自1998年全面实施农村土地二轮承包以来，农村土地承包经营制度得到了巩固完善。随着农村劳动力大量转移和农村非农收入稳步提高，农民对土地的依存度逐渐减弱，流转土地的愿望日益增强。与此同时，城乡统筹一体化发展步伐加快，一大批农村能人、种养大户、农民专业合作社、龙头企业、城镇职工又希望做大做强农业产业。针对这一新趋势，四川各地不失时机地加以引导，在坚持农民土地承包经营权不变的基础上，严格遵循“依法、自愿、有偿”和“三个不得”(不得改变土地集体所有性质、不得改变土地农业用途、不得损害农民土地承包权益)原则，因地制宜采取转包、转让、互换、出租、入股等土地流转形式，促进了现代农业规模经营的发展。

　　一、四川农地流转与土地规模经营现状

　　四川省农经年报显示，截至2013年底，全省家庭承包耕地流转总面积达1360.7万亩，比上年增长13.8%，耕地流转率23.3%，比上年提高2.8个百分点。转出耕地的农户数364.6万户，签订流转合同201.2万份，分别比上年增长10.7%和13.0%；签订合同的耕地流转面积为724.9万亩，占流转总面积的53.3%；流转用于种植粮食作物的面积为443.3万亩，占流转总面积的32.6%。主要呈现以下特点：

　　1.以出租和转包为主

　　出租和转包面积为609.9万亩和514.6万亩，分别占流转总面积的44.8%和37.8%；转让、股份合作、互换的面积为67.1万亩、61.3万亩和35.6万亩，分别占流转总面积的4.9%、4.5%和2.6%。在出租方式中，出租给本乡镇以外的面积占出租总面积的13.9%。

　　2.流转去向主要是农户

　　在农户、农民合作社、企业、其他主体等流转去向中，流向农户的面积达709.1万亩，占流转总面积的52.1%；流向企业、农民合作社和其他主体的面积为256.1万亩、198.8万亩和196.7万亩，分别占流转总面积的18.8%、14.6%和14.5%。

　　3.规模经营日益凸显

　　10亩以上的达757.5万亩，占流转总面积的55.7%。在规模经营中，流转10～49亩的比重最大，达35.0%；其次是50～99亩，比重为21.9%；第三是300亩以上，比重为19.7%；第四是100～199亩，比重为14.9%；第五是200～299亩，比重为8.4%。

　　4.适度规模经营正在加速

　　在规模经营中，从较上年的增速看，流转100～199亩的增速最快，达20.1%；其次是200～299亩 和50～99亩， 增 速 分 别 为16.7%和16.4%；第三是300亩以上，增速为5.8%；而流转10～49亩的面积在递减，较上年下降15.5%。

　　二、推进农地流转与现代农业适度规模经营中存在的问题

　　推进农地流转实行现代农业适度规模经营，对调整农村产业结构、转移农村剩余劳动力、加快农业标准化进程、促进农业产业化经营、提高农业效益和农产品市场竞争力等发挥着十分重要的作用。然而，各地在农地流转与农业适度规模经营实践过程中亦不同程度存在以下突出问题：

　　1.强行流转土地

　　个别地方不顾当地实际，政府越俎代庖，不尊重农民意愿，大面积集中连片流转土地搞“规模经营”，人为推动大规模流转。

　　2.流转价格普遍偏低

　　多数地方的土地流转价格较低，农户缺乏议价能力。土地流转价格补偿中没有考虑增值收益，加之流转期限长，出现了“农户得利过小、受让方得利过大”的利益格局，农民权益受到不同程度的损害。

　　3.借流转之名改变土地用途

　　一些业主把流转的土地用于挖塘养鱼、建休闲度假山庄、开办农家乐等，改变了土地的农业用途，致使流转土地难以复耕。

　　4.流转耕地“非粮化”现象严重

　　据典型调查，通过出租、股份合作等形式流转的耕地中，90%以上不种粮，粮食安全受到潜在威胁。

　　5.流转风险防范机制尚未建立

　　很多地方未建立业主经营能力的资格审查评估制度和流转准入机制，业主受让土地后，因资金不足、市场变化快或缺乏新品种、新技术、自身生产管理能力欠缺等原因致使经营困难，不能及时兑现农户土地流转金，将风险转嫁给农民和政府。

　　6.流转合同极不规范

　　农户之间自发流转土地较多，口头协议占流转合同的49%。有的即使有书面合同，也是要素不全、权责不清、内容不规范，致使流转纠纷隐患多、调处难。

　　7.流转指导服务不到位

　　绝大多数县没有建立行之有效的农村土地流转市场化运作机制，供需双方土地流转信息无法实现有效对接，“流不出”、“转不进”同时存在。特别突出的问题是基层农经工作纳入乡镇政府职能后，承担农地承包、流转管理的农经管理机构被撤销，编制被削减，农经职能被弱化，农经专业干部大量流失或被边缘化，致使土地承包及流转很难实施规范化管理。

　　三、农地流转与现代农业适度规模经营的制约因素

　　农地流转与现代农业适度规模经营受到诸多因素的限制，如农地政策、农地的流转制度、农地经营者的素质、资金、技术以及农业社会化服务体系的完善程度等。本课题组通过四川实地调研后，归纳出如下主要制约因素：

　　1.农村劳动力转移状况

　　现代农业适度规模经营是生产力发展的结果，是农村生产要素合理配置的必然要求。农村劳动力转移是农业适度规模经营的前提，只有农村劳动力转移出去并且获得较稳定的职业和收入，农户才有可能“长久”流转或出让其承包地，农业适度规模经营才有可能实现。目前，一方面农村劳动力文化素质偏低，非农产业就业竞争能力受到很大限制；另一方面，产业结构不尽合理，特别是二、三产业不够发达且波动大，不能稳定吸纳从农村解放出来的剩余劳动力。此外，城乡之间生产要素自由、合理流动还存在着许多制度性壁垒，如户籍制度、教育制度、就业制度、分配制度等。因此，土地仍然是农民就业的刚性需求，从而制约了农地流转和规模经营。

　　2.农业社会化服务体系

　　农业社会化服务体系是农业适度规模经营的保障和支撑。目前，农业服务体系尚不健全，服务内容不配套，不能满足农业适度规模经营的需要。一是农业技术推广服务体系。乡镇公益性农业公共服务机构普遍存在人员缺位、整体素质不高、结构老化等问题。除少数地方经费保障较好外，多数地方经费保障水平低，普遍不具备履行公益性职能所需的基本条件。二是农业生产社会化服务体系。目前，在广大农村地区，除政府引导的农地流转和农地规模经营的部分地区能提供机耕、排灌、植保等服务外，其他地区能提供一条龙服务的很少。三是农村金融服务体系。由于多方面原因，目前我国农村金融仍然是整个金融体系中最薄弱的环节，机构网点覆盖率低，体制机制不健全、不完善，服务供给很不充分，金融机构贷款不能够满足农户的需求。四是农村信息服务体系。各地普遍存在信息化基础设施薄弱，信息技术在农业领域的集成应用不充分，在资金投入、资源管理、协同推进等方面都存在问题，亟需建立健全统筹协调的工作机制。五是农产品质量安全监管体系。农产品质量安全监管工作基础薄弱，监管人员、经费、仪器设备等手段与承担的监管职责不相适应。

　　3.农村社会保障体系

　　在长期的城乡二元结构下，我国农村的社会保障水平低、覆盖范围窄、地区差异大，农民的养老、医疗等社会支出基本上由农户家庭自我承担，在土地收入仍是农民主要经济来源、土地仍承担社会保障功能的前提下，推进现代农业适度规模经营将受到一定程度的制约。

　　4.农业投入规模

　　现代农业投入包括人力资本投入、基础设施投入和农业科技投入。农业生产要素亦包括土地、劳动力、资金、技术、信息、管理等方面。仅仅依靠农户和规模经营主体自身来实现这些要素的投入非常不现实。因为农业生产周期长，投资规模大，受自然条件影响大，投入风险高，比较收益低，降低了农户和规模经营主体对农业投入的欲望。农业投入需要政府强有力的财政扶持作为保障，而近年来我国政府对农业投入虽逐年加大，但离农业稳定发展的需要仍然存在较大的差距。

　　四、推进农地流转与现代农业适度规模经营的对策建议

　　各级政府特别是农业行政主管部门要充分发挥主导作用，鼓励和支持通过农地承包经营权流转的方式实现农业用地向规模经营集中，大力推动现代农业适度规模经营发展，带动农民发展现代农业，带动农民持续稳定增收。

　　1.加强宣传引导

　　充分利用各种行之有效的形式，广泛宣传农地流转和现代农业适度规模经营的意义，强化农地流转是现代农业适度规模经营前提的理念，引导农民增强流转农地的自觉性，让农业规模经营主体认识到推进农地适度规模经营有利于促进现代农业发展，有利于推进农业标准化进程。一是加强对 《农村土地承包法》等法律法规的宣传，引导广大农民和基层干部知法、懂法、用法。二是加大典型引导力度，充分发挥外出创业有成人员和种田大户、家庭农场的典型示范作用，用身边的事教育身边的人，使农民看到实实在在的效果。三是探索建立农地流转利益联结机制，引导农民以土地承包经营权同农民专业合作社、龙头企业、种养大户等联合与合作，让农民除获得保底租金、务工收入外，还可获得利润分红或分享土地经营增值收益，为农民创造更多的增收机会。四是研究鼓励业主种粮的扶持机制，防范流转耕地 “非粮化”继续扩大的风险，引导专业合作社、龙头企业、种养大户规模种粮。

　　2.加快劳务输出

　　拓宽劳务输出渠道，为农民外出就业创造条件。一是加强对农村劳动力的实用技术与技能培训，搞好信息服务、政策服务、法律服务和组织管理，为农村劳动力永久性、实质性向二、三产业转移提供条件，让大量的农村劳动力能够出得去、挣到钱、留得住，为农地流转创造必要条件和有效空间。二是加强与接包方的沟通，在签订土地租赁合同时，约定接包方根据租赁土地的数量，按比例吸纳部分农村富余劳动力。三是做大做强工业企业和城市产业，增加就业岗位，采取优惠政策鼓励企业更多地吸纳当地农村劳动力就业。四是大力加快小城镇建设，发展餐饮娱乐、商业经营、物流配送等，让中心集镇附近的农民率先从土地上脱离出来。

　　3.强化农地流转服务

　　一是建立健全组织体系。把农地流转工作纳入各级党委、政府的重要议事日程，设立县、乡农村土地承包及流转管理服务中心，加强农地流转管理和服务，建立土地流转信息库，及时收集发布农村土地流转信息。二是积极发展和培育中介市场与中介组织。注重发展农地流转的中介组织，使农地流转进入市场，依靠市场调节完善流转机制，推动农地流转健康运行，降低农地流转成本。三是完善乡镇农村土地承包及流转纠纷调解机构，成立县级农村土地承包仲裁委员会，着力解决土地纠纷，化解矛盾，排除隐患，维护秩序。四是加强以养老保险为主的农村社会保障体系建设，把长期以来农民依靠土地作为唯一社会保障的现象转向依靠基金式的社会保险和保障上来，解除农民的后顾之忧，使农民放心走出去，进而为农地流转创造良好的条件。五是强化新形势下的乡镇农经管理工作机制，将土地承包及流转管理等农经管理工作纳入乡镇政府的考核内容，设置专门工作机构，配备专职人员，做到 “有机构管事、有专人理事、有经费办事”。县级以上农业行政主管部门要依据职责，加强对乡镇农经管理工作的检查、指导和监督。

　　4.强化政策支持

　　一是鼓励经营者开展规模化经营。对获得流转土地，成片集中并从事农业开发，建立规模化、标准化生产基地的经营者，连续3年以上规模经营达到300亩以上的，除享受相关优惠政策外，政府应给予一定数量的农业基础设施建设补助资金，由相关部门组织验收后兑现。二是鼓励和扶持种养大户、家庭农场、农民专业合作社扩大经营规模。对农民专业合作社进行规模经营和农业基础设施建设的，可优先纳入农业综合开发项目、农村 “金土地”工程等给予支持。在农地规模经营中生产销售的农产品，按农民自产、自销、自用对待，享受国家规定的对农业生产、加工、流通、服务和其他涉农经济活动相应的税收优惠。三是加大对参与农村土地经营权流转业主的金融支持。银行、农村信用社等金融部门应对开发、经营土地的业主在信贷上给予支持。业主可以用已经进行了大量投入的土地经营权、地上附着物、非永久性建筑物抵押或担保获得贷款。保险部门要积极开展农地规模经营的有关保险业务，降低业主经营农业生产的自然风险，确保农地经营权流转健康有序发展。

　　5.加强农地流转管理

　　一是加强对农地转出方的管理，对农户自发的农地流转行为，要帮助引导农户签订规范的农地流转合同或协议，并报所属村集体经济组织和乡镇土地承包管理部门备案。二是加强对农地受让方的管理，切实开展对大宗农地流转业主的资质审查。审查的内容包括：受让方业主的法人资格、注册地址、资金实力、信誉程度、经营能力、技术水平、履约能力以及该项目是否符合国家的法律法规、产业政策、发展规划的要求、项目的预期效益及经营风险等。三是严格执行农地承包法律、法规，严格坚持依法自愿有偿、不得改变土地集体所有性质、不得改变土地农业用途、不得损害农民土地承包权益、不超过第二轮土地承包期剩余年限等原则，确保农地依法流转。四是规范乡村集体经济组织参与农地流转的行为，不得以任何名义强迫农户流转农地，也不得阻挠农户自愿合理地流转农地。五是建立风险保证金制度，防范流转双方单方面毁约给对方造成的损失。为确保合同履行，农地受让方应按流转面积向乡镇农地承包管理部门交纳风险保证金和复垦保证金。乡镇农地承包管理部门所收风险保证金和复垦保证金必须专户存入金融机构。六是建立完善农地流转台帐，做好农地流转登记备案工作，加强农地流转档案管理。

　　6.改革创新农村经营体制机制

　　一是鼓励农民建立土地股份合作社。研究制定兴办土地股份合作社的鼓励扶持政策，积极引导和鼓励农民将土地以入股的方式集中起来，建立土地股份合作社，实现土地集中连片、规模经营。二是建立健全现代农村产权制度。从法律上赋予农户物权性质的农村土地承包经营权；完善农地流转办法，确保农户在承包期内可依法自由转让、出租、入股农地承包经营权；按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序；给农民私有和集体所有的房产颁发房地产证，并允许上市交易和抵押。三是鼓励农民到城镇自主创业。农民的住房和宅基地可以流转，可以置换当地城镇一定面积的住房；农民可以放弃农村土地承包经营权，置换享受当地城镇低保待遇；农民可以通过一次性收取或分次收取租金的办法流转土地承包经营权；农民流转土地后自主创业和兴办实体，享受与城镇待业、下岗人员一样的优惠政策，在就业、子女入学、社会保障等方面享受与城镇居民同等的政策。四是保护规模经营者的合法权益。坚持 “谁投资、谁所有、谁受益”的原则，鼓励获得流转农地承包经营权的单位和个人投资兴建农田水利基础设施，其投资及利益受法律保护。对业主投资建成的公共基础设施和公共服务项目，政府可用以奖代补方式给予支持。经营者在获得流转的农地上修建直接用于生产、管理和服务的非永久性固定建筑物，其占地不视为建设用地，免去相关手续和收费。在农地流转合同约定的时间内，农地的经营权可以继承、参股和经发包方同意后再转让。合同到期后，原经营者在同等条件下有优先获得农地承包经营权流转的权利。