目前合作社扶持项目与优惠政策较多，但涉及财政、农业、林业、渔业、供销社等多个部门。普通农民创办的合作社由于缺乏信息、申报意识和能力等，无法了解和争取到扶持资金，一些农村能人创办的合作社则可以充分发挥较强的社会交际能力。这些能人既善于和基层农民专业合作社管理部门打交道，获取管理人员信任，又善于与各项目资金支持单位沟通交流。在目前项目审批多由基层部门推荐，项目审批部门又有相当自由裁量权的情况下，能拿到项目资金支持的常为农村能人领办的合作社，其中部分属于套利合作社。

内核成员。主要是指理事长，也可能包括监事长，多数为合作社创办人，作为企业家能人在合作社中不可或缺。这些内核成员往往拥有合作社的大量股份（普遍在20%以上，很多甚至超过50%）；多数拥有较大的生产规模（农地面积多在50亩以上），其生产土地常作为合作社的生产示范基地，内核成员也可能不从事农业生产但掌握了农产品销路等重要资源；对合作社的重大事项决策等拥有决定性话语权，理事长绝大多数时候还扮演总经理角色，管理组织日常生产经营活动。内核成员享受到了最多的组织生产经营效益（等于或高于其入股收益，不一定是直接现金返利与分红）。

外核成员。主要是指理事长以外的其他理监事会成员，在一个100人的成员中，人数大体在5-10人之间。这些人普遍持有一定比例的合作社股份（一般在1-20%之间）；多数拥有一定的农业生产规模（农地面积多在20-50亩），常和合作社理事长等内核成员一起共同承包经营大面积的土地进行规模生产，或者具有农产品销售、农业生产技术服务等方面的特长，少数人拥有较强的社会活动能力，并掌握一定资本；对合作社不拥有一票否决权，但拥有对重大事项的关键投票权，这些人还常是合作社办公室、技术、销售等部门的负责人，是合作社理事长等内核成员不可或缺的“左膀右臂”。外核成员享受到了与其入股比例相当的组织经营效益。

股东成员。主要是指理监事会成员以外的其他入股成员，在一个100人的成员中，人数大体在10-40人之间。这些人持有合作社股份，但数量有限（一般在1%以下，很多只是象征性的持有1股）；多数属于小农户，生产规模不大（农地面积多在5-20亩），是合作社较为忠实的惠顾者；基本会参加合作社的成员大会等重大活动，偶尔会向合作社管理层提出意见与看法，部分人还担任着成员代表角色，或者在技术部、办公室等做事，领取合作社给予的少量报酬或补贴。股东成员享受到的入股分有限，惠顾额返还也不多。值得注意的是，在有些合作社中，合作社的股东成员与合作社的内外核成员具有合一性，也即持股成员仅限于合作社理监事会成员。

惠顾成员。主要是指与合作社进行业务惠顾的成员，在一个100人的成员中，人数大体在50-80人之间。这些人没有入股；基本属于小规模农户（农地面积多在10亩以下），与合作社有着一定的产品（服务）交易，会参加合作社提供的生产经营技能培训活动；参加合作社的成员大会，基本不提意见建议，偶尔会临时受雇于合作社。惠顾成员只能享受到少量的惠顾额返还。值得注意的是，相当数量的惠顾成员并不相信合作社的年底返利制度，这些人更加愿意接受业务惠顾时合作社给予的直接价格改进（比如合作社以高于市场价1-2毛的价格收购他们的农产品，交售时直接给钱）。

带动成员。主要是指有将农产品卖给合作社的成员，这些人并不计入合作社的成员名册，一个100人的合作社，约有50-200人的带动成员规模。这些人没有入股，但时常有将产品卖给合作社（农地面积多在10亩以下）；不参加成员大会，但时常能参加合作社组织的技能培训，只是没有优先旁听权。带动成员无法享受到合作社的返利（分红），也较难享受到直接的价格改进。值得注意的是，带动成员与合作社基本属于市场买卖关系，但合作社也在一定程度上需要他们的存在，因为光靠成员交售的农产品，很难完全满足下游客商需求，带动成员某种意义上具有准成员（预备成员）角色。这些带动成员并不信任合作社，有需要时才与合作社发生交易。这些带动成员的存在，非常容易模糊合作社的成员边界，使很多惠顾成员经常发生立场动摇，退化为实质上的带动成员。大量非成员农户的农产品交售也给合作社的品质统一、安全等带来挑战。

 总体而言，必须看到当前异质性的成员结构使能力、资源等居于优势的内外核成员在农民专业合作社中掌有了合作社的多数股份，掌控了农产品的销售通路，掌握了合作社的话语权，成为农民专业合作社发展的最大受益者，最终导致了合作社发展的不规范。这也是下一步推进农民专业合作社规范化建设的认知起点。

1.各地政府取消对农民专业合作社发展数量、规模的年度考核要求。防止一些地方政府尤其是乡镇政府盲目推动合作社发展，防止盲目要求合作社扩大成员和生产经营规模等。建议一些地方政府取消仍然可能存在的注册农民专业合作社就给与补贴、奖励的措施。鼓励各地农业部门会同工商等部门，探索建立每隔3-5年对农民专业合作社的生产经营情况进行阶段性普（抽）查的制度，掌握合作社发展动态。对于已经处于消亡、不再运作的合作社，引导负责人主动到工商部门申请注销。借此解决空壳型合作社问题。

2.农业、财政、税务、工商等多部门联合加强对农民合作社政府扶持项目的全过程管理，依托多环节、借助多渠道，通过公开、透明和可操作的程序，加强事前识别、事中监督和事后审计问责。一是在项目指南发布阶段，利用政府官网、电视广播、报纸期刊、微博、微信等多渠道宣传有关项目信息，明确合作社申报条件和申报程序，吸引更多农民合作社参与，并使其知晓如何申报。二是在项目立项和执行阶段，加强立项项目的多途径公示，对获资助农民合作社加强过程指导和监督，对有关项目开展情况进行必要的宣传报道，并加强部门间的信息共享。三是在项目结项阶段，多部门联动采取有力措施加强专业化财务审计等工作。借此解决套利型合作社问题。

3.农业部门继续推进并强化农民专业合作社示范社建设，同时可以考虑将示范社建设与财政支持项目等挂钩。关键要着力完善示范社建设内容与要求。一是可以要求申报各级示范社的合作社成员人人入股、并限定单个成员的持股比例上限（可以参考《浙江省农民专业合作社条例》规定的20%的单个成员持股比例上限，也可以鼓励合作社成员的入股股金与交易量成正比）。二是可以要求申报示范社的合作社必须按照法律要求进行交易量返还，鼓励合作社采取多种方式吸引成员持续惠顾合作社。三是可以要求申报示范社的合作社定期召开成员大会，鼓励合作社在面临重大事项决策时提前征求成员（代表）意见。此外，农业部门可以考虑建立示范社名录和数据库平台，以此为基础建立示范社信息库，并利用信息平台综合优势用于合作社财政支持项目审批、银行授信等其他业务开展。借此最大限度提高农民专业合作社示范社的规范化程度，并给其他合作社提供发展示范效应，解决合作社整体上面临的发展不规范问题。

4.加强对农民专业合作社辅导员和农民成员等的宣传教育。一是依托农经站所、农民专业合作社联合社（会）、省级以上示范合作社等组织，以农经人员、联合社（会）管理人员、示范合作社理监事长等为核心，在县乡村三级逐步探索建立农民专业合作社辅导员队伍并加强相关技能培训，依托辅导员教育、示范、引导农民专业合作社发展。二是探索建立更为系统、持续的农民专业合作社成员培训体系。针对农民专业合作社理监事长、其他专业管理（技术）人员、合作社普通成员等建立差异化、多层次的培训计划和方案，通过课堂教育、参观考察、现场教学、“一对一”帮扶带动等多样化的教学方式，提高合作社管理（技术）人员的经营管理技能和专业化素养，提高合作社普通成员的生产技能、合作意识和契约精神等。三是政府部门加大对合作社宣传教育等软性内容的政策项目投入力度，逐步扭转重硬件、请软件，重眼前、轻长远的政策思维。要真正依托系统的宣传教育使农民成员既懂得如何合作、也懂得如何分工，既懂得如何赚钱，也懂得如何分钱等，使合作社有效成为促进农民成员成长的好学校。