政府规制理论，是在分析政府与市场关系的基础上，研究政府如何对微观市场主体予以适度干预，既避免完全由市场规律发挥作用而造成“市场失灵”,又遏制因政府不当干预市场而造成“政府失灵”,在市场与政府之间寻求二者取长补短共同发挥作用的契合点。农民合作社，是一种能够有效提高农民组织化程度的合法垄断组织，因其发展能够带来广泛正外部效应，需要政府通过市场干预赋予其一定“特权”;而作为一类市场主体，政府又须留出市场规律发挥作用的空间，使其在竞争中焕发生机。农民合作社的发展需要政府规制，但需要政府对农民合作社给予规制的利益主体却是多元的。

　　根据具有不同诉求的利益主体的差异，政府规制需求也有所不同。下文以合作社理论和政府规制理论为基础，对规制客体-农民合作社，规制主体-政府，以及相关利益方-农民、相关市场主体和社区的需求分别展开分析，解构中国农民合作社的政府规制需求。

　　一、规制客体——农民合作社的规制需求

　　农民合作社的发展，使农民、相关市场主体、政府及社区都广泛受益，在经济、社会和政治领域都产生了诸多积极影响，产生了广泛的正外部效应。与此同时，农民合作社为此付出了必要的成本，主要体现在把握合作社原则时，为了发挥“正外部效应”而不得不接受“效率”损失。换言之，合作社制度设计中导致其效率损失的因素，实质上就是其正外部效应的成本。但市场机制显然无法对其成本予以补偿，此时，就需要政府通过规制政策，对其正外部效应付诸的成本给予补偿。

　　(一)农民合作社的正外部效应

　　外部效应是指个人或企业的某些经济行为影响了其他人或企业，却没有承担相应成本或没有获得相应报酬的现象。正外部效应是给交易双方之外的第三方带来的未在价格中反映的经济效益。具有正外部效应的经济行为给外部造成积极影响，使他人减少成本，增加收益。负外部效应是给交易双方之外的第三方带来的未在价格中反映的成本费用。具有负外部效应的经济行为给外部造成消极影响，造成他人成本增加，收益减少。

　　外部效应导致市场失灵。无论是正外部效应，还是负外部效应，都造成私人(企业或个人)成本偏离社会成本，造成私人收益偏离社会收益，从而降低或扭曲资源配置效率。具有正外部效应的行为，如果不能因其对外部的积极影响而获得部分成本补偿，就会逐渐减少；具有负外部效应的行为，如果不必因其对外部造成的消极影响而付出成本，就会日趋增多。政府需要通过宏观规划和具体的规制活动，对具有正外部效应的行为予以鼓励，对具有负外部效应的行为予以控制、减少甚至消除。外部效应问题在许多领域广泛存在。农民合作社同时具有正的和负的外部效应。

　　农民合作社的正外部效应涉及经济、社会和政治领域。在经济领域，通过提高农民组织化程度，可以降低农民与相关市场主体的交易成本，降低农民与政府的交易成本，提高市场运行效率；可以使农民合作社独立自主参与市场竞争，提高农产品质量，抑制资本在农业产业内的垄断，促进市场竞争；可以促进农业生产专业化、标准化和规模化。在社会领域，可以增加农民收入，促进社会分配更加公平；可以承接政府惠农政策，改善农村社会服务体系；也可以通过在社区发挥带动作用和在社区提供直接服务，促进社区发展。在政治领域，通过合作社内部民主管理制度的运行，可以培养农民民主意识，继而推动本国的政治民主化。

　　(二)农民合作社正外部效应的成本

　　在充分肯定农民合作社的正外部效应的同时，不容忽视，其制度设计中具有与生俱来的市场竞争劣势。这些劣势，实质上是合作社在发挥正外部效应时所支付的成本。围绕“效率”展开的有关合作社原则的争论，实质上就是对合作社需要为其正外部效应支付多少成本的探讨。

　　农民合作社的市场竞争劣势，主要体现在以下原则中：

　　1.以农民为主体。合作社只有保证以农民为主体，才能真正保证组织在发展过程中保持其本质特征，以服务于农民为组织最根本的宗旨。但毋庸置疑，农民的文化素质、专业技能和管理水平都不高。这种人力资源上的劣势，会通过民主管理过程影响组织的决策和管理水平，继而影响组织竞争力。

　　2.盈余按惠顾额返还。这是合作社增加农民社员收入的一个重要途径，它可以鼓励社员利用合作社的服务，以有利于合作社经营的稳定。但是，盈余按惠顾额返还越多，收益中留作合作社运行发展的公积金就越少，对其他生产要素(主要是资金)的回报就越少，这无疑会影响合作社的进一步发展壮大。

　　3.资本报酬有限。这一原则是基于对“平等”的追求，既保障了作为普通惠顾者的社员的二次收益(通过惠顾额得到的返还盈余)，又防止了合作社成为资本赚取利润的组织载体，防止了其弱化服务于农民的组织目标。但是该原则使资本在合作社内处于附属地位，抑制了农民向合作社投资的意愿，降低了合作社的资金筹集能力，减弱了合作社的竞争力。

　　4.一人一票制。这一原则使农民在合作社内部具有平等的决策权，从而使组织在经营中能够保障经济实力较弱的社员的利益。但是它使经营规模较大、效率较高的大农户在决策过程中的影响力与经营实力出现反差，而经营规模较小、效率较低的小农户却因数量多而在决策中占据优势，从而增加了决策不合理的风险，导致风险承担不均，助长了内部机会主义和“搭便车”行为。

　　5.开放的会员资格。这一原则有利于有服务需求的农民顺利加入，使广大处于弱势地位的农民也有机会加入合作社，并能利用其提供的服务。但由于对成员的加入不设置门槛，也无法提高合作社的经济效益，因此二者之间经常会发生冲突。为了向所有社员提供充足服务，合作社容易背离“效率”原则，经常在设施上可能会过度投资，容易出现供大于需的情况。

　　归根结底，这些原则的利与弊，体现的都是“效率”与“正外部效应”之间的取舍。这些原则之所以会引起组织的效率损失，是因其以服务于农民为主旨，增加了农民社员的收入，保障了为数众多的普通社员和弱势社员的收益。而这些，既是合作社部分正外部效应的直接体现，也是其能够发挥更多正外部效应的基础所在。因此，合作社制度设计中导致其效率损失的因素，实质上就是其正外部效应的成本。

　　(三)农民合作社正外部效应的成本补偿需求

　　政府通过规制，补偿农民合作社为其正外部效应付出的成本，是保障和鼓励其继续保持组织本质特征并对外部发挥积极影响的必要条件。如果不能因其对外部的积极影响而获得部分成本补偿，具有正外部效应的行为就会逐渐减少。市场显然无法完成这一任务，这就需要政府通过规制补偿其成本，从而保障或增加其正外部效应。

　　在农民合作社的规制问题上，作为规制者的政府，如果对合作社因正外部效应而造成的效率损失不予补偿，或很少补偿，那么，出于生存需要，为了增强其市场竞争力，合作社就会在市场机制调节下，通过调整组织内部制度，减少为发挥正外部效应而承担的效率损失，减少造成正外部效应的行为。当合作社不愿承担这种成本时，便与完全以赚取利润为目标的一般涉农企业无异，即使其发展能够给其他利益主体带来一些好处，也是无需比其竞争对手多支付任何成本而达到的溢出效应。相反，如果政府对合作社的正外部效应给予足够的成本补偿，那么，合作社就可少承受一些效率压力，有机会发挥更多正外部效应。

　　二、规制主体-政府的规制需求

　　根据公共利益理论的观点，政府是公共利益的代表，为了维护公共利益，有责任纠正市场失灵、提高市场效率和增加社会福利。政府对农民合作社的规制需求，就是基于其公共利益代表者的身份。

　　农业是需要政府保护的典型的弱质产业。合作社是一种理想的农业产业化组织形式，也是制约垄断企业不正当竞争行为的组织形式。政府需要通过规制合作社，实现对农业的扶持和保护。

　　合作社成员以身处社会弱势地位的农民为主，政府需要通过规制合作社，使农民收入提高，促进社会分配趋于公正。此外，政府还需要通过规制合作社，降低政府与农民之间、农民与相关市场主体之间的交易费用，提高市场整体运行效率。

　　(一)保护弱质产业，提高市场效率

　　西方发达国家的合作社在农业、工业和第三产业领域无所不在，但规模最大、发展最快的当属农业领域的合作社。中国政府目前针对合作社的立法，也只有在农民专业合作领域设置了专门法律。农民合作社能在农业领域独领风骚，关键原因是其所处的产业领域-农业和主体成员-农民，都具有显着的特殊性。农业先天的弱质产业特性与其在国民经济中不可或缺的战略地位之间的矛盾仍在继续加剧，农业发展和农民增收需要政府的积极推动。

　　1.培养适宜的农业产业化组织

　　随着一个国家社会分工与专业化程度的不断加深，农业生产必然走上产业化之路。在农业产业化过程中，生产的专业化、标准化和规模化，新的农业技术和标准的使用，政府农业保护政策的落实，都需要农业产业组织作为组织载体。在形式各异的农业产业化组织中，农民合作社是最适宜农业发展且有利于维护农民利益的组织形式。

　　一方面，合作社在农业各领域和环节的发展有利于农业的健康持续发展。世界各国对企业进入农业都采取极为谨慎的态度，一般只允许其在农业的产前、产后领域从事经营活动，对其进入直接生产领域则严加限制。这样的限制，多是考虑到大资本可能对小农户造成排挤而产生严重的社会问题，如农民可能因此面临的失业问题，企业经营中的短期行为可能对农业和生态环境造成长期的消极影响，对农民造成心理、行为以及整个农村社会结构等许多方面的深刻影响。合作社作为以农民为主体的企业，在农业生产各个领域的发展过程中，都不会带来这些社会问题。

　　另一方面，合作社在增加农民收入，保障农民利益方面，比营利性企业更具优势。营利性企业的组织目标与合作社存在本质差异，前者以营利为首要目的，与农户的结盟是基于企业赚取更多利润的利益驱动，后者的首要目标则是服务于社员。组织目标的差异，使二者通过自身发展来惠及农民的程度存在显着差异。首先，与营利性企业相比，合作社具有更强的议价能力，能够从交易伙伴那里为农民争取更多的利益，而非在合作的过程中从农民那里多挤压出一些利润留在企业内部。其次，合作社能够基于农民的需要而为之提供更多服务，而非基于营利只提供非常必要的有限服务。最后，合作社能够将经营所得通过按照惠顾额返还和公积金提留的方式，再次惠及农民，而非只是由出资者分享。营利性企业发展对周边农户的带动作用值得肯定，但与合作社相比，其局限性也很突出。

　　此外，合作社在落实国家农业产业政策方面，比营利性企业更具优势。出于保护农业的需要，各国都会出台一些农业政策，其中很多需要借助农业产业组织加以落实，企业亦可从中受惠。如果受惠企业是营利性企业，因之带来的企业发展主要惠及少数投资人；相比之下，合作社是社员所有的企业，其发展意味着人数众多的农民社员成为主要受惠者，其社会效益更加突出一些。

　　2.制约垄断企业的不正当竞争行为

　　农民合作社的发展，使农业生产领域产生可以与垄断资本相抗衡的竞争主体，促进市场充分竞争，改善市场竞争环境。

　　农业生产领域的垄断具有一定特殊性。一方面，在市场竞争中，分散经营使农民既无法达到生产的规模经济，又无法摆脱不平等的谈判劣势，对垄断的滋生难以形成牵制力。另一方面，农业生产专业化增加了农民遭受垄断盘剥的压力。随着农业生产专业化程度的提高，农业生产资料供应和农产品产运销都更加容易集中并产生垄断，致使以土地为必要生产资料的环节日益被垄断资本所包围，农民遭受垄断盘剥的风险大增。

　　针对农业生产领域的垄断，政府在对一些垄断行为予以界定和制止的同时，还需培育与垄断资本形成抗衡的力量。合作社将农民组织起来，以一个集体的身份，通过谈判，改善农民生产环境和贸易条件，挤压社会资本的垄断利润空间，继而对从事农资供应和农产品加工及销售的垄断资本予以抗衡。

　　从各国农民合作社发展的实践来看，合作社就是在农业产业领域可以有效对抗垄断资本的组织形式。西方发达国家的农民合作社自发产生的直接原因，就是农业生产资料的供应商和农产品采购商、分销商纷纷垄断市场，对处于中间环节从事农业生产的农民进行盘剥，赚取垄断利润，致使农民的生产和生存条件非常恶劣，促使农民组织起来对抗垄断力量。

　　3.抑制农民合作社的负外部效应

　　农民合作社具有的负外部效应不容忽视，主要表现为其垄断行为对市场竞争秩序的破坏。农民联合起来成立的农民合作社，实质上属于一种垄断行为：达到一定规模的联合采购，势必竭力压低农资价格，维持较低的采购价格；达到一定规模的联合销售，势必尽量抬高农产品价格，维持较高的销售价格。这是典型的垄断行为。因此，在世界合作社发展之初，曾一度遭遇《反垄断法》制约。但垄断现象往往非常复杂，一些特殊的垄断行为不但不会造成一般垄断行为所造成的不利后果，往往还可以在资源配置方面起到积极作用，因此会得到适用除外的优待。各国的农民合作社即在此列，其垄断行为得到合法化，即垄断豁免。

　　具有负外部效应的行为本应受到限制或禁止，但合作社却得到优待，唯一的原因是，合作社的正外部效应可带来的积极影响，可以抵消并大于其负外部效应造成的消极影响，甚至有助于其正外部效应的发挥。但是，如果合作社无法发挥其正外部效应，却通过联合购销维持垄断价格，则必然破坏市场竞争秩序，彰显其负外部效应。合作社能否发挥其正外部效应，同时使负外部效应得到有效抑制，很大程度上取决于政府规制的实效。

　　(二)促进社会分配的公正

　　政府需要通过对农民合作社的规制，促进农民收入的增加，促进社会分配的公正。农民合作社具有显着的增加农民收入的功能。农民是收入偏低的弱势群体，需要政府通过采取各种收入分配调节措施，弥补市场机制的不足，保障其得到公平的收入。

　　目前，中国农民收入需要政府调节。农民增收问题是政府需要关注和攻克的难题：农民收入增长缓慢，城乡收入差距却在继续拉大。近些年政府虽然重视民生，着力缩小收入分配差距，但整个社会财富向高收入群体特别是城市高收入群体集中的趋势不是减弱了，而是加强了。如果不能基于统筹城乡发展的原则进行卓有成效的政策调整，随着工业化、城镇化、市场化、国际化和信息化的加快推进，在今后较长时期内，中国的城乡收入差距仍将呈现不断扩大趋势。

　　在收入分配的调节方面，市场机制的效率是毋庸置疑的，但无法满足社会公平的目标。“经济社会的评价标准不仅仅是资源的配置效率，而且必须要考虑收入分配的公正。因此，经济社会要根据一定的价值判断标准(或者基于社会大众意向)，对收入分配的公正问题给予必要的政策考虑……社会根据对公平和正义的判断标准采取一些政策导向，以及参与和干预经济主体的活动是十分必要的。”基于促进社会分配公正的职责，政府需要通过规制农民合作社，增加农民收入。

　　(三)降低政府与农民的交易成本

　　农民合作社的发展还可降低农民与政府的交易成本，它既降低了农民向国家表达经济利益诉求和争取合理经济利益的成本，又降低了政府对农民和农业的管理成本。

　　农民与政府的关系是双向的。对农民而言，只凭个体力量，很多经济利益诉求不易传递到相关政府机关，即使传递到了，也不易影响政府机构的决策，即使影响了决策，达成最初的利益诉求也往往需要经历较长周期，达成诉求需要个人付诸较高的交易成本。所以，分散农民面临着经济利益诉求表达不畅的现实。对政府而言，因对农民的管理和服务是多层次、多方位的，故直接面对分散的为数众多的农民，只依靠行政机关，难免会陷入行政成本较高和政府部门职能衔接复杂等困境。

　　农民合作社将分散的农民联合起来，大大降低农民和政府之间的交易成本。对农民而言，合作社是其保障和增进经济利益的组织，理应成为社员表达和实现经济利益诉求的组织媒介，集体的表达容易得到政府重视，也容易得到满足，而且因交易成本的集中而大大降低人均交易成本。合作社的发展使政府贯彻经济政策时不必再直接面对分散而数量众多的农民。合作社可通过内部诸项制度的运行实现对成员的管理，实现对诸多农村经济政策的贯彻，甚至通过在社区的积极作为，实现对成员的某些社会管理。

　　三、相关利益方-农民、相关市场主体和社区的规制需求

　　与农民合作社的利益联系最紧密的，当属农民。农民是合作社的主体成员，是合作社的主要服务对象，是合作社的所有者、惠顾者和受益者，也是合作社发展中理应受益最多的主体。因此，农民对合作社政府规制的需求最为迫切。此外，涉农的相关市场主体，也需要合作社提高农民组织化程度，从而降低自己与农民的交易成本；社区也需要合作社在发展中形成对社区发展的带动力，二者都需要政府通过规制政策，促使农民合作社实现快速发展。

　　(一)农民的需求

　　农民需要政府对农民合作社予以规制，推动合作社迅速并规范地发展。通过合作社的发展，农民可在降低与其他市场主体的交易成本中实现收入增长；通过获取多样化服务和农业生产专业化、标准化和规模化而提高劳动效率，增加经济收益；通过对合作社的民主化管理，提高民主意识。

　　1.通过降低交易成本，增加收入农民的分散经营使其在与企业交易时，在谈判、交易和维护协议等环节上都需付出较高成本：

　　受经营规模和同类产品市场竞争因素影响，在与企业议价时处于劣势；在交易中往往只能被动接受于己不利的条款；缺乏对企业的约束力，遇到企业不执行或不严格执行协议的情况，维权的成本较高；因单独与企业进行交易，交易过程各环节的成本都须独立承担，无法通过与他人合作分摊交易成本。恰如周其仁所言，“小农户作为生产单位是有效的，但依靠分散的小农从事大市场流通和新技术利用，交易费用和信息成本过高，其结果，一是最终消费品的价格高，二是农业经营的利润还是薄”。

　　农民合作社，则使农民与企业交易时，能够实现统一议价、统一协议、统一执行，不但因议价能力提高而从企业挤压出更多收益，还因交易成本集中而分摊了更少成本。此外，如前文所述，合作社还降低了农民与政府的交易成本，以较低成本表达和实现其经济诉求，并有机会获得更多收益，也有利于农民收入增加。

　　2.通过提高生产率，增加经济收益

　　在合作社中，农民还可以通过获取多样化服务，通过农业生产专业化、标准化和规模化，提高农业生产效率以增加经济收益。这种收益不同于通过提高议价能力和降低交易成本带来的收益，它不是将更多利润留给农民或合作社，而是直接增加了产品价值，因之而来的收益更加持久，也更有竞争力。

　　合作社提供多样化服务有利于农民提高生产效率并增加经济收入。当代农产品市场的竞争日益激烈，为了根据市场变化及时准确地调整生产，农民对多样化服务提出了更高要求。目前中国农业生产服务主要由政府提供，其最大的弊端就是受政府农业管理体制制约，服务效率低，对农民的服务需求难以做出快速灵活的反应，很难满足农民的服务需求。大型生产设备和基础设施的建设和提供，农业生产者的培训，新技术和新标准的推广、更新和控制，市场和生产信息的收集、处理和共享等，无不需要一个提供服务的组织。农民合作社由直接从事农业生产的农民组建，能够准确及时地反映农民需求。同时，通过承担一些本不该由政府承担的直接服务职能，既降低了涉农部门的管理成本，又提高了服务效率。

　　4.通过参与民主管理，提高民主意识

　　农民是受教育程度较低的群体，对民主权利的认识和行使也低于平均水毛‘成员民主管理“是农民合作社的一项基本原则。该原则对培养农民民主意识和发展基层民主具有至关重要的作用。

　　农民合作社既非政府管理的组织，也非主要投资人管理的组织，而是组织成员自己管理的经济组织，每个成员都拥有积极参与合作社政策制定和决策的权利。这意味着，农民可以通过在合作社内部民主权利的行使，影响组织决策，达到争取和维护自己经济权益的目的。在民主管理、民主决策和民主监督过程中，通过参与和监督组织经营和管理活动，通过使用平等的投票权，通过行使和维护自身各项权利，通过履行对组织承担的责任，社员在合作社内部接受着民主管理的教育，演练着民主权利的行使，民主意识逐渐得以提高。这种体验式学习方式，对受教育程度较低的农民而言，是最生动而有效的民主教育方式。此外，合作社和政府提供的教育和培训，可以提高农民的专业和文化素质，也可间接推动其民主意识的提高。

　　(二)相关市场主体的需求

　　对农民合作社的规制需求，还来自各种涉农的相关市场主体。涉农的相关市场主体，因农民合作社提高了农民组织化程度，降低与农民的交易成本，保障或增加了自身收益。它们需要政府对农民合作社予以规制，为市场供给规范运行的合作社。

　　对企业而言，农民分散经营使其在与之谈判、交易和维护协议等各环节都需付出较高交易成本。首先，与农民交易时必须同时面对为数众多的交易主体，一个简单的收购协议，需要无数次重复谈判，付出较高谈判成本；其次，在交易过程中，需要针对每个农民进行必要的约束和控制，付出较高管理成本；再次，在协议执行过程中，对所有交易对象予以监督和制约，遇到农民违约，对农民的制约手段和力度非常有限，付出较高监督成本。

　　与之相比较，农民合作社将分散经营的农民组织起来，使企业的交易成本大大降低。与一个组织进行交易，和面对众多分散农民相比较，交易更易达成和履行，对农民的管理和约束不再是企业需要考虑的问题，而是合作社在组建时就己从制度上解决的，从而大大降低交易成本，拓宽了企业利润空间。

　　(三)社区发展的需求

　　社区可以因农民合作社的带动作用而受益，因此需要政府通过具体规制政策推动合作社发展，并引导其更多地带动和服务于社区。

　　在实践中，农民合作社与社区成员往往具有很高重合度。合作社所处社区一般都是社员较集中的地域，很多社员就居住在合作社所处社区，而合作社所处社区的很多居民同时也是合作社的成员。但是，中国农民合作社既不同于日韩的综合性农协，也不同于中国的社区合作社，至少目前尚未承担起直接服务于社区的功能。其对社区的贡献，主要是带动作用，即通过带动社区居民增加收入、创造就业机会和改善社区人文环境的方式，对整个社区的发展形成带动力。

　　合作社既可通过提高成员收入，加强社区居民的消费力，又可通过对本社区缴纳税费，充实社区发展资金，从而为所处社区注入经济活力。合作社运行所需雇员多出自其所处社区，可为所处社区创造更多就业机会，而且合作社的合作文化还可改善社区的人文环境。合作社是一种因互助需求而产生的组织形式，有相对独立的合作文化，体现在合作社的共同价值和原则中，如人文主义精神、集体主义精神、民主管理原则、自主自立原则和合作社之间的合作原则等。这些共同的价值观是其组织文化的核心和基石，也必然会通过组织和社员在社区内的活动，以及与社区居民的交往，表现并传递到周围，对整个社区的造成积极影响，从而改善社区人文环境。

　　农民合作社的政府规制需求，来自作为规制客体的农民合作社，来自作为规制主体的政府，还来自包括农民、相关市场主体和社区等在内的相关利益方。

　　就农民合作社而言，对规制的需求源于组织正外部效应的成本补偿。农民合作社的发展，在经济、社会和政治领域都产生了诸多积极影响，但合作社亦需为之付出成本，即遵循一些影响组织经济“效率”的合作社原则。合作社制度设计中导致其效率损失的因素，实质上就是组织为其正外部效应付出的成本，无法得到市场机制的补偿，需要政府通过规制完成这一任务。

　　就政府而言，对规制的需求是基于其公共利益代表者的身份。1.合作社既有利于农业产业化，又可有效制约农业领域的垄断，而政府具有保护农业这一弱质产业的职责。2.合作社成员以身处社会弱势地位且收入偏低的农民为主，而政府具有促进社会分配趋于公正的职责。3.合作社可以降低政府与农民、农民与相关市场主体之间的交易费用，而政府具有提高市场运行效率和优化社会资源配置的职责。因此，政府需要通过对合作社的规制，借助合作社的发展更好地履行其职责。

　　就相关利益方而言，也都为了实现各自利益而对合作社有规制需求。1.农民理应成为合作社发展的最大受益者，是对合作社规制需求最为迫切的相关利益主体。合作社可以通过降低农民与其他市场主体的交易成本，降低与政府的交易成本。通过提供多样化服务以及通过促进农业生产专业化、标准化和规模化，增加农民收入，还可以通过合作社内部的民主化管理，提高农民民主意识。2.涉农的相关市场主体，需要通过提高农民组织化程度来降低与农民交易而付出的成本。

　　3.合作社所处社区，需要在合作社的发展和带动中实现社区的发展。农民、相关市场主体和社区，都需要通过政府对合作社进行规制，以期在合作社的发展中满足各自的利益诉求。