摘要：农业综合开发政策给农民专业合作社长足发展带来了很大机遇。农民专业合作社作为弱者联合体，承担了一部分国家农业综合开发的重任。实践中，农民专业合作社承担的高标准农田建设等项目极大地提升了现代农业的示范效应。针对目前存在的问题，应该从理念、机制与政策等方而入手，提升农民专业合作社促进农业综合开发的示范效果和效益。

　　关键词：农业综合开发；农民专业合作社；管理策略

　　0引言

　　在西方发展经济学中，美国经济学家威廉 阿瑟 刘易斯的“二元经济”( Dual Economy)模型引起了广大发展中国家理论界和决策层的高度关注。这是因为他在著述中指出了在绝大多数国家经济发展的初期，其经济结构具有二元性：高工资经济部门和低收入经济部门并存。前者主要包括大农场、矿业、工业和大型运输业等，后者包括家庭农场、手工业、家庭仆人、小商业和临时工。经济发展过程即低收入部门的劳动力向高收入部门转移的过程，在这一过程中会引发一系列经济、社会抑或心理等方面的问题，如果对一些问题处理不当，甚至会使社会发生动荡。基于此，各国政府非常审慎地对待和应付这种演变过程。“中等收入陷阱”也好，统筹经济社会发展也罢，反映出各国对于城乡二元经济结构演进问题的高度关注。

　　农业综合开发涉及面比较广泛，旨在通过一系列的政策调整促进地区间相对均衡发展，经济结构优化和社会公平正义。农民专业合作社作为弱者联合体，承担了一部分国家农业综合开发的重任。从执行结果来考察，2010年财政补助项目的中央财政资金，用于重点项目的占到了62 %,用于农民专业合作社的占到了20.5%。

　　实践中，农民专业合作社在农业综合开发过程中绩效如何?如何管理好农民专业合作社承担的农业综合开发项目?本文将从理念、机制与政策等方面予以阐述。

　　1农业综合开发政策给农民专业合作社长足发展带来了很大机遇

　　2010年，国家农业开发办公室认真贯彻落实回良玉副总理在全国农业综合开发工作会议上提出了“两个聚焦”讲话精神，即“资金安排向高标准农田建设聚焦，项目布局向粮食主产区聚焦”.这也符合《国家粮食安全中长期规划纲要(2008 -2020年)》的基本要求。国家农业综合开发政策的重点就是提高农业综合生产能力，促进农民收入水平的提高；加大资金投入力度，以粮食主产区和产粮大县为政策落脚点，建设抵抗自然风险比较强的高标准农田；支持现代农业产业体系建设，提升农业竞争力，促进农业可持续发展。其中，围绕推进规模化经营和提高农业组织化程度是政策扶持的重点之一，而支持农民专业合作社就是落实这一政策的具体体现。

　　许多农民专业合作社就是在这样的政策背景下承担了农业综合开发项目。在2010年12月6日~10日全国农业综合开发“十二五”工作思路座谈会暨省级农业综合开发办公室主任培训班上，与会者讨论了《全国农业综合开发“十二五”工作思路》文件。该文件指出，“要大力扶持农民专业合作社和龙头企业，促进农业产业化经营，调整农业生产结构，提高项目区农民收入水平”.该文件还强调2011年财政补助资金的60%以上用于农民专业合作社项目， 40%以下用于龙头企业项目。该文件针对龙头企业项目支持的重点也做出了详细的限定，规定对于龙头企业申报的一般生产基地项目和扩大再生产项目原则上不予支持，或者通过贴息予以支持。这种扶持比例的重大调整反映出国家对于农民专业合作社的重视。

　　2农民专业合作社在农业综合开发中的绩效分析

　　2.1农民专业合作社成为了高标准农田建设的重要载体

　　高标准农田建设是农业综合开发财政扶持的重点领域之一。农民专业合作社承担的高标准农田建设项目极大地提升了高标准农田示范效应。具体而言，农民专业合作社在高标准农田建设中发挥了下列功能：

　　1)农民专业合作社依托项目提高了项目区农产品品牌的影响力。江苏省东海县积极依托农民专业合作社开展高标准农田建设。该县坚持“以市场为导向，以效益为纽带”的原则，推动成立了东海县生态米合作社、平明镇王烈甜瓜生产合作社等农民专业性合作经济组织，创建了“平珠”牌生态米、“王烈”牌甜瓜等品牌，提高了项目区农产品的竞争力。

　　2)农民专业合作社通过提高高标准农田示范工程管护效果扩大自身影响力。江苏省东海县整合涉农项目，积极探索高标准农田示范工程的管护机制，而且在平湖镇进行了试点，明确规定农民专业合作社与龙头企业、种粮大户同为管护主体，履行高标准农田示范工程建后的管护的义务。为什么这样来设计管护机制?主要是拟实现项目受益主体和管护主体的同一性目标，节约管护成本和费用，提升农民专业合作社总体管理水平，更为重要的是确保高标准农田示范项目长期发挥效能。

　　2.2农民专业合作社成为促进优势产业集群发展的重要推动力量

　　安徽省“十一五”期间在农业综合开发工作中有“三连、两助、一加强”的新思跟“三连”指的是“土地治理项目实行连片开发、连续扶持、连接管护‘;”两助“指的是”支持产业化经营助强、助优；“一加强”指的是“加强和规范项目资金管理”.在扶持重点上，选择龙头企业和农民专业合作社。“十一五”期间，全省共扶持龙头企业项目550个，农民专业合作社95家。由于农民专业合作社是国家立法保护的专业性较强的法人，在农业综合开发项目区建设过程中，农民专业合作社充分利用项目资金，加速了有区域特色的产业集群和产业体系建设，促进农村经营方式由分散向集中转变，农民生活由落后向先进转变，增强了示范效应。这直接优化了农业产业化经营体系，为构建现代农业产业体系发挥了重要作用。

　　2. 3农民专业合作社提高了项目区基层民主政治建设的层次和水平

　　“罗虚戴尔原则”中有两条原则：一是“关心社区发展”;二是“教育、培训和信息”.前者明确了合作社在自身发展的同时还要履行一定的社会责任，后者明确指出了合作社扩大组织内部成员凝聚力的重要途径。从目前承担国家农业综合开发项目的农民专业合作社运作途径来考察，贯彻和落实上述两个原则的重要方法就是农民专业合作社建立党支部。

　　内蒙古自治区巴彦淖尔市河套灌区作为全国第3大灌区和第7大农产品主产区，积极推动33.3万hm2中低产田改造项目。该项目是全国农业综合开发的重点项目。项目区在新农村建设和项目综合发展过程中探索出一种“合作社+党支部”农业综合开发项目运行和管理新模式。该市杭锦后旗康尔徕合作社党支部有党员26名，下设生产管理、政策法规和议政监督3个党小组。从全国农民专业合作社成立党支部的效果来看，主要发挥了以下3个方面的作用：

　　1)发挥了典型示范作用。党员社员通过更新品种、技术创新、拓宽销售渠道和创立品牌等途径发挥典型示范作用。

　　2)增强了农村党员的凝聚力，增强党支部的战斗力。在农业综合开发过程中和中低产田改造与产业化等项目建设中，党员社员积极参与合作社经营业务，增长了才干，提高了村庄经济参与度。“社员经济参与”是国际合作社原则之一。党员社员参与合作社经济事务使得自身有强烈的事业心和归属感，客观上提升了农村党支部的战斗堡垒功能。此效应又会吸引更多的农村精英积极靠拢党组织。这种“外部性”增强了农村基层党组织的活力。

　　3)增强了合作社协调关系的能力，为合作社生产经营活动出力献策。从现有农民专业合作社的公共关系状况来看，谈判能力、沟通能力弱化是农民专业合作社构建良好的公共关系面临的重要课题。如何促进农民专业合作社构建良好的公共关系?合作社成立的党支部可以在这方面大有作为。这是因为农民专业合作社党支部作为具备新型农民特质的人的联合体，其沟通能力和谈判能力等强于普通农民社员。作为农民专业合作社“内设”机构，能够组织社员按照标准化生产规程从事种养殖业务，统一生产经营环节，在与合作方谈判时能够以契约等形式保护合作社及其成员的合法权益。这种合作社的“准政治性”推动了农民专业合作社更好地参与到农业产业化经营链条中去。在农业科技推广方面，农民专业合作社党支部能够发挥组织优势，利用社会资本聘请专家或者其他技术力量来提高社员的科技文化素质。同时，农民专业合作社党支部借助于良好的沟通能力组织社员到外地参观考察，开阔社员的眼界，从而提升农民社员参与合作社业务的积极性、主动性和创造性。

　　3农民专业合作社承担农业综合开发项目面临的困境

　　第一，农民专业合作社农业综合项目区域缺乏统一的规划。目前，农民专业合作社承担的项目涉及的领域较多，有高标准农田示范工程，也有仓储、良种繁育和乡村旅游等项目。从单个农民专业合作社承担的农业综合开发项目运作来看，效果比较好。如果从农业综合开发项目整体功能角度来考察，项目实施单位和监管单位还远未充分整合项目的各种资源，即项目的系统功能还远未发挥。究其原因，重要的一条就是政府未对农业综合开发项目区域进行统一规划和科学设计。

　　第二，农民专业合作社申报农业综合开发项目的社员参与度还不高。尽管国家对农民专业合作社申报国家农业综合开发项目有具体的规定，譬如项目申报时需要大多数社员的民主决策，而且被绝大多数社员认可，要求召开社员(代表)大会，让更多的社员表决是否同意申报农业综合开发项目，而且要做好会议纪要。国家农业综合开发项目指南也规定了农民专业合作社还要有一定数额的自筹资金，而且能够出具相关证明。目前，农民专业合作社出具的自筹资金证明难以证明其项目建设所需的自筹资金出资能力大小，原因之一就是评审机构及其人员并不对农民专业合作社自筹资金进行验资。这种状况可能导致两个结果：一是自筹资金是“虚”的，难以保证农民专业合作社承担的农业综合开发项目建设效果；二是自筹资金到位了，但是这笔资金的用途未得到有效监管，容易造成农民专业合作社“套取”国家涉农项目资金的现象。

　　第三，农民专业合作社承担的农业综合开发项目监管能力与项目要求还存在着较大差距。从国家农业综合开发政策的目标来看，需要项目实施主体建设、管护水平以及相关职能部门监管水平同步提升而现实情况是，农民专业合作社处于初期发展阶段，其领导层总体管理水平较低，当然由其承担的国家农业综合开发项目建设和管护水平也很低。从外部讲，农业综合开发项目审批、监管部门及其人员对于合作社理论、政策与内部运作机制等问题还缺乏深刻的认知，容易造成对于其承担的农业综合开发项目建设过程缺乏有效监督和管理。这种状况很难将农民专业合作社承担的农业综合开发项目打造成“精品工程”,难以使农业综合开发项目发挥整体带动效应。

　　4结论与政策建议

　　综上所述，农民专业合作社与龙头企业等主体一样，已经成为农业综合开发项目建设的组织载体之一。这类农民专业性合作经济组织在法制框架下运作，促进了农业综合开发项目建设进程，提升了项目区农业和农村发展的综合水平。由于种种原因，其项目建设水平还有待于进一步提升。基于此，相关主体在农民专业合作社申报、承建国家农业综合开发项目建设中要着力解决好以下几个方面的问题：

　　1)相关部门的领导和人员要认真学习合作经济理论、政策和方针。从目前农民专业合作社申报农业综合开发项目、相关部门评审和监管其农业综合开发项目的效果来看，出现了相关人员合作经济知识和技能欠缺等现象，这种状况必须改变。今后要着力加强合作经济培训工作。针对农业综合开发政策制定者、执行者、监管者以及相关的工作人员的实际需求和工作要求，与不同的专业培训机构合作，包括财政系统、农业系统和工商系统等部门的内设培训机构，采取多样化的培训方法，提升农民专业合作社承担的农业综合开发项目建设水平和效益。

　　2)各级财政部门在组织农民专业合作社申报农业综合开发项目之前，要对于所管辖区域内的准项目主体进行调研，特别是要对于农民专业合作社注册时间、出资情况、相关制度及其执行力、财务状况、组织机构设计等主要状况进行充分把握。

　　3)发展改革委员会与财政部门等要按照国家农业综合开发项目建设标准，本着系统性、可行性和适度超前等原则，对于拟建项目区进行科学规划，并且对拟建项目区基础设施进行综合治理，努力提高项目区农业综合生产能力。不仅如此，还要遵循群众路线妥善处理好政府、项目实施主体和农民群众的关系，充分尊重群众的知情权、参与权和监督权，使项目建设取得实效。

　　4)农民专业合作社要按照程序申报和承建农业综合开发项目。要从充分尊重农民专业合作社社员知情权的基本原则出发，坚持“一人一票”议事规则，通过召开社员(代表)大会的形式表决农民专业合作社是否申报国家农业综合开发项目。评审机构和相关人员要认真审查农民专业合作社提交的会议纪要，发现造假者实行一票否决，而且要取消其连续3年申报农业综合开发项目的资格。除此之外，评审小组还要重点审查农民专业合作社提交的财务资料与组织运行机制等相关材料，确定申报材料中的申报主体的同一性。之所以这样要求，是因为有些农民专业合作社是由企业转制而来，其权利和义务关系比较复杂，如果申报主体非同一性，必须要求申报主体附加说明或者证明材料，以确保国家财政扶持资金用到实处。

　　在农民专业合作社承建农业综合开发项目过程中，要明确规定必须在项目区域设立国家农业综合开发的标识，确保项目区建设有法可依，保护项目区相关主体的合法权益，更为直接的效果是通过这样的标识激励农民专业合作社领导层和广大社员珍视国家赋予自己的发展机会。这样做的好处还表现在项目周边的干部和群众十分关注项目区建设的效果，包括该项目产生的“经济外部性”的大小。这种“监督”具有倒逼效应，鞭策农民专业合作社及与项目有关的组织和个人建设好与管护好农业综合开发项目，确保纳税人的钱用在实处。

　　在农民专业合作社承建农业综合开发项目过程中要加强过程管理。农业综合开发部门要邀请相关专家一道监督检查农民专业合作社承担的农业综合开发项目建设情况。制定相应的检查表格，包括定性指标和定量指标两个方面，还应该有周边相关经济主体对于项目建设的总体评价，而且赋予一定的权重，以保证国家农业综合开发项目建设目标的实现。对于按照项目申报书规定的工期进行项目建设的农民专业合作社要记录在案，作为下一轮申报的参考依据；对于违反国家农业综合开发政策规定的农民专业合作社，采取警告、限期整改，直至终止项目扶持等措施督促项目实施主体的行为。

　　在农民专业合作社承建农业综合开发项目验收过程中，相关主体要认真总结验收，除了提交相关验收报告以外，还要撰写项目建设总结，总结项目建设过程中积累的经验、吸取的教训，以及下一步对于农业综合开发业务、政策、流程等提出建设性的意见和建议。针对全国农业综合开发项目建设水平的差异性，可以不统一格式要求，但是基本的项目建设信息要力争齐全，以确保农民专业合作社承担的农业综合开发项目建设可持续性。