如今，《农民专业合作社法》(以下简称“该法”) 实施已届年。在该法促进下， 我国农民专业合作社5 年来发展势头强劲，覆盖范围扩大， 合作水平提升。同时， 该法实施中也出现了诸多问题， 引发了不少争议。在此， 笔者谈谈对《农民专业合作社法》实施中存在的问题以及相应的修法思考。

　　调整对象问题

　　一方面， 合作社法允许“同类农业生产经营服务的提供者、利用者” 共同组建合作社， 这体现出对我国农业产业化进程中龙头企业占据主导地位的现状的客观认可(抑或是无奈的接受)。但是， 该法进一步明确规定“农民至少应占成员总数的80%”, “成员以农民为主体”, 力图强调农民专业合作社的“民办、民管、民受益” 性质。但实践中， 随着各地农民专业合作社的迅猛发展，一些龙头企业和乡村能人领办合作社后， 利用自身的资金、市场、人才优势， 构建不平衡的出资结构、治理结构和分配结构， 实际上掌握对合作社的控制权和受益权。各种所谓“假合作社”、“翻牌合作社”、“精英俘获”、“大农吃小农” 等不合意现象令人公议纷繁。在这些合作社中， 基于显着的成员异质性， 企业或能人与其他普通成员在共同应对外部市场竞争的同时， 大多也形成了内化于合作社内部的某种购销关系， 一部分社员赚另一部分社员的钱。显然， 这并不符合传统的、理想的或标准的合作社范式。此外， 有些合作社成立的目的就是套取国家扶持政策， 甚至就是相关主体参与寻租的手段。这些合作社的行为违背了合作社法的立法本意， 但缺乏相应的规制。

　　另一方面， 合作社法调整对象偏窄，既未将非农民合作社(如消费合作、住房合作、工人合作等) 和农民的非专业合作社( 如综合性合作社) 涵盖在内，也没有对农民专业合作社之间的联合与联盟做出规定， 特别是没有涵盖广大农民迫切需要的信用类合作社。而与之形成鲜明映照的是， 近年来许多新型的农民合作组织如土地股份合作社、社区股份合作社、资金互助合作社、农机合作社、手工业合作社、劳务合作社、旅游合作社等不断出现和发展， 既缺乏相应的法律地位， 也难辨其合作社质性。

　　登记注册问题

　　合作社法对合作社的标准规定较为宽松， 对合作社登记注册设定的门槛较低(如只须5 人以上， 有符合章程规定的成员出资等)。同时， 《农民专业合作社登记管理条例》规定合作社登记实行备案制， 而不是审批制。登记注册中还存在企业注册成合作社、合作社出资不实、工商部门审核不严等问题。调研中不难发现， 有的合作社的全部社员都来自一个家庭； 有的合作社就是企业的翻牌， 企业主一个人说了算， 却号称有上千成员、实行民主管理； 有的合作社出资不实， 注册出资动辄数百万。更须指出的是， 目前普遍存在着名义成员(注册成员) 问题， 即合作社在名义上只有少数成员， 而大多数成员并不在注册名单中； 而有些地方的工商部门并不认真(或者确实没有精力) 对合作社登记材料进行审核， 而相关部门却因合作社法未予赋权而缺少相应的前置审核权等等。

　　成员出资问题

　　成员出资问题是合作社的重要问题之一。与2005 年实施的《浙江省农民专业合作社条例》规定成员人人必须出资、每个成员出资不得超过20%不同， 合作社法规定“有符合章程规定的成员出资”,并未对成员出资做出法律限制。这照顾了许多低收入农民参加合作社的意愿和能力， 但也意味着在合作社里有些成员可以不出资。虽然有些成员也不愿意出资， 但也有些合作社的核心成员有意拒绝成员出资， 更有些合作社在章程中就明确设立股东成员和非股东成员， 并且有意设置不平衡的权利。

　　有专者强调指出， 持有股份是成员身份的重要标志， 也是成员行使民主权利的基础(潘劲， 2011)。实际上， 虽然社员持股或股权结构并不是合作社最关键的问题(治理结构及机制才是最关键的)， 但可以预知， 股份化(资本化) 倾向愈显着， 则所有权结构就愈对合作社的治理结构产生影响。显然， 这种不平衡的股份化出资结构(农民通常将之称为股份)， 通常直接导致了合作社的治理结构、分配结构的不平衡， 也深深影响了成员对合作社的认同、参与和凝聚力。正如有社员说： “ 反正我也没有股份，我愿意( 把农产品) 卖给它( 合作社)就卖给它， 它不管我， 我也不管它。”

　　合作社章程问题

　　为体现农民专业合作社“民办、民管、民受益” 性质， 合作社法对许多问题并未规定， 而是留给合作社章程加以规定。据统计， 合作社法中有41 处提到合作社章程， 其中有39 处规定要由章程决定， 这就充分意味着章程在合作社中的基础性地位。但是， 许多合作社在创立时没有根据合作社的具体情况， 对合作社章程进行深入细致的研究和起草，而是照抄照搬国家出台的示范章程， 千篇一律地向工商部门提供。但示范章程不能代替各合作社的章程， 这些合作社的现状是一种十分不理想的“章程虚置”现象， 极大地妨碍了合作社及其成员发挥主观能动性、实行民主管理。

　　合作社法规定合作社设立大会时“章程应当由全体设立人一致通过”, 而且也规定成员大会行使“修改章程” 职权。但不少合作社由于出资结构、治理结构的不平衡， 事实上普通社员很难修改对自己并不有利的条款， 从而他们也就选择无视章程、自行其是的做法。与之相应的， 社员违反章程行为的可诉性也值得怀疑， 社员违反章程约定的出资义务、交易义务、质量保障义务等， 甚至对合作社整体利益构成损害的， 合作社很难让其承担相应的责任。

　　治理结构问题

　　笔者通过调研感到， 在合作社法实施过程中， 最大的问题是合作社的治理结构问题。虽然合作社法明确规定了合作社的法定机构(成员大会、理事会和监事会) 及其职责， 更明确规定了基本表决权与附加表决权相结合， 许多合作社也在章程中有着相应的民主管理的条款， 但现实中， 一些合作社治理结构形同虚设， 民主管理有名无实。有的合作社从不召开成员大会； 有的合作社尽管不足150 人也只开几个人的所谓成员代表大会； 有的合作社从不公开财务； 有的合作社干脆按股投票。许多合作社受核心成员影响很大， 普遍存在“选举不过是确认， 讨论不过是告知， 监督不过是附议” 的现象。这些情况违背了合作社的本质属性， 也难以保护成员的合法权利。

　　实际上， 由于合作社的剩余索取权既不可转让， 也不可分离， 它们不能市场化， 这样就会在合作社内部存在许多代理或控制问题， 这主要表现为普通成员与核心成员( 龙头企业或能人大户)之间的委托代理关系。有专家认为， 农民社员能否成为专业合作社的主体， 合作社的资产所有权、控制决策权和受益权是否能主要由他们拥有? 这应是农民专业合作社未来走向健康与否的试金石，而这也必须由实践来检验( 张晓山，2009)。

　　盈余分配问题

　　尽管合作社法明确规定了合作社的分配原则， 但许多合作社没有做到合作社法规定的二次返利不得低于可分配盈余的60%, 大多数盈余被一些核心成员(往往是企业、大户) 获得。调研中不难发现， 一些学者和社会人士对此反映强烈， 批评纷繁。但普通农民社员并没有我们想象中那么大的意见， 他们大多是将自己与合作社的关系定位成买卖关系，而不是交易和分配关系。其实， 在当下农民专业合作社存在鲜明的资本化趋势的情形下， 农民社员会根据收益、成本和风险的边际水平和风险偏好来选择资本参与、业务参与、管理参与的合作程度， 并利用退出权实现对自身利益的基本保护。但是无论如何， 盈余分配问题都是当下一个最令人敏感的现实问题，毕竟社员参与合作社的根本目的在于利益， 毕竟社会各界格外关注合作社现实形态的合意性。

　　政府扶持和监管问题

　　合作社法明确规定“国家通过财政支持、税收优惠和金融、科技、人才的扶持以及产业政策引导等措施， 促进农 民专业合作社的发展“, ”国家鼓励和支持社会各方面力量为农民专业合作社提供服务“, ”县级以上各级人民政府应当组织农业行政主管部门和其他有关部门及有关组织， 依照本法规定， 依据各自职责， 对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务“,也相继出台了相应的税收优惠政策和许多财政扶持政策。但现实中有些地方政府依然”干打雷不下雨“,缺乏实质性扶持；税务部门迟迟不落实相关优惠政策； 依然很难看见有什么”社会各方面力量“提供服务；此外有些地方至今还是”九龙治水“,扶持资金分散，主管部门不明。

　　而另一方面，不少人认为政府对合作社的干预使得合作社的边界有泛化倾向。实际上，不少地方政府及其官员更强调和激励的是合作社对社员和非社员的带动性， 而不注意对合作社运作规范性的监管。可以认为，未来我国农民合作社发展的核心问题在很大程度上就转化为如何建构合作社自治与政府规制的合理平衡的问题。

　　合作社之间联合与联盟问题

　　在国际合作社联盟的《关于合作社特征的声明》中，明确规定了“合作社之间的合作”原则，提倡“合作社通过地方、全国、地区和国际层次的合作，最有效地服务成员和加强合作社运动。”目前，在农业市场化、产业化、国际化的背景下，合作社的发展面临着更加激烈的竞争，然而合作社法并没有相关的合作社与合作社之间的法律规定，这不利于合作社联社的建立和推广。目前，各地少有具有实质性经营服务活动的农民专业合作社联合社，也缺乏具有实质性功能和活动的合作社联盟(如合作社联合会)。

　　培训 教育以及社区服务方面的问题

　　国际合作社联盟在《关于合作社特征的声明》中明确规定了“关心社区事业。通过成员同意的政策， 合作社为社区的可持续发展服务。” 而该法缺乏这方面的规定。

　　以上种种问题， 有些可能属于合作社法的制度设计问题， 有些属于合作社法的具体实施问题。实际上， 其中的关键在于合作社法的制度设计思路。譬如：

　　第一， 我国是走专业合作的道路还是综合合作的道路? 一些学者主张前者，有些主张后者。我国幅员广大， 很难说非要只走专业合作道路还是只走综合合作道路。

　　第二， 对合作社成员资格是否应进行比较现实的(或更严格的) 要求? 对合作社章程的实际作用如何予以有效强调?

　　第三， 对合作社要不要适度监管?合作社法给合作社留出了相当宽阔的发展空间， 同时并没有什么有关监管的法律规定。但是， 合作社不监管行不行?如果需要监管， 怎么监管? 监管什么?

　　第四， 是否要大力促进合作社的民主管理? 如何促进合作社的民主管理?

　　第五， 如何强化扶持政策的落实?或者说如何进行恰当的政策扶持?

　　第六， 如何强调和落实合作社法?实践中仍有许多农民对合作社法只知其名不知其实， 有的干脆没听说过。

　　建议在适当的时机以适当的形式开展合作社法修改工作。实际上， 并非要等到问题很多时再行修法， 完全可以对法律进行多次性的、小幅度的修改。

　　适当修改的建议

　　在此，笔者建议对《农民专业合作社法》以下方面进行适当修改：

　　第一，应适当扩大合作社法的调整范围，如将农民的信用合作、农机合作、手工业合作、消费合作等合作社形式包括进来，但不宜将之扩大到农业、农村领域以外。那些非农业、农村领域的合作社可以另行立法，或者待更长时间以后再行合并立法。

　　第二， 应适当限制合作社的成员资格。在坚持入社自愿原则的前提下，合作社的成员资格固然不宜统一规定，但也不宜过分依从设立人的意见，应通过一定的法律规定使得合作社的成员资格问题具备实质上的可操作性和可监控性。

　　第三，应适当规范合作社的内部组织机制。如要求人人出资，加强对合作社内部治理的外部监管等。

　　第四，应适当规范政府部门对合作社的扶持行为。在进一步推进政府部门支持合作社发展的同时，建议更多地强调对合作社的普惠政策，而非目前流行的选拔式扶持。

　　第五，应加入合作社之间联合和联盟的内容。应适时推动我国各地以适当形式进行合作社联盟的建设。

　　第六，应对合作社的培训、教育和社会服务等内容有所规定。

　　第七，当然，在不可能马上进行对合作社法的修改工作的现实情况下，当务之急是积极推进各省(市、区)出台既依据合作社法又契合当地实际的地方性实施条例。