总结国内外有关城乡一体化问题的讨论，我们对城乡一体化界定如下：城乡一体化是在现代文明社会中城乡居民拥有公平的政治、经济、社会等各项法定权利；居民的城乡物质文化差别消除，居民在城乡间流动的障碍消除，城乡居民能够公平地获得个人发展的机会，能够公平地享受政府提供的公共产品。

　　本文我们将分别阐述我国城乡差距的历史与成因；深化经济体制改革，构建城乡统一的生产要素市场；深化社会保障制度改革，实现城乡公共服务均等化；深化政治体制与社会管理体制改革，在城乡一体化进程中推进民权与民生共同发展四个方面进行讨论。

　　一、我国城乡差距的历史与成因

　　(一)计划经济时期的城乡差距

　　只要社会没有实现高度的工业化，以致非农产业能够完全吸收农业剩余劳动力，最终消除产业间劳动生产率的差别，城乡的差别就会始终存在。中国同样如此。中国从城市形成之日起，城乡差距就存在。

　　但是，计划经济之前，城乡之间要素的流动并没有制度上的障碍。人口可以在城乡间自由流动，仅仅是由于农业的比较利益低于农村，才导致大量高素质的劳动力和资本流向城市。当初城里的人只要愿意，就可以选择到农村生活；出生在农村的人也有可能通过个人努力进入城市。但是计划经济体制下，由于各种制度限制，个人不能在城乡之间自由流动，除非是政府的安排，例如城市居民下放农村，城市知识青年到农村插队落户。

　　计划经济下，除了在极少数的情况下农村生长的人可以通过招收工人进入城市(例如采矿工人)外，他们进入城市的唯一途径就是通过考学进入大中专学习后按计划分配进入城市，或者有少数人通过当兵入伍后转业进入城市。

　　计划经济体制下，资源的配置完全由高度集权的政府控制，一点自由流动的空间也没有。城市经济绝大部分由全民所有制企业构成。全民所有制企业的人、财、物、产、供、销都是按照中央政府的计划安排实施，连地方政府都无权参与决策。

　　农村经济也被纳入国家计划，农村实行三级所有以队为基础的经济体制，除了少数年份允许农户有少量的自留地以外，大部分时间农民土地全都是集体所有、集体经营。在给农民留下仅能维持生存的口粮后，政府对农产品实行统购统销。政府实行工农业产品剪刀差，压低农产品价格，以支持城市与工业的发展。

　　中华人民共和国建国初期虽然实行户籍登记与管理，但城乡间人口还可以自由流动。伴随着国家牺牲农业而发展重工业政策的实施，以及农村由初级社、高级社、到人民公社的快速过渡，导致农民种粮积极性受挫，城市粮食供应问题突出。

　　从1958开始，国家正式以法律的形式将居民分为农业与非农业户口实行管理，严格限制人口流动。此后在长达20多年的时间里，城乡之间的人口被户籍制度固定而无法流动。

　　计划经济体制下低效率的资源配置导致工业和农业劳动生产力普遍低下，城乡居民生活普遍贫穷。平均主义与大锅饭政策并没有消除城乡之间的差别，反倒使得城乡之间的差距凝固化。这不仅表现在农民的人均收入低于城市居民，还表现在教育、医疗卫生等方面，农村也远远落后于城市。

　　城市的公共产品提供由政府的公共财政解决，农村公共产品提供基本上由生产队自己解决。全民所有制企业的职工虽然收入低下，但生老病死仍可从企业获得保障，农民基本上没有任何社会保障。

　　(二)经济转轨时期的城乡差距

　　1978年中共十一届三中全会之后，伴随着改革与开放政策的实施，中国开始步入由计划经济体制向市场经济体制转轨的过程之中。经济转轨首先从农村开始，以农村家庭联产承包经营责任制改革为标志，农村经济由集体经营向个体经营转变。

　　这一转变调动了农民的生产积极性，提高了农业劳动生产力，农民收入普遍提高。城乡居民差距开始缩小。到1985年，城镇居民人均可支配收入为739元人民币，农村居民人均纯收入是398元人民币，二者之比由1978年改革开放之初的2.57倍缩小到1.86倍。

　　但是，城乡居民收入差距缩小的过程是短暂的。20世纪80年代后期直至今日，中国经济的高速增长不仅没有缩小城乡之间的差距，反而使城乡差距进一步扩大。从城乡居民收入看，2010年城镇居民人均可支配收入是农村居民人均纯收入的3.23倍。②农村居民在医疗保障、养老保障、收入保障方面，以及教育资源获取等方面与城镇差距也在扩大。

　　(三)城乡差距形成的原因

　　计划经济体制下城乡差距形成的原因是国家发展战略选择的结果。国家是通过集权方式，把工农业生产全部纳入计划，而且以牺牲农业和农民为代价发展工业。

　　转轨时期导致城乡差距扩大的主要原因有两个方面：第一是经营农业比较利益下降；第二是改革的滞后。

　　改革开放三十年来，农业的经营方式基本没有改变，仍旧是一家一户的小农经济。伴随着经济转轨，城市的专业化分工逐步深化，分工带来企业经营规模的扩大和劳动生产率的提高，从而带动要素报酬的提高。

　　反观农村，农业的专业化分工基本上止步不前。农户经营规模基本没有变化，尽管有些地方也出现了土地流转和规模经营，但是平均而言，土地流转的规模并不大。经营农业的收入远低于城镇打工的收入。

　　因此，大批青壮年进城打工，农村留下大多是老人、妇女在经营农业和照看孩子。虽然农民进城打工增加了家庭收入，但是农民工的工作既不稳定，工资率也远低于城市人的工资率。

　　改革的滞后体现在政治体制改革和社会管理体制改革严重滞后于经济体制改革；农村改革滞后于城市改革。即使在经济体制改革领域，近年来也处于停滞状态。生产要素领域的改革严重滞后于商品领域的改革。在生产要素领域，劳动力市场、资本市场、土地市场等领域的改革基本上止步不前。

　　首先看劳动力市场。城乡劳动力市场基本上是分隔的。大批青壮年劳动力流入城镇，为城市的繁荣做出了贡献，但是获得的报酬远不及其所做的贡献。他们在就业岗位、薪资待遇等方面受到歧视性对待，在城市里所从事的是城市人不愿从事的职业，干的是城市人不愿干的脏活、累活，但获得的是低廉的报酬，却享受不到多数城里人享受的社会福利与保障。

　　其次来看土地市场。土地市场更加不健全。现行土地制度是将土地所有权分为国有和集体所有两种所有制。城市土地属于国有，农村土地是集体所有。国有土地可以进入市场交易，农村集体土地则不能进入市场交易。集体土地只有在变为国有之后才能进入市场交易。农村集体土地变为国有土地的途径是政府征收。

　　城镇化导致城镇郊区的土地由集体所有变为国有，但是农民获得的补偿微乎其微，土地增值收益大部分被政府和开发商拿走。在城镇化早期和中期，不少因政府征用土地的城郊农民变成无土地、无工作、无社保的“三无”人员。只是在近期土地征收过程中，对失地农民的补偿才稍有提高，但是土地增值的大部分仍然被政府和开发商获得，集体土地仍旧不能直接进入市场交易。

　　最后来看资本市场。尽管资本市场的发育程度稍好于劳动市场与土地市场，但是农村金融非常落后，不仅落后于中等收入国家，甚至落后于人均收入远低于中国的孟加拉。孟加拉国尤努斯还办了能为穷人贷款的银行——格莱明银行，然而中国的农村缺少真正为农民服务的银行。

　　中国的四大国有控股银行原来设在穷乡僻壤的分支机构现在早已经撤得精光。一些地方的农村信用社改制为农村商业银行之后，也纷纷将大批网点撤出乡村而进入城市。中国金融体制限制私人银行的发展。

　　因此，农村极度缺少金融机构，农村发展面临资金严重不足。我们在重庆所做的问卷调查表明，许多农民从正式金融机构借款无门，只能通过亲友之间的私人借贷。没有金融支持，农村难以发展，农民难以致富。

　　正是由于农村的生产要素市场不健全，资金流入城市；大量的土地增值收益被政府或者被开发商获得，而没有给农民应有的补偿；农村优质劳动力流入城市而得到的报酬远低于其创造的价值，所以导致经济转型过程中城乡之间的差距不仅没有缩小，反而拉大。

　　三、深化社会保障制度改革，实现城乡公共服务均等化

　　城乡统一生产要素市场的建立需要城乡统一的社会制作保障。毋庸置疑，改革开放30多年来，尤其是近几年，我国的社会保障制度比计划经济体制下有了长足的进步。除了已经建立起公务员的各种社会保障制度外，正在逐步建立企事业单位职工的社会保障，以及建立城镇居民和农村居民的社会保障。

　　但是我国的社会保障制度非常不完善。不仅不存在全国统筹的社会保障措施，除了一些直辖市外，也不存在一个全省统筹的社会保障措施，甚至不存在一个地市内统筹的社会保障措施。一些社会保障措施大多是在一个县内统筹，而且基本上是城市和农村分别统筹，基本上不存在城乡完全统筹的社会保障。

　　现行的社会保障体制下，政府公务员社会保障水平最好，事业单位的职工次之，城镇职工再次，城乡居民更次。公务员不仅享受的保障类别多，而且享受的水平高，例如公务员退休后的退休金几乎和退休前的工资相差无几，但是企业职工退休后的养老金往往不及在职时工资的一半。许多在非正规企业从事临时性工作的农民工甚至没有加入养老、医疗、收入等社会保障体系之中。我们分别就养老、医疗、收入等不同的保障制度进行讨论。

　　(一)养老保障

　　我国城乡居民社会养老保障都处于试点过程中，农村先于城镇两年试点。2009年9月1日，国务院颁发《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，从文件下发之日起，在农村试点新型养老保险。2011年6月7日国务院下发了《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的意见》，从当年7月1日起启动城镇居民社会养老保险试点。两个文件将年满16周岁，未参加城镇职工基本养老保险的农村居民和不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民纳入新农保或城镇居民养老保险体系中。

　　两个保险制度的基本原则都是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”，并实行自愿原则，由参保者在户籍所在地自愿参加农村或城镇居民养老保险。对于农村居民，建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度；对于城镇居民，建立个人缴费、政府补贴相结合的城镇居民养老保险制度。

　　从两个文件的内容看，中央政府的目标是要实现城乡养老保险制度的统一。两个文件规定了城乡同样的基础养老金待遇，试点当年，对于符合领取养老金的居民，中央确定了统一的基础养老金标准，为每人每月55元。地方政府可以根据自己的财力提高基础养老金标准。

　　相对于过去依靠家庭养老的制度而言，正在试点的城乡居民养老保险制度无疑是一个巨大的进步。但是，该制度非常不完善。

　　首先，基础养老标准很低，尽管文件谈到基础养老金标准会根据经济发展和物价变动等情况实施调整，但是每月55元的低起点表明，除非中央财政收入有大幅度增长，否则，由中央财政支付的基础养老金水平不会有大幅度增长。即使物价不变，在55元的起点上翻两番也远不足以维持目前基本的养老费用支出。

　　其次，目前的居民养老制度是实行城乡分治。城乡居民养老体制的差别不仅体现在国发[2009]32号和国发[2001]18号两个文件的名称上，也体现在内容上。

　　一是两个文件规定，参保人在户籍所在地自愿参保，而全国大部分地区的户籍是分别城乡居民登记管理的；因此，两种保险制度必然摆脱不了现行户籍制度的种种限制。

　　二是两种体制的缴费档次不同，新农合(以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度)个人缴费标准为100元、200元、400元、500元5个档次。而城乡居民个人每年缴费标准从100元到1000元共计10个档次，各档次之差为100元。

　　尽管两个文件都谈到各地政府可以根据自身情况增加缴费档次，由于地方政府在个人缴费档次提高后需要相应提高政府补助的标准；因此，如果中央政府不统一缴费档次，大多数地方政府没有积极性增加缴费档次，城乡居民缴费档次的差别难以消除。

　　三是两种体制改革完成的时间也不同。农村改革推进的速度缓慢，城镇改革推进的速度快。农村从2009年开始试点，试点当年仅覆盖全国10%的县(市、区、旗)，计划到2020年之前完成，前后需要12年时间。城镇从2011年试点，试点当年覆盖全国60%的地区，到2012年结束，前后不用两年的时间。

　　最后，统筹的层次低。现行的城乡居民养老保险都是县级管理，绝大多数地区也是县级统筹。由于各地经济发展水平不同，不同地区的居民享有的养老金待遇差别很大。长三角地区和珠三角地区的富裕县可以为居民提供较多的养老补助，而贫困地区居民的养老只能依靠中央政府提供的基础养老金。

　　(二)医疗保障

　　同养老保障体制改革相比，我国医疗保障体制改革进展较快。全国大部分省市取消了公费医疗制度，政府公务员和企事业单位职工的医疗保险体制逐步并轨，采取相同的缴费标准和相同的医疗报销制度，实行社会统筹与个人账户相结合的办法；城乡居民医疗保险体制也逐步建立。该体制的建立从农村开始。

　　2002年，中央、国务院下发了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，其中提出要建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度(简称新农合)，以解决农村存在的比较严重的因病致贫和因病返贫问题。该制度从2003年起在全国部分县(市)试点，到目前已经覆盖我国全部农业地区，新农合农民参合率达到96%以上。中央政府和地方政府对于新农合参合者的补助从试点初期最低的每人每年20元提高到2011年的200元。城镇居民医疗保障制度改革始于2007年。

　　2007年7月，国务院下发了《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》的文件，提出从2007年10月1日起，开展城镇居民基本医疗保险试点，到2010年在全国全面建立城镇居民基本医疗保险制度。城镇居民基本医疗保险以家庭缴费为主，政府给予适当补助，重点用于解决大病医疗费用。

　　经过几年的努力，城镇居民基本医疗保险制度已经基本建立，90%以上城镇居民参加了保险。和新农合一样，政府对于参加城镇居民医疗保险的人每年补贴标准也提高到2011年的200元。

　　虽然我国绝大部分城乡居民不管是否在业，都享有一份基本医疗保险。但是总体而言，我国现行的医疗保险体制还存在许多问题。

　　首先是统筹层次低、多数地方医疗保险是在县市级统筹，而且是城乡分治，城镇居民医疗保险与农民新农村合作医疗保险分别统筹。

　　其次是标准不统一。同一个城市内，报销比例不同，以北京为例，同样的癌症患者，顺义地区病人报销比例能达到55%，延庆、怀柔的比例更高，而门头沟区只能报销40%。最后是保障水平低。大病统筹，小病费用由个人账户支出。在统筹部分，大病只能报销一部分，低收入者仍然支付不起剩余部分的费用。许多居民会因为大病致贫或返贫。

　　(三)其他社会保障

　　收入保障、失业保障、住房保障等社会保障方面制度更不健全。地区之间、城乡之间差别更大。总体而言，城市居民的收入保障水平高于农村居民。以2011年为例，根据民政部发布的2011年社会服务发展统计公报，2011年全国城市低保平均标准每人每月287.6元，全国城市低保每月人均补助水平240.3元(含一次性生活补贴)；同年，全国农村低保平均标准每人每月143.2元，全国农村低保每月人均补助水平106.1元(含一次性生活补贴)。

　　剔除城乡之间生活费用指数的差别，城市的收入保障水平仍旧高于农村。至于失业保障，享受此保障的农民工所占比例很低。③2010年全国参加失业保险的人数是13376万人，其中农民工为1990万人，只占到14.9%。④而住房保障制度基本上都是城镇居民才有可能想享受，除了少数富裕地区外，农村居民基本上不享受住房保障。当然农村居民拥有城市居民所没有的宅基地。

　　并不是说，所有地区农村的各种社会保障都不及城市。富裕的地方，例如长三角和珠三角某些地区，由于工业化与城镇化快速发展，使得当地农民从租赁土地、办工厂、出租房屋等获得丰厚的收入，其获得的收入和积累的财富甚至超过当地城镇居民。中山市人就说过，当地存在的不是城乡差别，而是乡城差别。

　　就普通百姓而言，农村居民有宅基地、有住房租赁收入，还可以从村集体的产业、物业收入中分红，城镇居民则没有这样的收入。但是，像中山这样的乡城差别的现象在全国少之又少。即使在中山市，同是当地农村居民，也存在苦乐不均状况。近郊农民比远郊农民有更多的房屋租赁收入和从集体获得的物业收入，还可以获得镇、村、或村民小组(即原来的生产小队)集体为居民购买的社会保障与保险。

　　村与村之间差别很大。农民的养老、医疗、收入保障依赖于村集体，甚至是村民小组集体。这基本上反映了中国各地的现实状况：各种社会保障仅依靠区域性的地方政府和狭小的集体。

　　不管是普遍存在的城乡差别，还是并不多见的乡城差别，都说明我国的社会保障制度整体上很落后，社会保障制度不仅没有在全国统一，而且在省、地市、甚至县内都不统一。

　　这样的社会保障制度不利于生产要素的流动和资源的有效配置。经济发达地区好的社会保障只惠及当地的户籍居民，而外来居民被排斥在该社会保障之外。本地居民不愿流出本地，外来居民也难以融入当地社会。长久下去，户籍所在地仍旧是居民的最终归属。

　　必须改革与完善现行的社会保障制度。改革的目标是建立城乡统一的社会保障制度，以利于人口在城乡之间自由流动。任何一个居民，不管居于何处，都能够享受基本的养老、医疗、收入等保障。

　　改革的步骤是首先提高现有养老、医疗、收入保障水平。养老保障要做到使老人靠养老金可以维持最低限度的生活；医疗保障要做到使患者不会因为大病而致贫或返贫；收入保障要能够维持低收入者的最低生活。为了在全国实现城乡统筹的社会保障目标，中央财政需要承担各种社会保障的基本费用。

　　为此，需要改革现有财政支出结构，大幅度提高各种社会保障支出在财政总支出的比例。目前社会保障支出占财政支出的比例不及15%。从各国的实践看，这一比例应该占到一半以上。

　　公平的社会保障制度应该是优先支持落后的地区。这就要求中央财政优先支持农村和欠发达地区的社会保障。改革可以分两步走。

　　第一步，继续执行现行的中央和地方分担基本社会保障费用的做法，但是中央财政重点支持欠发达地区的社会保障，发达地区主要依靠自己的财力解决本地的社会保障；并且逐步将流入本地的外来常住人口列入本地社会保障范围，让他们逐步享受和本地原居民相同的社会保障。

　　等到欠发达地区与发达地区的基本社会保障水平持平后，由中央财政承担全国统一的基本社会保障水平。发达地区将自己原来承担的社会保障费用上交中央。地方政府不再承担所在地居民的基本社会保障费用。

　　为了保证社会保障获得稳定的资金来源，需要进行税制改革。可以开征社会保障税。由于企业税收负担已经很重，要同时降低企业增值税率和所得税率。现行的职工养老保险和医疗保险都是社会统筹与个人账户相结合。

　　社会统筹部分由企业交纳。可以将企业缴纳的部分变为社会保障税。个人缴纳部分继续列入个人账户。与此同时，发展企业年金和商业保险，使社会保障制更加完善。

　　社会保障制度改革要注意的问题是既要为居民提供养老、医疗、收入等基本保障，又不要损害经济的整体效率。欧洲一些国家近年来发生主权债务危机的教训值得深思。一些国家高水平的社会福利养起一帮赖汉，损害了经济的效率，国家财政不堪重负。我国的社会保障制度设计要尽可能兼顾平等与效率两个方面，但绝不能以牺牲效率为代价追求平等。不能在社会保障制度的庇护下让懒汉充斥社会。