一、引言

　　2006年5月国务院扶贫办与财政部联合在14个省的100个村开展扶贫互助资金合作社试点，至2010年底，全国28个省份共计1.28万个村开展了试点，入社社员111.53万户(国务院扶贫办外资项目管理中心，2011)。无论是从覆盖范围还是从发展速度来看在中国财政扶贫史上是前所未有的(刘西川，2012).

　　学术界主要从以下三方面对互助社试点进行了研究：一是互助社存在意义的理论研究。林万龙(2008)认为互助社是对农村反贫困合作机制的重大创新；曹洪民等(2008)从赋权角度出发认为其实现了政府、村两委与农民之间的权利调整。二是互助社不同运行模式的比较研究。较有代表性的是林万龙(2008)和宁夏(2011)等学者对安徽霍山模式和四川仪陇模式试点初期绩效差异的相关分析。三是互助社试点初期运行效果的研究，学术界在这方面的探讨较为热烈。吴忠等(2008)通过四川仪陇试点的考察，认为虽然互助社在社区环境限制、人力资源限制及扶贫目标可持续性等方面仍面临诸多问题，但与扶贫贴息贷款相比，前者可以更好地瞄准农村贫困人口；王国良等(2009)在对川陕皖三省试点调查后指出，互助社对普通户、贫困户、绝对贫困户的覆盖大体上是均等的；与之相异，林万龙等(2009)通过定量分析证明互助社的贷款并没有特别瞄准贫困农户，而且越贫困的农户越难以得到贷款；汪三贵(2044)、刘金海(2010和宁夏(2011)的相关专题调研也得出了类似的结论。

　　总体来看，现有文献己为互助社研究提供了一定基础，但除了汪三贵(2011)和刘西川(2012)的案例研究，其他文献使用的都是2009年以前的调研数据。近几年互助社的较大规模推进是否规范而顺利?益贫效果和财政扶贫资金的利用效率如何?互助社的运营状况是否健康?本文以山东省为例，对近几年互助社试点状况进行分析，探讨了上述问题。

　　二、数据来源、抽样方法和样本说明

　　本文调查分为三个部分：一是山东省互助社整体发展情况调查，时间为2012年7-8月，相关数据主要由国务院扶贫办外资项目管理中心和山东省扶贫办提供。二是互助社管理人员问卷调查，时间为2012年4月，利用山东省扶贫办组织互助社管理人员培训之机，发放《互助社管理人员问卷》752份，由各互助社管理人员独立填写，收回有效问卷624份，涉及624个互助社(一村一社，一社一份)，占全省互助社总数的60.9%.三是互助社社员问卷调查，课题组要求参加培训的互助社管理人员根据本社情况和培训中讲述到的几种典型互助对象，自行选取具有代表性的3}5名社员发放《互助社社员问卷》，并由98名当地学生利用暑期时间分别到各社进行面对面回访并收取问卷。通过这种方式，以有限的人力和财力完成了对337个互助社的回访并收取1050份问卷，其中有效问卷832份，从而保证了社员样本的覆盖率和代表性。

　　调查样本涉及了山东省全部互助社试点的地市；涉及试点地区23个，占全省试点的95.81%,其中经济发达地区、一般地区和欠发达地区所占比例分别为22.53%,34.83%和42.76%.总体而言，本次调查涉及的样本社所在地区，无论是地域分布还是经济状况差异都较具有代表性。

　　三、扶贫互助资金合作社发展状况及其特点

　　山东省互助社试点工作从2007年开始以来发展较快(见表1)，并呈现出以下特点：

　　(一)总体发展迅速，区域间规模差异大

　　调查资料显示，山东省互助社试点由2007年的50个发展到2011年的1024个，年均增速为128. 62%，互助资金规模和财政资金投入年均增速分别为133. 43%和126. 72%，三者增加趋势基本一致。

　　但是，从区域横向对比来看发展并不均衡，如临沂市在全省开展互助社试点最早、发展速度最快，截至2011年底己成立国家和省级互助社218个，市级互助社300个，互助社总数占全省的50. 59 %，互助资金总量为1.4亿元，占全省53. 44%。相比之下，贫困人口居全省各地市之首的菏泽市，试点五年来只成立了7个互助社，不足全省总数的1% 。

　　(二)益贫效果良好，发展空间广阔

　　山东省互助社试点5年累计有16. 8万农户受益，共发放借款7. 83亿元，户均借款4661元，平均按期还款率99. 23 %，较好地解决了农户发展生产面临的资金困难，改善了农村金融环境。

　　截至2011年底，互助社己覆盖了山东省全部10个国家级贫困县;涉及302个省级贫困村，占全省3035个省级贫困村的9. 95 %;入社贫困人口4. 1万，占全省823万贫困人口的1. 49%。这表明互助社要实现对山东省贫困地区和贫困人口的全覆盖尚需很大努力。

　　(三)农户名义参与水平高，但贫困户实际参与水平低于普通社员

　　农户入社积极性普遍较高，全省试点村的农户名义参与水平即农户入社率5年来一直保持在70%以上，超过44. 4%的全国平均水平(国务院扶贫办外资项目管理中心，2011)。由于2009年后一部分没有借款需求的“零劳动力”贫困户社员被转而纳入农村低保，导致贫困户入社率从2009年的83. 5%下降至2010年的72.2%，之后总体保持该水平。

　　农户实际参与水平表现出以下特征:一方面，截至2011年底己入社的21. 3万农户中，有16. 8万户有过借款行为，即总体上社员实际参与水平为0. 79，明显高于2010年的0. 62;另一方面，单独分析贫困户社员的借款活动可发现，贫困户名义参与水平平均为1. 00—1. 25，但贫困户实际参与水平低于总体水平，平均为0. 63。可见尽管社员农户整体上借款积极性较高，但贫困户社员似乎更多的是在“旁观”而非“参与”。

　　(四)财政拨款逐年递增且在互助资金中占主导地位，但与贫困人口分布不匹配

　　2007年山东省财政为互助社拨款不足0. 08亿元，以后逐年递增，2011年达到1. 64亿元。截止2011年底互助社发展到1024个，互助资金总规模为2. 62亿元，其中省级财政拨款1. 13亿元，市级财政拨款0. 51亿元，农户自愿出资及社会捐赠0. 98亿元，分别占全省互助资金总额的43. 13% ,19. 47%和37. 40%，说明财政拨款在互助资金中占主导地位。

　　但问卷调查同时也发现，财政拨款与互助社社员数量和贫困程度无明显关系，具体表现在社员户均财政拨款和贫困社员户均财政拨款这两个指标上，前者最高为2995. 62元、最低为197. 35元，后者最高为12875. 27元、最低为312. 56元。

　　四、扶贫互助资金合作社组织管理机制分析

　　(一)“三会”建制较全，但运行效果不容乐观

　　问卷调查资料显示，所有样本社都设立有社员大会、理事会和监事会即“三会”，理事会和监事会成员均由社员大会民主选举产生，有82. 32%的样本社建立了较为健全的内部规章制度，业务操作、内控制度也都较为统一。

　　1.社员大会。624个样本社中，有488个自建社以来每个季度至少召开1次社员大会，占78. 20%;有108个每半年召开1次社员大会，占17. 31 %，有 28个每年召开1次社员大会，占4. 49 %，这表明样本社都符合《贫困村互助资金操作指南》(以下简称“《指南》”)的相关规定。

　　有23. 63%的样本社管理人员表示，尽管互助社的重大事项都是通过社员大会来审议通过，但除了互助社成立以及进行年底分红之时，出席社员大会的社员人数均不足2 /3(满足这一比例要求社员大会决议方可生效)。

　　2.理事会。一般由3 }5名成员组成。尽管理事会是由社员大会选举产生，而实际上基于组织管理能力“借脑”和运作费用降低的考虑，几乎所有的互助社管理要职都由村两委担任。他们的参与可有效带动贫困户共同发展，但也带来了一些潜在的负面效应:兼为互助社理事长的村干部日常业务繁忙，无暇顾及互助社管理工作。访谈发现有15. 52%的理事长不清楚本社的《互助社章程》细则，有近1 /3的理事长甚至答不出“本社有多少贫困户社员”、“上个月的借出款项大概有多少”等基本问题。

　　3.监事会。有215个样本社(占34. 46%)的监事会与理事会存在人员重叠，非独立的监事会难以发挥其应有的监督作用，尤其在某些借款占用费率水平较低的互助社，监事会的虚置易导致“信贷寻租”现象的出现，多种因素共同培殖了“顶替户”、“冒名户”的土壤。

　　(二)产权组织方式多样且各具优势

　　互助社有别于传统信贷扶贫的特征之一在于它属于政策性微型金融合作组织。财政资金、捐赠及增值部分归试点村全体村民所有，村民自愿交纳部分归个人所有，互助资金使用权归互助社全体社员所有。如是分析，互助社的产权性质可视为混合产权，该产权应以何种方式组织，目前山东省各互助社的做法不一，主要可分为三类:

　　1.股份合作形式。即将全部互助资金转为股份形式，由每个社员按照自己的出资额多寡占有股份并持有股权证明，一户最多可持三股，贫困户无需出资入社但仍可占有一股，所持股份不得转让。624个样本中以股份合作形式运行的互助社有441个，占70. 67 %。目前此类互助社普遍仍存在年终分红做法，持股社员户可领取30—100元不等的收益，尽管每年分红数目较小，但互助社运行几年后大部分社员都能够收回入社时缴纳的“本钱”。股份合作制互助社产权量化清晰，组织产权关系非常清楚，社员依照各自所占有的资金数额享有所有权和收益权，对互助社有较强的主权感。

　　2.共同共有形式。即将全部互助资金视为共同共有，不存在股份和分红的概念。被调查的此类互助社有158个，占样本社总数的25. 32%。互助社将每年的借款占用费收入提取一部分用于组织各种形式的社员活动。在此类互助社，尽管没有股份和分红，但形式多样的社员活动在密切干群关系、提高社员对互助社认同感、促进乡村和谐等方面起到了十分积极的作用。

　　3.与当地专业合作社合并运营。即互助社建立在试点村专业合作社内部，面向成员进行资金互助。本次调查涉及该类互助社25个，占样本社总数的4. 01 %。这种将专业合作与资金互助相结合的运作方式，不但可在成员中间开展资金调剂业务，有效降低两社的管理成本，还可抵御由市场风险、生产风险导致的资金运营风险，从而推进互助社的可持续发展。

　　(三)管理人员素质较低，管理手段落后

　　问卷调查结果显示，由于高素质年轻劳动力大多在外打工，互助社管理人员普遍年龄偏大，理事长平均年龄为52. 38岁，会计为46. 63岁;具有初中及以下学历水平的占19. 77%，具有高中学历水平的占60. 21 %，中专学历的占15. 04%，具有大专学历的仅占4. 98%;从职业能力看，平均每社有专职会计1. 24名，专职会计中有58. 42%持有会计资格证。以上几方面因素或对未来的互助社管理信息化构成潜在约束影响。

　　目前在全国135个互助社管理软件示范县中山东省有5个，仅占3. 70%。有50个互助社每月使用专用软件向上级主管部门报告财务信息，仅占全省互助社总数的4. 89 %。在其余互助社，放款和账目到期清收需要人工进行逐笔记录及查找，会计和出纳的业务量较大，很难对借出款项进行持续跟踪检查和信息反馈。有54. 00%的样本社管理人员表示对借出款项只能做到“偶尔过问”，有46. 00%表示能够做到持续性跟踪并及时掌握贷款风险变化。

　　(四)外部监管职责划分明确，但受客观条件限制难以实现充分监管

　　互助社的外部规章制度主要包括《指南》和省扶贫办下发给各县并要求参考制定的《互助社试点工作实施方案》。互助社的外部监管机构主要包括各级扶贫部门和财政部门，前者主要负责对互助社的管理运行进行监管，后者主要负责监督资金的管理和使用情况。

　　互助社的日常监测通常由各县扶贫办负责，由上级单位进行不定期抽查。问卷调查显示，样本社中有145个(占23. 24%)一年内共接受过3次或以上的现场监测，有323个(占51. 76%)一年内接受过2次，有119个(占19. 07%)一年内接受过1次，另有37个(占5. 93 %)从未接受过任何形式的现场监测。经深入访谈得知，通常一个县的扶贫办只有3 }4名工作人员，难有足够的精力对辖区内数十个互助社进行充分而有效的监管，而目前绝大部分互助社的财务报表仍以纸质为主，更加大了外部监管的操作复杂度和人工成本。

　　五、扶贫互助资金合作社运营状况分析

　　(一)借款状况分析

　　问卷调查结果表明，有98. 56%的样本社对社员首次借款额做出限制，一般为3000元，首笔借款按期还清后，第二次借款限额一般可提升至5000元，借款期限最长为一年。有93. 43%的样本社以5000元为单笔借款上限，其余一般以10000元为上限。以上做法不但可逐步提高社员的诚信意识，还能将资金风险控制在一定范围，但难满足部分社员的实际需要。

　　有42. 47%的样本社对借款占用费率实行一年一变;有45. 83%的实行浮动制，即随着银行利率的调整而变动;有61. 38%实行阶梯占用费率。从借款占用费率水平看，有4. 80%的样本社借款占用费率高于当地农村信用社同期同档贷款利率，约1 /5的样本社基本持平，其余大部分则低于当地农信社贷款利率。可见无论是从借款占用费率设置方式还是费率水平来看各社做法并不一致。

　　互助社的借出款项平均有54. 32%和35. 47%分别被用于种植和养殖，有6. 91%被用于个体经商，只有3. 30%被使用在生活消费方面，说明互助社借出款项的用途基本符合《指南》规定。然而，经过深入访谈发现社员借款用于生活方面的比例实际要高于5%，主要用于建房、子女上学、医疗等。

　　(二)还款方式与还款率分析

　　1.还款方式。到期还款和分期还款是互助社主要使用的两种还款方式。以前者为主的互助社多成立于2010年以前，本次调查有474个样本社属此类，占样本社总数的75. 96%;其余150个样本社以后者为主，占总数的24. 04 % 。

　　选择2011年为观察期进行分析可以发现分期还款明显优于到期还款。实行分期还款(实际多为按月还款)的样本社平均年资金周转次数为3. 24次，年本金增值率为5. 92%，借款轮换率为74. 67 %。实行到期还款的样本社平均年资金周转次数为1. 95次，年本金增值率为2. 60%，借款轮换率为39. 33 %。实行分期还款的互助社不仅自身收益能力较强，互助资金对社员的有效覆盖率也相对较高。

　　2.还款率变化趋势。对处于发展阶段的小额信贷项目而言，保持良好的还款记录、将拖欠控制在较低的水平对项目顺利转入持续阶段具有非常重要的作用。从问卷调查结果看，2011年总体上样本社平均按期还款率高达99. 23 %，但实际上互助社成立时间越长还款率越低，即互助社成立时间与还款率呈负相关。如图1所示，样本社中建社第一年至第五年的按期还款率分别为99. 41 % ,99. 26% ,98. 88% ,98. 1和97. 32%，实际还款率分别为100. 00% , 99. 52% , 99. 16% , 99. 07%和98. 89%。

　　(三)小组联保分析

　　山东省在2010年以前所推行的是小组担保而非联保，即借款3000元以内需2 }3名社员担保，借款3000 } 5000元需3一5名社员担保，且在借款尚未还清之前担保人不得借款，也不得重复担保。以此规定，假设有1名社员借款5000元，有4名社员为其担保，则互助资金对这5名社员的有效覆盖率只有20. 00 %;借款两轮后，即便能达到借款人“全部轮换”的理想状态，覆盖率最高也不超过40. 00%。

　　在2010年后推广新试点时政府开始推行小组联保制，即成立5 }7户的联保小组，联保小组内2 /3的社员农户可以借款，只有当小组借款全部还清时才能由下1名社员借出。从问卷调查结果来看，平均样本社每百名社员拥有联保小组数5. 73个，每个小组5—7名社员，己参加小组联保的社员占总社员数的40. 26%。各样本社的联保小组数不均:一方面，在93个样本社(占14. 90%)几乎全部社员都被理事会安排结成联保小组，最多的一个社有80个小组;另一方面，有424个样本社(占67. 95 %)仅成立了1—2个互助小组。此外，有近1 /5的被访社员并不清楚自己所在小组都有哪些组员，也不知道都有哪几个组员己借款。小组联保的推行效果尚需进一步观察。

　　(四)收益分配状况分析

　　问卷调查结果显示，样本社2011年的借款占用费收入平均为4. 25万元，资金收益率平均为17. 14%。绝大部分样本社的利益分配制度均严格遵循规定，收益属于全体村民，没有任何形式的外流。绝大部分样本社将管理人员报酬和互助社运作费用两项支出控制在借款占用费收入的30%40 %，仅有5. 77%的样本社超过50%。所有样本社公益金的提取额度均不低于10%，用于扶助贫困户或村内公益事业，具体用途由社员大会讨论决定。互助社的风险准备金制度目前还欠完善，仅有102个样本社建有风险准备金制度，占样本社总数的16. 35 %，风险准备金一般按年底借款余额的3%加上逾期借款总额的一定百分比来提取。

　　六、基本结论及建议

　　(一)基本结论

　　分析表明，山东省互助社总体发展较快，农户及贫困户参与率较高，财政拨款逐步增加，无论是互助社的组织管理还是运营都基本正常，可见互助社对新农村金融体系的构建和完善发挥了重要作用，己初步显现出良好的经济和社会效应。但必须看到，作为起步不久的互助社，也存在着诸如财政拨款不均衡、管理人员素质较低、管理手段落后、部分互助社资金周转速度较慢等问题。

　　(二)建议

　　1.均衡财政扶贫资金分配。财政扶贫资金应根据试点村人口多寡和贫困户数量来分配。同时，应制定一套科学合理的互助社绩效考评体系，对于每年绩效考评中扶贫效果好、资金利用效率高的互助社，第二年财政资金调拨应对其有所倾斜，以产生良好的激励效果。

　　2.通过内部培训和引进人才提高互助社管理人员素质。互助社能否正常有效运转，制度的合理设计并实施是重要基础，而管理人员对制度和法规的理解和运用对互助社运行又起到关键作用。地方性高校应发挥学科专业优势，与当地扶贫部门通力合作，对互助社基层管理人员进行有针对性的金融知识培训和专业技能培训，帮助互助社提高经营管理水平。同时，应鼓励有志于服务基层的大学生到试点村参与互助社的管理，提高互助社的管理水平和运转效率。

　　3.着力推行分期还款。分期还款是国际公认行之有效的小额贷款还款方式，既可以提高资金周转速度、解决互助资金短缺问题，又可以降低资金风险。对于目前实行到期还款的互助社，应加大宣传力度，让农户多了解分期还款做法的益处，减轻其推广阻力。

　　4.创新金融组织模式，构建垂直型金融联结。应考虑在扶贫贴息贷款承贷机构与互助社之间构建垂直型金融联结，由前者向后者进行资金批发，并充分发挥后者在村级单位的信息优势和管理优势，由其负责对申贷农户进行审核、放贷、发放贴息及后期跟踪直至贷款如期收回。此举既可充分扩大扶贫信贷资源、节省交易成本，又可有效防范金融风险，实现双方优势互补、共同发展。