金并登记造册、草拟互助资金组织管理人员选举办法和程序。（4）召开社员大会。通过选举办法和程序、选举理事会和监事会成员、审议并通过互助资金组织章程、制定互助资金的具体操作规程等重大事项。

2．组织架构

互助资金组织结构一般包括社员大会、理事会和监事会。社员大会是互助资金组织最高权力机构，负责一切重大事项的决策；理事会是互助资金的执行机构和日常管理机构，一般由3-5人构成，包括理事长、会计、出纳等，负责互助资金的运行与管理；监事会是互助资金的日常监督机构，一般由3人构成，负责监督资金运行和理事会的工作。社员与管理人员都应接受相应培训。不同互助资金试点在组织结构和人员构成方面存在一定的差异。

3．管理办法

社员大会是互助资金组织的最高权力机构，负责选举理事会和监事会、审议并通过互助资金组织章程、制定互助资金具体操作规程等重大事项。符合一定条件的村民，接受互助资金章程，申请加入互助资金组织并缴纳一定数额的互助金，便成为互助资金组织成员。互助资金理事会、监事会的人员组成由成员大会讨论决定，并经民主选举产生，监事会成员一般不得兼任理事会成员。互助资金章程就业务范围、成员、组织机构产生罢免、资金管理使用原则、章程修改程序等做出规定。而互助资金管理办法则约定管理规则，以及借款对象、条件、用途、期限、还款方式、借还款程序、收益分配等事宜。

4．运转机制

运转机制是指互助资金组织在贷（还）款等环节的一系列制度安排，包括资金构成、贷（还）款办法、收益分配、运行成本、风险控制等几个方面（见表1），其中与社员关系最为密切的是缴纳互助金方式、贷（还）款办法和收益分配原则。

（1）缴纳互助资金方式。农户首先需要缴纳一定比例的互助金方能取得社员资格和借款资格。例如，霍山互助资金组织规定参与农户在向村（组）申请并缴纳一定的配套资金后即可成为会员。农户缴纳互助资金具体金额由全体村民讨论决定，但对贫困户有特殊的照顾政策。例如，仪陇互助资金组织采取“贫困户赠股”的方式。

（2）贷（还）款办法。借款程序是：借款人向理事会提出申请,需要担保人或采取小组联保的，借款申请需经担保人签字同意；理事会与借款人签订借款合同，发放贷款。还款程序是：借款者一般按照章程的规定偿还借款本金和占用费，有的试点规定可以提前还款。

（3）收益分配原则。互助资金收益主要来自于借款占用费收入，其分配原则由社员大会讨论决定。一是支付运行成本，包括办公支出和管理人员务工补贴等。二是提取公益金，用于村内公益事业等，具体用途由社员大会讨论决定。三是提取公积金，转入本金。四是提取风险准备金，用于呆坏账的核销。

一般来讲，不同互助资金组织运转机制的具体内容在细节方面均有不同的规定。比如个人出资方式，仪陇互助资金组织采取“贫困户赠股、一般户配股、富裕户入股”的方式，而霍山互助资金规定参与农户在向村（组）申请并缴纳一定的配套资金后即可成为会员。不同互助资金组织虽有各自的规定，但在运转机制的基本内容上却是一致的：从资金构成和收益分配来讲，互助资金强调发挥社员产权与收益权的激励作用；从抵押担保、占用费率（即利率）和管理成本来讲，互助资金意在降低资金供给成本；从贷款期限、贷款额度、还款方式、内外部监督来讲，互助资金利用社员民主商议、村庄内部信息相对透明、对称来“贴近”需求，降低信贷风险。

表1  互助资金组织运转机制

三、实施效果

作为解决贫困户“贷款难”问题、创新扶贫资金使用机制的一次尝试，互助资金自开展试点以来取得巨大的成功。截至2010年底，全国28个省（区、市）共计1013个县、1.28万个村开展了互助资金试点，入社社员111.53万户，村均入社农户87人。就本文所讨论的主题而言，以下借助相关调查研究主要从组织参与、覆盖贫困与可持续发展三个方面总结、评价互助资金的实施效果。

第一，在组织参与方面，贫困群体由于得到缴纳互助金方面的照顾，参与组织的意愿较强烈。刘金海（2010）调查发现，在1155户参与户中，有31户享受了免交入社资金的政策，还有部分农户享受了少交入社资金的优惠政策；参与户中领取最低生活保障的有244户，占调研农户总数的21.2%。可见，互助资金实现了农户广泛参与。宁夏和何家伟（2010）基于河北、云南两省四个村的调查，分析了互助资金在促进农户广泛参与和自主管理方面的绩效。从参与积极性来看，被访农户对参与互助资金表示“非常积极”和“比较积极”的农户比例为90.9%，从参与选举来看，被访农户均有超过半数参与了互助资金管理人员的选举并对扶贫互助资金的管理情况表示满意。以上研究表明，互助资金作为一种内生于农村社区的信贷扶贫模式，得到了包括贫困群体在内的广大农民的支持。

第二，在覆盖贫困方面，由于贫困群体参与程度相对较低，覆盖贫困效果还有待进一步提高。一项对7省9个贫困县18个互助资金组织的调查显示，在1645个样本试点村村民中，加入互助资金组织和缴纳入股金的村民分别为1155名和1139名，占总样本的比例分别为70.2%和69.0%，农户整体参与水平较高。但是，调查同时发现，每个组织平均有贫困户73.7户，其中从未借过款的平均有46.1户，占60%；同时，在借款户中，贫困户的借款总额平均仅占互助资金组织12个月中借款总额的21.2%（蔡志海，2010）。汪三贵等（2011）对四川旺苍和河南叶县12个样本村480户的调查分析也支持了上述判断，他们发现，互助资金在试点地区使大量的农户受益，但最贫困的农户受益相对较小。另外一项对四川省仪陇贫困村互助资金试点的案例分析也发现，扶贫互助资金的贷款服务更多地为非贫困农户所获得，贫困农户对互助资金贷款服务的利用率相对偏低。在考察期间的26户申请贷款户中，只有1户为下等户（林万龙、杨丛丛，2012）。不难发现，互助资金虽然能够为多数农户提供信贷服务，但其瞄准贫困效果还不够理想。

第三，在可持续发展方面，互助资金在保持较低运行成本的同时，信贷风险也得到了有效控制。（1）运行成本。刘西川（2102）对小金县四个样本村利率和管理支出的调查表明，四个村的贷款利率均未超过6%，而作为支出中的“大头”，管理人员的报酬也很低。在内部管理成本上，互助资金组织远远低于正规金融机构和非政府小额信贷机构。（2）信贷风险。蔡志海（2010）调查发现，在18个互助资金试点样本中，有2个互助资金组织存在农户未全部按期还款的情况，分别有1笔和6笔，占该互助资金最近12个月借款总笔数的15.4%和5.6%。而最近12个月借款到期时未还清借款的情况在4个互助资金组织中存在，分别有3笔、1笔、3笔、1笔，分别占该互助资金组织最近12个月借款总笔数的5.2%、15.4%、6.1%和0.5%，其逾期借款余额分别为9000元、2825元、9000元和7748元。以上调查表明，互助资金较好地控制了运行成本和信贷风险，为其可持续发展提供了保障。

四、基本经验与主要挑战

（一）基本经验

本文认为，互助资金在覆盖贫困与可持续发展方面的优势取决于其特定的运行机制，而其运行机制的最大特点是对分权与参与两个重要理念的贯彻。具体到财政扶贫资金的使用上，互助资金强调对农民赋权，将过去那种“输血式”扶贫机制转变为“发展式”扶贫机制；另一方面，互助资金突出强调社区参与，“民有”、“民管”等具体措施在改善激励机制的同时，还加强了监督机制。

第一，分权是互助资金运行的根本条件。纵观世界各地的扶贫实践，分权已成为制定、设计扶贫政策的规范性要求与指导原则。分权是指公共事务的权力和职责从中央政府到下级政府的转移。它通常包括行政分权、政治分权与财政分权三种类型^[1]。就互助资金而言，主要践行的是财政分权理念。理论分析表明，财政分权缓解贫困的作用主要表现在两个方面：第一，地方政府比中央政府更了解当地贫困群体的需求和偏好，财政分权将促使公共财政支出更有可能投向贫困地区，使其对贫困人群需求的反应更加灵敏；第二，在一个地方分权的体系中，地方社区和居民能够更加便利、有效地对项目实施者进行监督和控制，即财政分权有助于提高地方政府、贫困社区与贫困群体缓解贫困的治理能力。

互助资金与已有外生性信贷扶贫项目最大的不同是，其在民主选举、资金构成、产权与分配权界定等方面均融入了对农民分权的崭新理念，体现了互助资金“民有”的重要原则。通过推行民主理念、强调产权意识、照顾贫困群体，互助资金较好地实现了覆盖贫困。具体而言，在推行民主化、产权化治理理念的同时，互助资金组织利用了向贫困群体倾斜的股权分配制度，能够在一定程度上实现富裕群体和贫困群体对互助资金利益的分享，使贫困群体获得贷款和发展的机会。

第二，参与是互助资金运行的具体方式。与分权理念类似，社区参与理念在扶贫战略的制定过程中同样得到了国际社会的高度重视（Abraham & Platteau，2002）。Hoddinnott et al.（2001）认为，社区对当地的社会环境和经济条件更了解，在扶贫开发项目实施过程中拥有更大的监督能力，在引导社区发展上比上一级政府机构更加有效率。发展实践者越来越认识到，贫困群体更加了解自身状况和需求，他们的参与有助于扶贫政策和项目的设计与实施。众多案例证明了社区参与的价值。比如，在一项印度尼西亚政府与一个援助组织推动的项目中，由于将社区需求作为筛选标准，该项目的运作成本得到了大幅下降（Narayan，1994）；另一项针对农村供水项目的实证研究也表明，当受益者积极参加项目设计时，项目成功率大幅提升(Isham et al.,1994)。

社区参与理念体现和应用于我国互助资金组织运作中的诸多方面和环节当中，如动员筹备、成员组成等组织构成方面，再如管理机构、组织章程等组织治理方面，特别是村民参与各类会议并在会议中民主商议与其相关的各类事宜，均体现了互助社“民管”的原则。在上述集体活动中，社区参与理念使得贫困群体获得更多的发言权。在社员参与过程中，贫困社区与贫困群体的自身发展能力得到了锻炼和提升。更重要的是，以民主商议和产权明晰为设计原则的互助资金治理结构与治理机制增强了社员对互助资金组织的归属感，提高了他们参与、管理互助资金组织、监督理事会成员日常工作以及其他借款者贷款使用情况的积极性。其次，由社员参与大会商议出来的小组联保、整借零还等贷款办法有助于缓解借款人道德风险问题，保证资金的安全及滚动利用。

综上所述，本文认为，互助资金之所以能够取得不错的实施效果与扶贫优势，与之倡导的分权和社区参与的理念密切相关。赋权于民、让农民参与互助资金组织的一系列决策，强化了农民的产权和分配权意识，增加了社员对于组织的拥有感和责任意识；在鼓励并帮助社员参与的过程中，农民包括贫困群体拥有了更多的参与互助资金组织管理和决策的机会。在这种民主、公平的原则下，互助资金组织中的社员、管理者、所有者、借款者四类群体形成了互相制衡、互相监督的良好运行机制。可以说，践行分权与参与两个指导理念是互助资金在试点以来的最宝贵经验。

（二）主要挑战

互助资金虽然取得了不错的实施成效，在一定程度上较好地实现覆盖贫困和可持续发展双重目标，但在试点与发展过程中仍面临着组织目标、内部与外部三个方面的严峻挑战。

第一个挑战来自组织目标。本文认为，互助资金的现有治理结构与治理机制难以妥善解决其覆盖贫困与可持续发展双重目标内在的矛盾。从覆盖贫困来看，多数研究（蔡志海，2010；汪三贵等，2011；刘西川，2012；林万龙和杨丛丛，2012）认为，由于贫困农户缺乏资金需求而使其未获得或少获得互助资金贷款服务。而且，即使在信息透明的村庄内部，通过民主商议出来的贷款办法，互助资金组织出于可持续发展和规避风险方面的考虑仍不愿借款给特别贫困的农户。程恩江（2010）认为，要达到互助资金可持续运营就需要更多的成员出资（更多储蓄）以及比较高的社员投资回报率，高贷款利率和高贷款回收率，从而促使互助资金向那些有投资机会且有能力偿还较高利息的人发放贷款。另一方面，互助资金贷款合约条件更适合较为富裕群体，而贫困群体即使有资金需求，现有贷款合约也不适合他们（刘西川，2012）。而从可持续发展来看，互助资金可持续发展目标在低供给成本约束下也难以为继。低利率与低报酬阻碍了互助资金的可持续发展。较低的贷款利率既不利于分红激励作用的发挥，也不利于吸收新成员的加入。而且，互助资金组织给管理人员提供的报酬太低（黄承伟等，2009），严重影响了互助资金组织的正常运行和可持续发展。

第二个挑战来自组织内部。互助资金组织内部在组织结构与治理机制中践行分权与参与理念方面，仍面临着贫困社区现实约束条件与相关利益主体复杂关系的制约。具体而言，产权制度安排、精英控制与管理人员专业能力是进一步完善互助资金的治理结构与治理机制的的三个重要方面。在产权制度安排方面，互助组织成员对互助资金产权归属（特别是国家财政扶贫资金那部分）仍不够明确。以霍山为例，霍山资金互助社规定互助资金中由农户出资部分的所有权归个人所有，财政投入资金归全体会员所有。成员对这部分资金产权仍缺乏归属感，影响他们对民主管理与监督的积极性。这表现为：农民对互助资金管理规则不甚清楚，对民主管理和监督的关注度和参与度不高（杜晓山和孙同全，2010a），以及由此引发的一系列内部管理问题，如管理人员职责分工不清，规章制度不能严格执行，财务管理不规范。

所谓精英控制是指，一些精英社员，如村干部、能人以及宗族大户利用自身优势在社员大会与管理委员会中占据重要位置，在互助资金日常运行中有可能为自己和亲友谋利。精英控制是客观存在的，毕竟社员在经济资源、社会地位以及个人能力方面存在差异。

最后，作为内生于村级社区的金融组织，互助资金的日常运营管理工作需要一定的专门财务与管理知识。与其他农村金融组织不同的是，互助资金组织的成员、管理人员均出自社区。而试点地区的现实情况是大部分有能力、文化水平相对较高的农户选择外出经商或务工，留在村庄的农户基本上知识水平较低，难以胜任互助资金的管理工作。

第三个挑战来自于组织外部。政府不当干预造成组织目标偏离。与互助资金联系最为紧密的外部组织是地方政府，即村两委。村两委在互助社发展过程中的作用主要是组织动员、提供办公经费与场所等，一般不参与互助资金组织的管理和决策。仪陇互助资金组织明确规定，管理人员不能由村干部兼任，而应由全体会员从普通群众中公推选出。但并不是所有的互助资金组织章程中都有这样的规定，有些互助资金组织直接由村两委成员担任互助资金的管理人员，从而对互助资金实行社员民主管理原则构成威胁，导致互助资金可能蜕变为村两委的附属经济组织（吴忠等，2008）。这种地方政府在扶持、引导和监督互助资金时出现越位的情况（杜晓山和孙同全，2010b）显然背离了赋权于民的理念，容易产生挤占贫困群体的发言权和信贷资源的危险。

五、结语

互助资金是一种低成本、可持续的信贷扶贫模式，它比较适合于基础设施条件较差、人口密度较低的边远贫困地区。本文对互助资金组织的发展历程、运行机制及实施效果进行了初步分析，总结了分权与参与两个重要理念在互助资金实践过程中的价值和作用，并剖析了其面临的主要挑战。

互助资金的运行机制贯彻了分权与参与两个重要的发展理念。分权是互助资金运行的根本条件。赋权于民，让农民参与互助资金组织的一系列决策，增强了社员对互助资金组织的拥有感和责任意识，体现了互助资金组织“民有”的原则。参与是互助资金运行的具体方式。村民积极参与，使得农民包括贫困群体有同等的机会参与互助资金组织的管理和决策，体现了互助资金组织“民管”的原则。

互助资金这种体现分权与参与理念的运行机制是其实现覆盖贫困与可持续发展目标的关键，也是其取得较好实施效果的基本经验。通过推行民主理念、强调产权意识、照顾贫困群体，互助资金较好地实现了覆盖贫困。另一方面，互助资金通过实行村民参加社员大会及其管理人员选举等活动、民主商议贷款办法等活动较好地实现了滚动发展。

由于双重目标以及相关利益主体之间的利益冲突等原因，互助资金组织在治理方面仍面临着来自组织目标、内部管理与外部支持三个方面的严峻挑战。首先，互助资金现有治理结构与治理机制难以妥善解决其覆盖贫困与可持续发展双重目标的内在矛盾。其次，互助资金内部的组织结构与治理机制在践行分权与参与理念方面仍面临贫困社区现实约束条件与相关利益主体复杂关系的制约。最后，政府不当干预造成组织目标偏离。

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