《农民专业合作社法》实施5年多了，在促进合作社发展、规范合作社运行、增加农民收入、普及科学技术、保障农产品质量安全等方面发挥了无可替代的作用。在法律的实施中，也出现了许多新情况和新问题，现有的法律制度已不能满足实践需求，需要尽快对《农民专业合作社法》确立的制度进一步完善。2013年中央1号文件要求，抓紧研究修订农民专业合作社法。为此，研究法律实施中的问题，归纳和总结在农民专业合作社发展实践中对法律制度的需求，显得非常迫切。

　　笔者认为，修订《农民专业合作社法》，应当着重解决以下问题：

　　拓展合作社法的适用范围

　　在法律的实施过程中，农民专业合作社的类型在实践中不断丰富，诸如手工编织合作社、乡村旅游合作社以及农民专业合作社联合社等。这些新的合作社类型，对于丰富合作社类型，充分利用农村自然资源，密切城乡居民之间的联系，增加农民收入和提高合作社在市场竞争中的地位等方面，都发挥着非常重要的作用。但是，因为其业务范围和组织方式与现行的法律规定不一致，在登记注册中遇到了困难。需要通过法律认定其法律地位，使其能够独立开展生产经营活动。

　　其中，关于联合社的注册登记问题比较复杂。从合作社的发展实践看，联合社有发展需求。当前的合作社发展数量快速增长，但同时可以看到合作社的平均规模偏小，要摆脱农民专业合作社在市场中的不公平竞争地位，客观上需要通过联合、合并或者其他方式的合作提高合作社的竞争能力。尽管在《农民专业合作社法》实施后，各地方立法机关相继颁布了本地方的实施办法、实施细则，对联合社的法律地位做了原则性规定。但是，这些规定有超越立法权限之虞，且大多规定过于笼统，缺乏对联合社的组织性质、责任能力和责任方式、与基层社的关系以及内部治理等方面的规定，不利于保障交易安全，也不能有效保护联合社以及加入联合社的基层社的利益。对这些问题，迫切需要积极研究，并在法律修订时予以明确。

　　我国国有农场实行职工家庭承包经营后，也出现了越来越多的专业合作社，但是由于这些农场职工不具有农民身份，不能符合法律规定的80%以上的农民成员的规定而存在注册登记困难，立法应当将该类合作社包容进来。

　　另外，《农民专业合作社法》要求合作社应当是从事同类农产品生产经营，或者为成员提供同类服务。在工商登记过程中，登记机关对《农民专业合作社法》规定的“同类产品”或者“同类服务”，有着不同的理解，《农民专业合作社登记管理条例》对该问题的解释也不明确。一方面，“同类”强调合作社中成员的共同利益；但另一方面，强调同类农产品，与农民经营活动的多元化、农村精英稀缺等现实不适应，农民希望合作社能够为成员提供产品范围更加广泛的服务。基于减少组织成本的需求，应当允许农民专业合作社为成员提供多方面的服务。这一矛盾需要通过完善立法加以解决。

　　明确成员的出资方式

　　理论上讲，农民专业合作社的成员可以以货币、厂房设施等固定资产、知识产权等作价出资。在《农民专业合作社法》中，为了降低农民专业合作社的注册门槛，规定了成员不论以何种方式出资，都应当记载在出资清单上并由全体成员签字盖章予以认可，免除了合作社登记时出具验资报告的义务。实践中存在的突出问题是，普通农民成员在出资清单上签字时，并不了解财产的实际状况和法律属性，领办者或者核心成员以非货币形态出资的出资额往往虚报，损害了不出资或者仅有少量出资的成员的利益。对此，需要在法律中明确出资须经全体成员认可的效力。

　　另外一个问题是，农民成员以其土地承包经营权向合作社出资，在法律属性上很不明确。根据现行法律规定，以家庭承包取得的土地承包经营权并不具有债务清偿能力，因此与货币出资有质的区别，如何明确不同方式的出资在合作社中的法律地位和财产利益，需要抓紧研究完善。

　　强化合作社的治理结构

　　实践中，合作社中成员分层现象比较突出，该现象与成员入社门槛不清晰以及小规模农户被合作社排挤、合作社的控制权偏离等问题密切相关，也是导致合作社治理结构不完善的重要原因。《农民专业合作社法》的立法宗旨在于通过合作社带动小规模农户公平参与市场竞争，但小农户在合作社中被边缘化，使得合作社的功能发生了偏离。对此，应当有更加明确完善的对弱小农民成员民主权利和经济利益给予保护的制度。

　　实践中，因为治理结构不完善而导致农民成员利益受损的原因是多方面的，既有法律实施的原因，也有制度不完善的原因。从法律制度完善的角度看，应当从规范章程的制定、完善成员大会和代表大会制度、保护成员对合作社业务的监督权等方面，进一步明确小规模农户参与合作社治理的权利、共享国家扶持利益的权利和依据贡献额大小分享合作社盈余的权利等。

　　权利的享有与风险的承担是密切相关的。在合作社发展实践中，一些合作社出现了利益可以共享、风险不能共担的现状，因此合作社法律应当在风险共担机制的形成方面做出更具有可操作性的规定。同时，对于成员违反章程和约定义务给合作社带来损失的，也应当明确违约责任和其他处罚。

　　理顺盈余分配关系

　　盈余分配问题的核心是妥善处理交易成员与投资成员的关系，或者说是交易与资本之间的关系问题。合作社中总是存在着出资者利益与惠顾者利益的冲突，或者说是生产者成员与投资者成员之间利益的冲突。如何公平处理这种冲突，并能符合合作社的基本特征，需要进一步研究，以严格限制合作社中的资本报酬，保护普通农民成员的利益。

　　盈余分配制度确定的核心原则是利益与贡献相适应。在农民专业合作社的利润中，既有成员通过合作社交易而提高合作社谈判地位形成的贡献，也有资本对扩展产业链条和扩大再生产形成的贡献，因此立法需要在资本与交易之间进行权衡。《农民专业合作社法》关于盈余分配的规定就是在保护农民成员主体地位的基础上，对资本贡献与交易贡献的兼顾。

　　关于盈余分配制度的另外一项重要原则是利益与风险相适应。在实践中，合作社成员间对合作社的经营风险承担的责任并不完全相同，并因此导致合作社在一定程度上的离散，这也是农民成员被边缘化的重要原因。为此，修订《农民专业合作社法》时，应当在盈余分配关系中体现该原则。

　　规范合作社内部资金互助问题

　　农民专业合作社建立起来后，由于成员入社资金有限，普遍存在资金约束，一些合作社在内部成员之间，以产业为纽带开展了资金互助。合作社中开展资金互助，已经有相应的政策依据，但是在法律制度中规定很不明确。资金互助必然存在信用风险，立法应当对其进行规范，包括资金互助的边界、互助资金的用途、资金互助的风险控制等。

　　完善合作社的支持政策

　　国家对农民专业合作社的扶持尤其是财政扶持力度不断加大，促进了农民专业合作社的发展。但是，实践中存在着个别以套取国家财政支持和规避税收为目的而成立的合作社，需要立法规制。目前的财政支持主要是通过示范社方式进行的，一方面被扶持的合作社没有体现出示范性，另一方面也造成了合作社之间竞争的不公平，刺激着合作社通过各种关系争取扶持资金。对此，应当调整对合作社的扶持方式，将对个别合作社的支持改为以财政手段支持建立合作社的公共服务平台，诸如建立合作社产品批发市场，在城市社区建立合作社的直销网络等。对以合作社名义规避税收的行为也应当通过完善税法进行规制。

　　总体上看，《农民专业合作社法》的颁行，对于促进农民专业合作社发展，规范农民专业合作社的运行，保护农民专业合作社及其成员利益，发挥了非常重要的作用，实践证明现行法律制度是行之有效的。但是，随着农业与农村经济、农村社会的发展，以及农民专业合作社自身的发展，出现了一些新问题，还有一些过去存在的问题现在更为突出，诸如合作社中工商资本与小农利益冲突的问题，合作社联合社的法律地位问题等，都需要通过修改、完善现行法律来解决。